媒体对公共政策议程设置的影响分析.pdf

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媒体对公共政策议程设置的影响分析杨丽莉博士生（中国传媒大学传播研究院北京100024）中图分类号：

D632文献标识码：

A内容摘要：

信息技术的飞速发展改变了知识和信息的流动和分配格局，同时也对政治权力和经济权力的重构产生影响。

公共政策的议程设置作为政治活动的组成部分，必然也会受到影响。

媒体在其中扮演的角色逐渐由单一宣传转变为协商沟通。

但是就现实情况而言，媒体参与的程度仍然十分有限。

本文将从理论和实际案例两个层面，分析公共政策议程设置过程中，媒体、政府和公众的互动关系。

最后，针对现实问题，提出改善媒体作用于公共政策议程设置的建议。

关键词：

媒体公共政策议程设置刖看当社会问题转化为公共政策问题时，才会可能形成公共政策议程。

但是社会每天面临的问题非常多，再加之资源的有限性，不可能全部转变为公共政策问题。

这也意味着，客观存在的问题不一定能够得到决策者的认定和重视，也就不一定能够形成公共政策议程。

在我国，能够促进公共政策议程设置的因素，有政府部门的决策者（即权力精英）、能够引起广泛关注的焦点和热点事件、公众的热情参与以及媒体。

具体而言，一方面，媒体要成为公众意见和诉求的表达平台，能够反映真实的民意；另一方面，媒体要将公众的反馈传递给决策者，以便为其决策行为提供参照。

尽管媒体能够影响公共政策议程的设置，但是现实中仍然存在诸多因素限制其发挥作用。

媒体对公共政策议程设置的影响因素

（一）政治因素无论中外，无论古今，媒体与政治存在天然的关联已经成为一种共识。

美国政治学家阿尔蒙德鲍威尔甚至认为，政治体系应该包括媒体在内，足见媒体对于政治的重要性。

反观我国，亦是如此。

在计划经济时代，媒体通常被冠以“党的喉舌”的称号，承担着宣传党的路线、方针政策的重要职责。

到了市场经济时代，“全能政府”逐渐向“有限政府”转变，媒体能够享有更大的话语空间，能够在一定程度上秉承其公共属性，同时也使其影响公共政策议程的设置成为可能。

从收容遣送办法、食品安全法以及房屋拆迁条例重新修订的实例中可以发现，媒体通过对相关事件的报道，客观上发挥了影响公共政策议程设置的效果。

但是，限于掣肘的管理制度，媒体既要承担监督政府的职能，同时还要接受政府部门的监管。

所以，媒体发挥作用总是受限。

甚至有些时候，媒体还要扮演政策发布的“试金石”的角色。

决策部门颁布某一政策前，先是通过某些内部人员对媒体泄露些许信息，再观察公众对该报道的反馈，最后依据该信息的传播效果决定是否出台该项政策。

如果公众对政策信息的反应与决策部门相去甚远，就会有相关部门出来澄清“谣言”。

尽管知道这样的潜在规则，一些想借此提高知名度的媒体仍然乐于传播此类“似是而非”的信息。

这种方式使得媒体和决策部门的公信力都会大打折扣。

一旦公众的信任受到破坏，想要重塑却十分困难，甚至会出现公众的“反向解读”。

例如，在今年315晚会直播过程中，某明星发布质疑苹果产品的微博，并附有“8：

20发”的文字，使得公众怀疑直播晚会的国家级媒体找托。

尽管随后一系列媒体连续报道，苹果产品确实存在售后服务问题。

但是，仍有不少公众对此进行了“反向解读”，认为苹果产品没问题。

（二）经济因素随着市场经济制度的不断推进和完善，某些领域确实尝到了改革的甜头，但是其带来的问题也日益凸显。

对整个传媒行业来说，市场化也是有利有弊：

一方面，通过市场竞争，媒体机构的运营效率有所提升，同时可以提供更多的媒体产品供公众选择。

尤其是国际媒体机构的加入，更可以发挥“鲶鱼效应”，促进我国媒体机构不断创新。

另一方面，市场化不仅没有能够将媒体机构从全盘的政治控制中剥离出来，而且至今为止尚未形成完善的传媒市场体系。

进而导致媒体利用残留的政治优势在传媒市场上获得经济收益，同时还要完成“被赋予”的政治任务。

此外，由于媒体机构很大程度上必须依靠广告收入维持生存，所以其传播的内容自然会主动迎合市场和受众，使得娱乐化的软新闻内容成为主导。

如此，不仅导致媒体作为“社会的监督者和守望者”的功能逐渐弱化，更为消极的后果是，很多媒体机构忽视新闻公正和社会公正，在权力和利益的驱使下，制造并传播有偿新闻、假新闻及炒作新闻，媒体的公信力也因此急剧下降。

