应急预案及其制定的必要性_精品文档.pdf

1、丫E VV U论坛业务“应急预案”探究系列之 一2 0 04年国务 院办 公厅 先后印发了(国务 院有关部门和 单位 制定和 修订 突发公共事件 应 急预案框架指南和省(区、市)人民政府 突发公共事件总体应 急预案框架指南,民政部救 济 救济司救灾专员柳 永法 结合参与国家 自然 灾 害救 助应急 预案制定工 作的实践,以及 学习“两个框架指南”的体会,对应 急预案的基本概 念、制定 应急预案的必 要性 和需 要注意 的几个问题 进行了探究,本刊将 分期刊登。应急预案及其制定的必要性柳永法/文应急预案的定义、类型及体系一、急预案的定义近两年来,预 案这一名词 频 繁出现在各种新闻媒体上,频 繁

2、出现在 政府应对突发公共事件上。那么,什么叫应急 预案呢?应 急 预案 就是应 对突发公共事 件的行动方案、行动 指南、行动向导。从某种 意 义上说,预案如同轮船和飞机上的指南针,有了它轮船和飞机将顺利 地驶向目的地,没有它将 会迷 失方向,无法到达目的地。预案 告诉我 们如何去 应对突 发公共事件,也 就是在 事前、事发、事中、事 后的各个过 程,谁来做、怎 么做、如何做、何 时做、做到什么程度,以及用什么资源做。应 急 预 案 主 要 有以下 几个 特点:一是具有假设性,它假设可 能 发生某类某种突发事件的情境或 一 些具体的标准(如国家自然 灾害应急救助预 案,假设了可 能发生4个等级的

3、突发自然灾 害的具体标准);二是具有应 急性,制定 应急预案的目的是 应对突发公共事件,不是 用 它处理日常工作的;三是具有 程 序性,它告诉我 们按照什么步骤去处 置突发事件,一个 高质 量的预 案在 程序上 应当是 科学的、完 整的;四是具有规范性,它规 范了应对突发公共事件时相关行 政部门、事 发地 政府 及有关单位的行 为和职责;五是具有可操作 性,它 告诉我们 在应对突发公共事 件时,每一步、每个环节如何做、谁去做等。二、应急预案的类 型根据突发公共事件的分类,应急预案可以分为四大类:第一 是自然 灾害类 应 急预 案,包括自然 灾害应 急救助、防汛抗旱、地 震 应急、地质 灾害应

4、急、森林(草 原)火 灾 应急等等;第 二是 事故 灾难 类应 急 预案,包括城市停电应急、通信应急、海 难应急、铁路行车事 故应急 等等;第 三是公共卫生类应急 预 案,包括公共卫生事件应急、重大动 物疫情应急、重 大食品事故应急等等;第四是社会安全类应急 预案,包括大规模群体性突发 事件应急、旅游突发事 件应急、金融突发事件应急、公共活动场所突发 事件应 急等 等。三、应急预案的体系预案的体系是指由不同层级、不同类型预 案组成的、相互联系的、全方位的、多 层 次的预案群,也就是“纵向到底,横向到边”的预 案体系。预案体系包括:国家总体应急预 案、国家 专项 应急预 案、部门应急预案、地方应

5、急 预案(包括省级人民政 府的突发公共事 件 总体应 急 预 案、专项应急预 案和部门应急预案、市地县人民政府及 基层政权组织的突发公共 事件应急 预 案)、企事业单位 根据有关法 律法规和单位实 际情况制定的应急预案。此外,从广 义上说还可加上单项 应 急预 案和操作规程。1、国家总体应急 预 案。它是由国务院制定的应对各类突发公共事件的综 合性 预案。主要特点:纲领中国减灾.20 0 5年第6期33丫E VVU性、准则性、指南性和指 导性。2、国家专项应急预 案。它是由政 府有关部门制定,经国务 院批准的应对某类具有重大影响的突发事件 或者为发挥某 项重 要 功 能 制 定的。主要特点:(

6、1)应对的突发公共事件社会影响大;(2)突发公 共事件造 成的生命和财产损失大;(3)应对工作涉及 面 广、动用的资 源多,需要几个职能部门共同参与处 置 或需要 政府主要领导组 织、指挥处置;(4)具有 重要的辅助性,主要还是协助 事件发生地政府做好应 急工作。3、部门预案。它是由政府相关部门和单位根据部门职 能为应对某一方面突发公共事件制 定并报本级政府备案的应 急预案。主要特点:(1)突 发 事件造成的生命财产损失 和社会影响相对较小;(2)具有明显的辅助性,主要是协助 事件发生地政府做好某一方面的应 急工作;(3)动用的社会资 源 相对较少,一般情况下,基本由制定 应急 预 案的职能部

