农业政策与法规.docx

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农业政策与法规

农业政策与法规

•第八届全国人民代表大会第四在会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展"九五"规划和2010年远景目标纲要》（以下简称纲要）强调"把加强农业放在发展的首位，"

•这对加强农业立法，贯彻执行党的方针政策，建立和健全我国农业政策与法律体系提出了历史性的任务，也给加强对农业或农村经济政策与法规建设问题的研究提出了具有重要意义的课题

第一讲农业政策概述

农业政策的概念

农业政策是根据党的路线和方针，为了实现一定社会、经济及农业发展目标，在一定时期内对农业发展过程中的重要方面及环节所制定的具有激励或约束其经济活动的一系列措施和行动的总则。

农业政策的产生与发展

•农业政策的产生与发展

我国农业政策的发展过程分为以下五个阶段:

（1）土地改革阶段（l949~1952年）

消灭封建土地所有制，实现农民土地所有制

（2）农业合作化阶段（1953~1957年）

完成了农业合作化的进程。

到1956年底，全国96%的农户己加入农业生产合作社，其中88%的农户参加了高级农业合作社。

（3）人民公社化阶段（l958~1978年）

这是一个漫长的、灾难性的阶段。

受“一大二公”的极“左”思想的影响.1958年把高级农业生产合作社合并成为人民公社。

这种"政社合一”的政治经挤体制，严重挫伤了农民的生产积极性，极大地破坏了农村社会生产力，它是造成灾难性的“三年困难"的原因之一。

（4）家庭承包制阶段（1979-1991年）

这一阶段是中国农业经济大发展的时期。

制定了《关于加快农业发展的决定》.提出了农村改革和发展的新政策，调整了工农关系，增加了农业投资，提高了农产品的收购价幅。

这一系列有利于农村经济发展的措施极大地调动了农民的生产积极性，推动了农业生产和农村经济的全面发展。

（5）社会主义市场经济建立和完善阶段（从1992年至今）

从1992年开始，建立社会主义市场经济己写入中国的宪法。

这际志着传统的计划经济体制的结束，新的具有中国特色的市场经济体制开始运作。

建立市场经济是一项艰巨的系统工程，目前面临着三个方面的艰巨任务:

首先，是明晰的产权关系。

其次，是有效的市场经挤体系。

市场经济依靠市场机制和市场价格信号使资源得到最佳的配置。

第三，是国家的宏观经挤干预。

巾场经济并不等于自由放任的经济，政府必须做好宏观调控，制定科学的政策目际，采取合理的政策手段，保证市场的合理竞争和高效运行。

•农业政策的特点

（1）内容上的纲领性。

农业政策一般是从整个国家或地区农业发展的需要出发，纲领性地规定农业经济活动应遵循的共同原则，并不规定具体目标和政策实施的具体措施。

（2）工作范围的广泛性。

农业政策的调整范围一般是整个国家或地区的农业生产经济活动和经济关系，因而具有普遍的指导意义。

（3）具体应用上的灵活性。

由于政策一般规定得比较原则，这就给对政策的理解和具体应用带有一定的灵活性。

（4）政策效力的有限性。

由于农业政策规定原则性较强，具有一定的灵活性，因此，政策实施时在多数情况下难以做出违反政策时适度的纪律处分规定。

•农业政策实施的概念与特点

•农业政策实施的概念

农业政策的实施就是指农业政策方案被批准并正式颁布之后，把农业政策所规定的内容转变为现实的过程。

●农业政策实施的特点

（1）具体性

（2）灵活性

（3）综合性

（4）阶段性和连续性

（5）目标的统一性和途径的多样性

（6）决策的多层次性

●农业政策实施的影响因素

（1）政策的制定

（2）政策的资源

（3）政策执行者

（4）社会环境

●农业政策实施的方法

（1）行政方法

行政方法是指凭借行政机构的权威，运用命令、指示、指令或任务，按照行政层次和行政秩序来推行政策实施的方法

（2）经济方法

经济方法是指在客观经济规律直接作用和经济组织自主活动的情况下，通过利用与价值有关的经济杠杆和经济手段来调节人们之间的物质利益关系，以实现政策目标的方法。

（3）法律方法

法律方法是指行政机关应用国家法律和根据宪法、法律制定各种有效措施推行农业政策实施的方法。

（4）思想教育方法

思想教育方法就是通过加强思想政治工作，提高行政人员和农民的思想政治觉悟和对政策的理解水平，增强推行政策实施的主现能动性和自觉性。

●农业政策的调整与延续

（1）农业政策的调整

农业政策在实施的过程中，由于政策本身存在某些问题或出现新情况，进而需要对政策进行修正和补充，以适应新的认识和发展变化了的情况，这就是农业政策的调整。

（2）农业政策的延续

农业政策的延续包括三层含义：

基本农业政策长期稳定不变;

不因领导人的变更而中断或被扭曲;

保持新旧政策的衔接继起，避免出现政策真空。

•农业政策调整与延续的关系

政策调整和延续是社会主义上层建筑发展运动中相互联系、相互依存的两个方面，农业政策的调整是延续的基础，没有政策的调整，政策也就难以延续。

政策的稳定是基本的，政策局部的调整也是必要的。

任何农业政策的稳定和延续都是相对一定历史时期而言的。

政策的稳定和延续是相对的、暂时的，而政策的调整是绝对的、经常的。

第二讲、农业法规概述

•农业法的概念、调整对象与范围农业法的概念

农业法，又称农业经济法，是调整人们在农业经济活动过程中所发生的特定农业经挤关系的法律及其法规的总称。

●农业法的调整对象

农业法的调整对象是特定农业经济关系，具体分为两类:

