应急预案及其制定的必要性_精品文档.pdf

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丫EVVU论坛业务“应急预案”探究系列之一2004年国务院办公厅先后印发了（国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南和省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南,民政部救济救济司救灾专员柳永法结合参与国家自然灾害救助应急预案制定工作的实践,以及学习“两个框架指南”的体会,对应急预案的基本概念、制定应急预案的必要性和需要注意的几个问题进行了探究,本刊将分期刊登。

应急预案及其制定的必要性柳永法/文应急预案的定义、类型及体系一、急预案的定义近两年来,预案这一名词频繁出现在各种新闻媒体上,频繁出现在政府应对突发公共事件上。

那么,什么叫应急预案呢?

应急预案就是应对突发公共事件的行动方案、行动指南、行动向导。

从某种意义上说,预案如同轮船和飞机上的指南针,有了它轮船和飞机将顺利地驶向目的地,没有它将会迷失方向,无法到达目的地。

预案告诉我们如何去应对突发公共事件,也就是在事前、事发、事中、事后的各个过程,谁来做、怎么做、如何做、何时做、做到什么程度,以及用什么资源做。

应急预案主要有以下几个特点:

一是具有假设性,它假设可能发生某类某种突发事件的情境或一些具体的标准（如国家自然灾害应急救助预案,假设了可能发生4个等级的突发自然灾害的具体标准）;二是具有应急性,制定应急预案的目的是应对突发公共事件,不是用它处理日常工作的;三是具有程序性,它告诉我们按照什么步骤去处置突发事件,一个高质量的预案在程序上应当是科学的、完整的;四是具有规范性,它规范了应对突发公共事件时相关行政部门、事发地政府及有关单位的行为和职责;五是具有可操作性,它告诉我们在应对突发公共事件时,每一步、每个环节如何做、谁去做等。

二、应急预案的类型根据突发公共事件的分类,应急预案可以分为四大类:

第一是自然灾害类应急预案,包括自然灾害应急救助、防汛抗旱、地震应急、地质灾害应急、森林（草原）火灾应急等等;第二是事故灾难类应急预案,包括城市停电应急、通信应急、海难应急、铁路行车事故应急等等;第三是公共卫生类应急预案,包括公共卫生事件应急、重大动物疫情应急、重大食品事故应急等等;第四是社会安全类应急预案,包括大规模群体性突发事件应急、旅游突发事件应急、金融突发事件应急、公共活动场所突发事件应急等等。

三、应急预案的体系预案的体系是指由不同层级、不同类型预案组成的、相互联系的、全方位的、多层次的预案群,也就是“纵向到底,横向到边”的预案体系。

预案体系包括:

国家总体应急预案、国家专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案（包括省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案、市地县人民政府及基层政权组织的突发公共事件应急预案）、企事业单位根据有关法律法规和单位实际情况制定的应急预案。

此外,从广义上说还可加上单项应急预案和操作规程。

1、国家总体应急预案。

它是由国务院制定的应对各类突发公共事件的综合性预案。

主要特点:

纲领中国减灾.2005年第6期33丫EVVU性、准则性、指南性和指导性。

2、国家专项应急预案。

它是由政府有关部门制定,经国务院批准的应对某类具有重大影响的突发事件或者为发挥某项重要功能制定的。

主要特点:

（1）应对的突发公共事件社会影响大;

（2）突发公共事件造成的生命和财产损失大;（3）应对工作涉及面广、动用的资源多,需要几个职能部门共同参与处置或需要政府主要领导组织、指挥处置;（4）具有重要的辅助性,主要还是协助事件发生地政府做好应急工作。

3、部门预案。

它是由政府相关部门和单位根据部门职能为应对某一方面突发公共事件制定并报本级政府备案的应急预案。

主要特点:

（1）突发事件造成的生命财产损失和社会影响相对较小;

（2）具有明显的辅助性,主要是协助事件发生地政府做好某一方面的应急工作;（3）动用的社会资源相对较少,一般情况下,基本由制定应急预案的职能部门自行承担协助地方政府处置任务。

4、地方应急预案。

主要特点:

（l）由地方上多层次的预案组成;

（2）由地方上不同类型的预案组成;（3）具有地方特色和针对性。

5、企事业单位的应急预案。

具有以下特点:

（l）应对的突发公共事件与本单位的工作任务相关;

（2）应对的突发公共事件比较单一。

34中国减灾.2005年第6期6、单项应急预案。

它是由某个部门或几个部门联合制定的,为应对大型活动或者重要设施（项目）突发公共事件准备的应急预案。

单项应急预案的特点:

（l）目标具有单一性。

主要是指向某一活动、某一设施（项目）;

（2）预案的内容相对比较简单;（3）动用的社会资源相对较小。

7、操作规程。

它是规定相关应急人员职责、工作程序、通讯方式等内容的便携式简明读本。

操作规程的特点:

（l）具有简洁明了、工作目标和工作职责明确的特点;

（2）具有易记易掌握易操作的特点;（3）具有重点突出、实用性强的特点。

不同层级、不同种类的预案适用的范围是不同的,但它们之间是相互衔接的,特别是各级政府的总体应急预案,是其它预案的总纲,具有一定的从属关系。

目前,国家层面的预案体系框架基本形成,有1件国家突发公共事件总体应急预案,有25件国家专项应急预案,有80件部门预案。

各省、自治区、直辖市的突发公共事件总体应急预案已经编制完成。

有相当一部分省的专项预案和部门预案也已编制完成,或者有的正在编制过程中;有相当一部分地（市）、县的总体预案,有的乡镇也编制了预案,我国应急预案体系已初步形成。

制定预案的重要性和可能性一、制定预案的重要性和必要性从以下四个方面可以看到制定预案的重要性和必要性。

一是我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一,各种重大自然灾害分布广、灾害种类多、发生频度高、影响的人口多、造成危害大,特别是进人20世纪90年代以来,自然灾害造成的经济损失呈明显上升趋势,已经成为影响经济发展和社会安定的重要因素。