7、门自行承担协助地方政府处 置任务。4、地方应急预 案。主要特点:(l)由地方上 多 层 次的预 案 组成;(2)由地方上 不同类型的预 案组成;(3)具有地方特色和针 对性。5、企 事业单位的应 急 预案。具有以下特点:(l)应 对的突发公 共事件与 本单位的工作任务 相关;(2)应对的突发 公共事件比较单一。34中国减灾.20 05年第6期6、单项应急预 案。它是由某个部门或几个部门联合制 定的,为应对大型活动 或者重要设施(项目)突发公共事件准备的应急 预 案。单项 应急 预案的特点:(l)目标具有单一性。主要 是指向某一活动、某一设施(项目);(2)预案的内容相对比较简单;(3)动 用的

8、社会资 源相对较小。7、操作规程。它 是规定 相关应急人员职责、工作程序、通 讯方式 等内容的便携式简明读本。操作规程的特点:(l)具有简 洁明 了、工作目标和工 作职 责明确的特点;(2)具有易记易掌握易操 作的特点;(3)具有重 点突出、实 用性 强的特点。不同层级、不同种 类的预案适用的范围是不同的,但它们之间是相互衔接的,特别 是各级政 府的总体应急预案,是其它 预案的总纲,具有一 定的从属关系。目前,国家 层面的预案体系框架 基本 形 成,有1件国家突发公 共事件总体应 急 预案,有2 5件国家 专项应 急预案,有80件部门预案。各省、自治区、直辖市的 突发公共事件总体应急预案已经

9、编制 完成。有相当一 部分省的专 项 预 案和部门预 案也已编 制 完成,或 者有的正在 编制过程中;有 相当一部分地(市)、县的总体预 案,有的乡镇也 编制了预 案,我国应 急 预案体系已初步形成。制 定预案的重要性和可能性一、制定预案的重要性和必要性从以下四个方面可以看到 制定预案的重要性和 必要性。一是我国是世界上自然 灾害最严重的少数国家之一,各种 重 大自然灾 害分布广、灾 害 种类 多、发生频度 高、影响的人口多、造成危害大,特别是 进人2 0世纪9 0年 代以来,自然灾害造成的经 济损 失 呈明显上升 趋势,已经成为 影响经济发 展 和社会安定的重 要因素。二是各种故事灾难没 有

10、得到有效的控制,特大事 故 灾难时有 发 生(如20 05年2月14日发 生的辽宁阜新 孙 家湾煤矿 发 生的特别重 大瓦斯爆炸事 故,死亡2 13人;又如4月2 4日在 吉林蛟河市腾达煤矿 发生的透水事 故);三是 多种严重威胁群众 身体健康和生命安 全的传染病不 断袭击我们,新的传染病时有 发 生;四是 我国经 济社会发展 基 础还比较薄弱,又处在体制转轨的关键时期,各种社会矛 盾不断产 生,有的甚 至比较突出,公共安 全形 势还是十分严峻的。从以上四个方面可以看出,客观 形势 要 求我们 制 定 应急 预案。这一 道理早 在千 年之前,我 们的先人曾说过:凡事 预则立,不预则废。另外,从

11、处置突发公共事件的实 际效果看,有 没 有预案的结 果 也是不同 的。案例 一:2 0 0 3年和20 0 4年 都发生了“非典”疫 情,但从其 波及的地域、被传染的人数看,从其对人民群众生命健康危害程度及心理影 响程度看,从为控制其传播动用的人财物看,从其对经济建设和社会稳定影响的程度看,是截然 不同的,2 0 0 4年远远低于20 0 3年。之所以取得如此好的效果,重要原因之一是2 0 0 4年 吸取了2 0 0 3年的经验教训,有了比较好的应急预案。案例二:2 0 0 3年冬北京下了一YE VVU场并不很大的雪,结果全市交通陷入瘫痪,影响了生活 和生 产。同样,2 0 0 4年冬 也下了

