中国民用航空总局飞行标准司.docx

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中国民用航空总局飞行标准司

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咨询

通告

编号：

AC-121/135-***

颁发日期：

编制部门：

批准人：

标题：

关于航空运营人安全管理体系的要求

1.依据和目的

本咨询通告依据中国民用航空规章《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》（CCAR-121）和《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》（CCAR-135）制定，目的是指导大型飞机公共航空运输承运人和小型航空器商业运输运营人（以下均简称“运营人”）建立和实施符合要求的安全管理体系（SMS）。

2.适用范围

本咨询通告适用于按照CCAR-121和CCAR-135运行的运营人。

3.参考文献

本咨询通告的参考文献如下：

a）国际民用航空公约附件6《航空器运行》

b）ICAODoc9859《安全管理手册》

c）FAAAC-120-92《航空运营人安全管理体系介绍》

d）FAAAC-120-59A《航空承运人内部评估方案》

4.撤销

（备用）。

5.定义

安全管理体系——管理安全的系统做法，包括必要的组织结构、问责制、政策和程序。

风险——某一特定危险情况发生的可能性和后果严重性的组合。

风险管理——安全管理体系内的一个正式过程，由系统和工作分析、危险源识别、风险分析、风险评价和风险控制组成。

安全保证——系统地为运营人的运输服务满足或超越安全要求而提供信心的过程管理功能。

过程——一组将输入转化为输出的相互关联或相互作用的活动。

程序——执行活动或过程的特定方法。

危险源——有可能导致人员受到伤害、疾病或死亡，或者系统、设备或财产遭破坏或受损，或者环境受到破坏的任何现存的或潜在的状况。

衍生风险——作为风险控制结果无意中带来的新风险。

审计——定期、正式的评审、查证，以评价是否符合规章、政策、标准和协约要求。

审计从组织的管理和运行着手，并扩展至组织的活动、产品和服务。

评估——对运营人政策、程序和系统进行的功能性独立的评审。

当运营人自己完成此项工作时，应由公司内独立于被评估部门的一个机构来完成。

评估过程建立在审计和检查的基础上。

评估与全面系统审计同义。

6.背景和说明

2006年3月，国际民航组织理事会通过了对附件6《航空器运行》的第30次修订。

该次修订增加了国家要求航空运营人实施安全管理体系的要求。

附件6规定从2009年1月1日起，各缔约国应要求其航空运营人实施被局方接受的安全管理体系。

我国民航企业安全管理的纪录处于较为领先的水平,但是随着运输量的增长,如果不采取有效措施,事故的总次数将不为公众所接受，解决这个问题的最好办法就是将安全管理融入日常的运行管理中，并采取更为主动的安全管理模式降低事故率。

民航安全管理是随着人们对航空安全问题的研究和认识的深入而不断发展的。

人们从最初重点关注航空器、空管及机场设备设施等硬件问题逐步过渡到关注人为因素问题，现在开始关注系统和组织对安全的影响。

运用系统方法管理安全可以使运营人通过恰当地确定安全责任，鼓励全员参与，实施风险管理，有效地配备资源，实现主动安全管理，在满足规章的基础上，不断提高运行水平；并通过健全内部安全保证体系，为管理层提供监控安全相关过程的结构化方法，实施安全绩效管理，加强安全文化建设，形成自我管理、自我改进的机制，实现闭环管理，改善安全业绩。

7.安全管理体系的几个基本概念

现代安全管理和安全监督活动日益倾向于注重过程控制的系统方法，而不是仅仅对最终结果开展检查和补救措施。

理解安全管理体系的概念可以从安全管理和安全文化入手。

1）安全

有时安全被定义为没有潜在危险，对民航而言这是一个不切实际的目标，用风险对安全进行描述才更切实际。

通常安全被定义为人员伤害或财产损失的风险在可接受的水平或其以下的状态。

2）安全管理

传统的安全管理较为注重事件管理，现代安全管理在继续注重事件管理的基础上，更为注重事态管理，即通过持续的风险管理，将人员伤害或财产损失的风险降至并保持在可接受的水平或其以下的过程。