二是各种故事灾难没有得到有效的控制,特大事故灾难时有发生（如2005年2月14日发生的辽宁阜新孙家湾煤矿发生的特别重大瓦斯爆炸事故,死亡213人;又如4月24日在吉林蛟河市腾达煤矿发生的透水事故）;三是多种严重威胁群众身体健康和生命安全的传染病不断袭击我们,新的传染病时有发生;四是我国经济社会发展基础还比较薄弱,又处在体制转轨的关键时期,各种社会矛盾不断产生,有的甚至比较突出,公共安全形势还是十分严峻的。

从以上四个方面可以看出,客观形势要求我们制定应急预案。

这一道理早在千年之前,我们的先人曾说过:

凡事预则立,不预则废。

另外,从处置突发公共事件的实际效果看,有没有预案的结果也是不同的。

案例一:

2003年和2004年都发生了“非典”疫情,但从其波及的地域、被传染的人数看,从其对人民群众生命健康危害程度及心理影响程度看,从为控制其传播动用的人财物看,从其对经济建设和社会稳定影响的程度看,是截然不同的,2004年远远低于2003年。

之所以取得如此好的效果,重要原因之一是2004年吸取了2003年的经验教训,有了比较好的应急预案。

案例二:

2003年冬北京下了一YEVVU场并不很大的雪,结果全市交通陷入瘫痪,影响了生活和生产。

同样,2004年冬也下了一场大雪,由于有了预案并立即启动预案,大雪基本没有给人民群众的生活生产造成影响。

案例三:

2004年,应对第14号“云娜”台风,根据国家自然灾害救助应急预案,民政部立即启动二级响应,并迅速与财政部、交通部、水利部、农业部、中国气象局等部门沟通,通报最新灾情和协调派员参加赴灾区现场救灾工作组。

8月13日上午11时,受党中央、国务院委托,李学举部长率工作组到达浙江台州、温州等灾区、,对受灾群众进行慰问、了解灾情并指导抗灾救灾工作。

13日下午4时,根据灾情和现场救灾工作组意见,民政部与财政部协商紧急向灾区下拨4600万元中央特大自然灾害救济补助费。

水利部也协商财政部紧急向灾区下拨特大防汛补助经费巧00万元。

杭灾救灾综合协调机制的运用,大大提高了救灾工作的效果,并在社会上引起良好的反响。

以上案例充分说明,有没有预案是完全不同的,有比没有好;有管用、好用、实用健全的预案体系就更好。

有一位长期从事应急工作的同志曾深有体会地说过:

“预案不是万能的,没有预案是万万不能的。

”这句话是实践经验的总结,十分简练、十分准确,一语道破制定预案的目的。

这从某种意义上说,也强调了制定预案的重要性和必要性。

同样,美国一位从事突发公共事件研究的学者在深人研究的基础上,得出这样一个结论:

如果发生某一特别重大突发公共事件,各级政府都有应急预案并立即启动,采取应对措施,要比没有预案、预案体系不健全,等待总统下达命令,再采取应对措施的效率高出320多倍。

常言道:

有备无患,无备必有大患,未雨绸缪,常备不懈,才能从容应对。

由此可见,宁可备而不用,也不能用而不备。

否则,一旦遇上突发公共事件,就会措手不及,顾此失彼,出现难以控制的严重态势,甚至将突发公共事件演变成紧急状态事件。

二、制定预案的有利条件一是各级领导高度重视政府应急能力的建设。

在2003年7月28日召开的全国防治非典工作会议上,胡锦涛总书记指出:

“我们要更好地坚持协调发展、全面发展、可持续发展的发展观”,“要大力增强应对风险和突发事件的能力”。

温家宝总理在2004年的政府工作报告中强调指出:

“各级政府要全面履行政府职能,在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能。

特别要加快建立健全各种突发事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力。

”特别是去年10月份党的十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定再一次指出:

“建立健全社会预警体系,形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。

”我理解这些重要指示,就是要加强政府社会管理、公共服务职能,加快建立健全各种突发事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力。

就是要有预案,建立健全应急预案体系要有机制、要建立健全突发公共事件应急体制、机制和法制,从而提高应急突发公共事件的能力,履行好政府的职责。

二是社会各界高度关注突发公共事件的处置问题。

在去年召开的“两会”上,关于提高政府应对突发公共事件的能力的问题,是人大代表、政协委员和新闻舆论关注的热点之一。

人大代表和政协委员普遍希望加强政府的应急能力建设,尽快建成高效、有序的应急体制和机制,形成全方位、多层次的预案体系,提高应对工作水平。

在新闻媒体方面,也经常有关于加强政府应急机制建设,提高应急能力的报道和文章。

这是人民的呼声和愿望。

三是各部门在多年的实际工作中积累了许多行之有效的应对突发公共事件的宝贵经验,加以总结梳理,其中相当多的内容可成为应急预案的内容。

四是危机管理的理论研究有了很大的进展。

近几年来,不少高等院校和研究所,加强了公共管理,特别是危机管理的研究,收集了大量的国外资料,结