12、一场大雪,由于有了预案 并立即启动预案,大雪基本没有给人民群众的生活生产造 成影响。案例 三:20 0 4年,应对第1 4号“云娜”台风,根据国家自然灾 害救助应急预案,民政部立即 启动二级响应,并迅速与财政部、交通部、水利部、农业部、中国气象局等 部门沟通,通报最新灾情和协调 派员参加赴灾区现场救灾工作 组。8月13日上午1 1时,受 党中央、国务院委托,李学举部长 率工作 组到达 浙江台州、温州等灾区、,对受灾群众进行 慰问、了解灾情并指 导抗灾救灾工作。1 3日下午4时,根据灾情和现场救灾工作 组意见,民政部与财政部协商 紧急向 灾区下拨4 60 0万元中央特大自然灾 害救济补助费。水利

13、部也协商财政部紧急向 灾区下拨特大 防汛补助经费巧00万元。杭灾救灾综合 协调机制的运用,大大提高了救灾工作的效果,并在社会上引起良好的反响。以上案 例充分说明,有 没有 预案是 完全不同的,有比没有 好;有 管用、好用、实用健全的预案体系就更好。有 一位 长 期从事应急 工作的同志曾深有体会地说过:“预案 不是万能的,没有预案 是 万万 不 能的。”这句话是实践经验的总结,十分简练、十分准确,一语道破制定预案的目的。这从某种意 义上说,也强 调了制定 预案的重要性和必要 性。同样,美国一位从事突发公共事件研究的学者 在深人研究的基础 上,得出这样一 个结论:如果 发生 某一特别 重 大突发公

14、共事件,各级政府都有 应急预案并立即启动,采 取应对措施,要比没有预案、预案体系不健全,等待总统 下达命令,再采取应 对措施的效率高出3 2 0多倍。常 言道:有 备无患,无 备 必 有 大患,未雨 绸 缪,常 备不 懈,才 能从容应对。由此可 见,宁可备而不 用,也不 能用 而 不备。否则,一旦遇上突发公共事件,就会 措手 不 及,顾 此失彼,出现难以控制的严重 态势,甚 至将突发 公共事件演变 成紧急状态事件。二、制定预案的有利条件一是各 级领导 高度 重 视政 府 应急 能力的建设。在20 0 3年7月28日召开的全国防 治 非典工 作会议上,胡锦涛总书记指出:“我们 要更好地坚 持协

15、调发 展、全面 发 展、可持续发 展的发 展观”,“要 大力增 强 应对风 险和突发事件的能力”。温家宝总理在2 0 0 4年的政府工 作 报告中强 调指出:“各级政府要 全 面履 行政府 职能,在 继续 搞好经济 调 节、加强 市 场监 管的同时,更加注重履行社 会 管理和公共服务 职能。特别 要加 快 建立 健全 各种 突发 事 件应 急 机制,提高政府 应 对公共危机的能力。”特别 是 去年 1 0月份党的十六届四中全会通过的中共中央关于加 强 党的执政 能力建设的决定再一 次 指出:“建立健全社会预警体系,形成统一 指挥、功能齐全、反 应灵敏、运转高效的应 急机制。”我 理解这些 重要

16、 指示,就是要加 强政府社会管理、公共服 务职能,加 快建立健全各 种突发事件应急 机制,提高政府应 对公共危 机的能力。就 是要有 预案,建立健全应 急 预案体系要有机制、要建立健全突发公共事件应急体制、机制 和法制,从而 提高 应急突发公共事 件的能力,履行好政府的职 责。二是社会各界高度关注突发公共事件的处 置问题。在 去 年召开的“两会”上,关于 提 高政府应对突发公共事 件的能力 的 问题,是人 大 代表、政 协委员和新闻舆论关注的热点之一。人大代表和政协委员普遍希 望 加 强政府的应急 能力建设,尽快建成高效、有 序的应 急体制和机制,形成全 方位、多层次的预案体系,提高应对 工作 水平。在 新闻媒体方面,也 经 常有关于加 强政府应急机制建设,提高应 急 能力的报道和文章。这 是人民 的呼声和愿 望。三 是 各部门在 多年的实 际工作中积累了许多行之有效的应对突发公共事件的宝 贵经验,加以总 结梳理,其中相当多的内容可成为应急预案的内容。四是危机管理的理论研究有了很大的进展。近几年来,不少高等院校和研究 所,加强了公共管理,特别是危 机管理的研究,收集了大量的国外资料,结