当然，古典的“意见自由市场”亦不复存在。

正如批判理论所言，媒体“不单是中性的社会影响渠道，而且更可能是政治和经济上最具权势者的帮凶”。

（三）技术因素在传统媒体占优势地位的时代，信息发布由职业化的媒体机构所垄断，公众只能被动地接受其传播的政治信息，参与政治讨论的机会甚小。

但是随着具有开放性、参与性、匿名性和即时性的网络媒体兴起并成为主导后，“新闻生产已经从传统的专业化生产过渡到社会化大生产的阶段”（喻国明，2013）。

微博和微信等新型媒介“把原本分散的公众连接起来，使他们在网络空间中获取政治信息，关注政治事件，感受政治生态，展开政治讨论，进行政治协商，直到参与到政治决策中”（李良荣等，2012）。

新的传播技术的复杂，不仅丰富了媒体传播的内容和形式；同时因公众可以主动成为信息发布者，提高了公众政策参与的热情。

在某种程度上，这也为公共政策的科学化和民主化注入了新的动力。

虽然网络媒体具有传统媒体无法比拟的优势，诸如草根性、自由性、低成本、内容的丰富性以及强大的互动性等，但是由于缺乏规范性，其提供的信息良莠不齐，真假难辨，一些网络群体性事件更是给社会稳定造成威胁。

lkM，有学者还提出网络媒体中文核心期刊要日总览贸易经济类核心期刊111扩大了数字鸿沟。

媒体对公共政策议程设置的影响学者托马斯R戴伊认为，在公共政策议程设置的过程中，媒体在影响公众认知、态度和行为方面发挥的作用无可替代。

首先，一个社会问题演化为政策问题的过程中，需要借助于媒体的力量予以发现和传播，并让公众得以知晓。

其次，媒体通过对某个政策问题的跟踪报道，影响公众对该问题的分析判断，最后甚至会影响公众的态度和行为。

事实上，通过将知识和观念灌输给公众作为铺垫，再加上打破某种既定的常态或是人们观念上的惯例的热点、焦点事件发生，媒体可以快速唤起公众的记忆，从而达到议程设置的作用。