3）安全管理体系

体系是指在规定环境下完成任务或目标的人员和其他资源组成的综合的网络。

安全管理体系是管理安全的一种系统方法，包括必要的安全政策、组织机构、责任、程序及措施等。

如果希望安全管理体系有效，其必须包括：

（a）完成必要活动的职责及权利;　

（b）员工需遵守的程序;

（c）对组织管理活动和监督活动的控制；

（d）对过程及其结果的考核；

（e）明确运营人内部每个人与其所在部门的关系，以及运营人与外包方、供应方、客户及其他有业务来往的单位间重要的相互关系或联系。

4）安全文化

安全文化是企业文化的一种自然产物。

安全文化由共同的信念、态度和做法构成。

运营人对于安全的态度影响其员工对安全的共同做法。

只有全体人员共同发挥作用，才能实现运营人的安全目标，提高安全运行水平。

8.运营人的运行、防护及其与局方安全监督管理的关系

8.1运营人的运行与防护的关系

图1清楚地说明了运营人提供运输服务的运行功能与防护功能之间的关系。

如果运营人既要保持盈利又要控制风险（经常伴随运营产生），则这两个功能必须处于和谐状态。

需要注意的是：

图1是从功能角度，而不是从组织结构角度进行描述的。

该图并不意味着安全管理只是“安全部门”或“安全总监”的责任；事实上，安全管理体系强调“运行”过程的管理人员在安全管理中的角色。

图１运行与防护的功能关系

8.1.1运行

运行过程是指飞行运行、运行控制、维修、客舱安全、地面服务、货运、训练等过程。

由于运营人的航空运输服务是通过运行过程来完成的，所以有效的风险管理和安全保证应从彻底了解运行过程的结构和组织着手。

相当数量的危险源、风险因素来自于过程设计不当或系统与运行环境不适应。

在这些情况下，影响运行安全的危险源可能不会被充分认识，因而得不到足够的控制。

8.1.2防护

风险伴随运行活动产生。

运营人的客户和员工是安全系统失效的潜在受害者。

因此，运营人应识别其管理过程和运行环境中存在的危险源，控制其风险。

安全管理体系为运营人的安全管理提供了一个正式的管理模式来履行其职责和义务，实现安全生产，保护客户及员工的利益。

8.2运营人的运行及防护与局方安全监督管理的关系

运营人的运行及防护功能与局方安全监督管理功能之间的关系见图2。

图中左边的两个管理系统分别是运营人的安全管理体系和局方对运营人进行监督的安全管理。

图2运营人的运行及防护功能与局方安全监督管理功能之间的关系

局方传统的监督注重符合技术标准，通常包括审定、持续监督、调查、规章的强制实施等。

在继续保持传统监督方法的同时，局方将通过监督运营人的安全管理体系，逐步运用系统安全方法监督运营人整体安全状态，并强调运营人通过自我约束、自我管理、自我改进实现安全管理的闭环，不断提高安全水平。

9.安全管理体系要求说明

9.1安全管理标准化的需求

9.1.1标准化

本附录《运营人安全管理体系要求》（以下简称《要求》）的制订参考了国际标准的条款结构，使用了与质量管理体系ISO9001-2000标准相似的模式，以便该体系与其他管理体系相互整合。