可以发现，现实也遵循同样的逻辑。

“表哥”事件与身为旁观者的公众没有直接的关联性，但是其背后隐含的官员腐败顽疾为公众所诟病。

媒体以前对缺乏常态化反腐机制的报道，再结合对“表哥”事件的报道，可以实现很强的传播效果。

通过对“表哥”事件详尽连续的报道，媒体能够促使公众逐渐形成某种态度，反思事件背后缺乏制度保障的缺陷。

同时，公众可以通过媒体的平台参与到讨论中，表达自己的公共政策诉求。

如果此类事件在一段时间内接二连三地发生，在媒体“扩音器”和“催化剂”的作用下，公众的关注度和参与热情就会日益高涨。

公众的公共政策诉求逐渐形成政策舆论，媒体借助于舆论来争取更大的民意支持，以期待影响决策者的决策行为。

当形成的压力足够大时，必将对公共政策议程设置产生冲击，那么决策者不得不对事件做出反应，甚至还要通过政策调整来缓解形成的压力。

（一）媒体对公众议程设置的影响美国学者科恩认为，媒体在告诉人们怎么想这一方面可能并不成功，但是在告诉人们想什么的方面则异常成功。

也就是说，媒体议程的设置可以促进公众议程的形成。

笔者将以“嘉导”事件为例探讨网络媒体与传统媒体的议程互动对公众议程的影响。

2012年8月，发生在陕西延安的特大车祸举国震惊。

一位网友在翻看事故现场图片时，被一名官员的笑容激怒，并发表微博称“事故现场官员满面笑容，情绪稳定”，还附上了相关截图，该微博很快被广泛转发。

当日傍晚，另一网友在其微博爆料称，“微笑”官员为时任陕西省安监局局长杨达才。

在“表哥”出现的一段时间内，媒体通过轰炸式的报道，让公众对“表哥”的关注度日益提高。

也就是说，媒体议程的设置促使公众议程的形成。

事实上，网络媒体率先对官员事故现场“微笑”的议题进行设置，不仅是让公众认知此事，形成公众议程，而且希望公众对此形成一定的态度。

由于公众对官员持有缺乏人情味和贪污腐败的“刻板印象”，所以该议题设置者在影响公众态度方面是强效的。

公众对此事十分关注，并形成“讨伐”杨达才不当行为的舆论。

随着网友更加深入的人肉搜索，发现杨达才出席不同的活动时，经常更换自己的手表，至少有5块不同的表，而且这些手表大都价值不菲，“微笑哥”由此升级为“表哥”。

纵观整个事件始末，可以发现要实现较强的传播效果，必须加强网络媒体与传统媒体的互动。

在当下的媒介环境下，每个人都是潜在的媒体。

以“短、平、快”为显著特征的微博，在表达公众意见和形成公众舆论方面具有无可l：

Ir,t的优势。

热点、焦点事件发生后，非专业的公众可以借助微博传播相关信息，再加上广泛的互动，这类事件很快上升为公众议题，并最终形成舆论场。

在这个场域内，公众可以自由地表达自己的立场，提出自己的观点，并最终形成对事件的意见倾向。

随着事件的升温，传统媒体也开始介入，进一步推动该事件的发展。

毋庸置疑，网络媒体与传统媒体的议程互动，增强了“表哥”事件的“溢散效果”和“共鸣效果”（“溢散效果”，即议题从边缘媒体流向主流媒体而产生的传播效果；“共鸣效果”，即议题从主流媒体流向边缘媒体而产生的传播效果），两者共同形成了舆论合力。

这种舆论合力不仅可以影响公众议程的设置，甚至可以迫使决策者重视相关问题，进而影响公共政策议程的设置。

正如学者所言，“网络虚拟社会对现实社会的倒逼已成为推动社会进步的重要力量”（谢耘耕等，2010）。

（二）媒体对政策议程设置的影响长期以来，限于各种制度因素，我国公共政策议程设置的过程中，公众总是处112商业时代（原名商业经济研究）2013年18期于被边缘化的地位，其话语权很小，其建议或意见不能得到关注和重视。

例如，虽然被认为公众参与程度较高的听证制度已经建立多年，但是取得的实际效果非常有限，甚至因“走过场”、“听证专业户”而受到公众抵制。

而媒体只是宣传和解读政策，无法参与政策议题的协商进程。

在当下社会语境下，多元化的社会结构已经取代单一的社会结构，出现了不同的利益主体，公众纷纷从中挣脱出来，借助自媒体平台表达观点、意见和诉求，也期待能够影响政策议程的设置。

“表哥”事件尚未冷却，“房叔”再次出现在公众的视野中。

媒体持续性对“表哥”和“房叔”事件的报道，不仅促使事件转为案件，同时在社会问题演变为政策议题方面也起到了推动作用。

2013年2月，广州市纪委常委新闻发言人对外公布，南沙将试行领导干部重大事项申报，包括领导干部配偶、子女从业情况、领导干部出入境以及车辆等更多信息。

由此可见，媒体与公众的合力影响了公共政策议程的设置。

事实上，媒体参与公共政策议程的设置，不仅可以满足公众表达政策诉求的意愿，对决策者而言亦有好处。

“信息的丰富程度使得决策意见需要付出大量的成本，知识的不平等分布形成能力和才能的不对称，政府注意力总是存在局限，这些都需要媒体发挥弥补作用”（聂静虹等，2013）。

媒体可以将分散的利益诉求转化为明确的政策诉求，让决策者了解民意，意识到政策问题的存在以及政策问题的重要性，为科学化民主化的决策奠定了基础。

媒体利用在收集和报道信息方面的天然优势，让公众和决策者对整个事件的发展脉络有全面的了解，然后做出理性判断。

公众的诉求和意见通过媒体可以得以表达，不满情绪可以得到宣泄。

所以从