9.1.2可审计性

将安全管理体系设计成标准形式有利于提出明确的功能要求，便于运营人本身、政府或其他第三方进行监督和审计。

因此，其行文以要求为基础。

每一个条款都只单独规定一个要求，以易于对系统审计。

9.2结构和组成

9.2.1功能性要求

由于需要适合各种类型和规模的运营人，所以《要求》是作为功能性要求文件制定的，它强调运营人应“做什么”而不是“怎么做”。

这样可以为运营人的实施提供灵活性。

运营人在实施时应将《要求》中的要求转化成自己的具体做法。

运营人应充分利用已经实施的各种安全管理过程，将安全管理体系的全部功能要求充分融入已有的管理体系之中，而不是重新建立一个独立的新体系。

作为完整的安全管理体系，《要求》中的每一条功能要求都是必不可少的，但运营人不必对履行相同功能的现存项目重复建设。

9.2.2安全管理的四大支柱

安全管理的四大支柱为政策、风险管理、安全保证和安全促进。

这四大支柱是安全管理体系的基础。

《要求》根据四大支柱分四部分对各要素的功能性要求进行描述。

1）政策

所有的管理体系都必须明确政策、程序、组织结构以实现目标。

有关这些方面的要求在《要求》中第4部分进行了描述。

2）风险管理

风险管理是将风险控制在可接受水平或其以下，安全管理体系的风险管理是以系统安全过程模式为基础的。

有关这些方面的要求在《要求》中第5部分进行了描述。

3）安全保证

风险控制措施被确定后，运营人可利用安全保证功能，确保风险控制措施持续被执行并在不断变化的环境下持续有效。

有关这些方面的要求在《要求》中第6部分进行了描述。

4）安全促进

运营人必须用支持良好安全文化的活动把安全作为核心价值进行促进。

有关这些方面的要求在《要求》中第7部分进行了描述。

9.2.3风险管理与安全保证的关系

风险管理和安全保证的关系见图3。

该图是功能关系图，而不是组织机构设置图。

风险管理过程可用于初始的危险源识别和风险评价，当制定的风险控制措施能够使风险达到可接受水平时该措施才可被实施。

此时，安全保证功能将发挥作用，以确保风险控制措施被实施并持续达到预定目标。

安全保证体系还可评估当运行环境变化时是否需要新的风险控制措施。

图3风险管理功能和安全保证功能的关系

10.《要求》实施指南

10.1《要求》的总体结构

《要求》根据四大支柱分策划、风险管理、安全保证和安全促进四部分阐述了安全管理体系的要求。

10.2策划

10.2.1安全政策

安全政策反映了运营人的安全管理理念，是建立安全管理体系的基础，并为建设积极的安全文化提供了清晰的导向。

安全政策还指明了运营人为达到预期的安全目标将要采用的方法。

安全政策必须符合国家的相关规定。

在制定安全政策的过程中，高层管理者应与影响安全的相关领域的关键人员进行广泛地协商，以确保安全政策与员工密切相关。

10.2.2飞行安全文件系统

飞行安全文件系统是由运营人制订的一套相关文件，汇集并编制有飞行和地面运行必需的资料，其中至少包含有运行手册和运营人维修控制手册。

飞行安全文件系统是一个有机的整体，其中的任一文件的任何变动都可能对其它文件或整个系统产生影响。

因此，运营人应确保文件间的相互一致及运用的一致性。

对影响飞行安全的文件的设计、编排、确认、实施、修订等进行系统管理。

飞行安全文件系统设计时，应该在术语及通用内容和行动的标准用语的使用上保持一致；其编排应该确保能够便于查找载于构成不同运行文件系统内的飞行和地面运行的必要资料，同时又便于管理运行文件的分发和修订；在实施之前应该按实际条件加以验证；实施后，应对飞行安全文件系统的实施进行监督，确保文件与运行环境的特点相符，且易于操作人员使用。

运营人还应制定一个资料收集、审查、分发和修订的控制系统，对与自己运行类型相关的资料和数据加以处理。

10.2.3安全目标

安全目标与安全政策密切相关。

安全目标应是运营人对提高安全水平行动及明确预期结果的承诺。

10.2.4安全计划

安全计划详述了为实现目标拟采取的步骤，通常包括为实现目标所赋予的有关部门和人员的职责和权限，实现目标的方法和时间表，相关的资源需求。

10.2.5组织机构及职责

图4是运营人组织结构的一种样例，这种组织结构可以支持实施安全管理体系。

总经理是安全管理的第一责任人，承担安全运行的全部责任，负责清晰地界定整个组织内的安全责任，包括高层管理人员对安全的直接责任。

总经理应计划、组织、指导、控制员工的活动，分配安全相关活动所需的资源，以确保安全控制的有效性，并对整个组织的安全管理体系定期进行管理评审。

负责各运行过程的副总经理均应承担安全