一类是农业经济管理关系，它是农业法的主要调整对象。

另一类是与农业经济管理关系密切相关的农业经济关系，主要是在农业经济活动中所发生的经济流转和经济协作关系。

•农业法的调整范围

农业法调整的范围是:

既包括从事农业生产经营活动，即种植业、林业、畜牧业和渔业，又包括与农业生产经营直接相关的活动。

•国外农业立法的历史背景

由于各国的社会和经济的历史条件的不同，法律介入农业的背景也有所不同。

美国、法国等较早实现工业化的国家，由于本国自然条件优越，生产力水平较高，相继出现了农产品生产过剩的问题。

二战时期的日本，农业人口大量减少，国家对农业的投入也降至最低限度，农业严重衰退，导致战后出现了全国性的粮食危机，

•国外农业法的发展

通过农业立法和执法，促进了农业的发展；随着农业的发展，又会进一步推动农业法的不断发展和完善。

搞农业，立法是根本，政策虽然有突出作用，但毕竟替代不了法律。

从长远看，农业发展速度的快慢，主要不在于每年的政策，而取决于有没有一部好的农业法。

•国外农业立法的目标、任务与具体措施

（1）立法的目标

日本《农业基本法》规定，国家的农业政策目标是，鉴于农业及务农人员在产业、经济等方面完成的重要使命，应适应国民经济的发展及社会生活的提高，克服不利于农业在自然、经济、社会方面的限制，提高农业生产率以降低同其他产业之间的劳动生产率上的差别以及增加务农人员的收入，使其生活达到其他产业人员水平，以谋求发展农业和提高务农人员的地位。

原联邦德国《农业法》规定，为了保证农业适应德国国民经济的不断发展，并最大限度地向人民提供食品，应运用一般的经济政策和农业政策---特别是商业政策、税收政策、信贷政策以及价格政策的手段，使得农业能够弥补它与其他经济部门相比受自然条件影响和经济上的缺陷，并提高其生产率。

法国《农业指导法》规定，法国农业指导法的宗旨是在经济与社会政策中，建立农业与其他经济活功完全平等，在促进农业对法国经济的发展和社会生活的提高以及在产品外贸贡献的同时，通过消除从事农业人员与其他行业人员在收入上的不平等因素，使农业公平地分享经济发展所带来的好处。

（2）立法的任务

农业立法是各国干预农业的基本手段，其共同任务是:

稳定农业和农地经营，促进农业产业结构合理化，提高农民的收入，缩小农民与其他就业者收入的差别。

处于工业化过程之中的国家和地区的农业法，还特别强调发展适度规模经营，促进农业现代化发展的问题;而工业化已完成的国家的农业法，则更多强调如何减少农业生产过剩和协调发展的问题。

（3）具体措施

日本《农业基本法》第二条明确了国家为实现本法所规定的任务与目标，以及必须采取的合理调整生产结构等八项措施，还分别在财政、金融、土地经营规模等方面规定了一系列相应的政策法律措施。

法国的《农业指导法》为了实现其立法目标.，对农业生产经营，特别是只有两个劳动力的中小农场进行援助。

美国1933年的《农业副法）.详细地规定了土地休耕、信贷和价格支持、农产品储存制度等，以实现其立法的目标。

韩国为了有效地执行《农业基本法》，先后制定了大量的配套法规，针时在经济高速增长之初农产品相对不足的问题，颁布了《粮食管理法》。

日本《农业基本法》中专门规定，政府对重要农产品必细考虑生产、供求、物价及其经济状况，采取稳定其价格的必要措施，作为弥补农业生产、交易等不利条件的措施之一。

法国《农业指导法》对农产品流通、进出口市场调节基金问题做了规定。

•欧美农业支持政策现状及对我国的影响

（1）美国、欧盟农业支持政策的调整及特点

◆自20世纪30年代以来，美国政府一直通过对农业实行巨额补贴，实施对农业的有效干预。

2002年5月13日美国颁布了新农业法。

美国新农业法有以下四个突出特点:

一是大幅度提高补贴水平。

表1-1美国农业部估算的农业补贴支出亿美元

2002年2003年2004年2005年2006年2007年合计

1996年法案

计划额174116108988783666

2002年新法

案增加额341031141058776519

合计2082192222031741591185

二是调整补贴方式。

通过“销售货款补贴”、“固定直接补贴”和“反周期补贴”三道保护线，对种植小麦、玉米、大米、棉花、油料的农场主提供收入补贴。

三是扩大补贴范围。

除了继续大米、小麦、玉米、高梁、大麦、棉花等农产品进行补贴外，还把大豆、油料、花生等产品纳入"固定直接补贴"和"反周期补贴"范围;把花生、羊毛、蜂蜜、杂豆等产品纳入"销售货款补贴"范围;把水果、蔬菜等农产品也纳入了补贴范围。

四是补贴分配相对集中。

据美国农业部估计，按新农业法的补贴方式，目前30%的大农场将在得70%的补贴，这将有利于提高大农场的规模和竞争力。

◆在美国颁布新农业法之后，欧盟也对共同农业政策《2000年议程》进行中期审议。

欧盟政策调整的重点有三个:

一是突出食品安全、环境保护以及动物福利，宏观上将有助于构筑新的贸易技术壁垒。

二是减少与产量挂钩的补贴。

三是减少对大中型农场的直接补贴，提高对农村发展的支持水平。

欧盟农业支持政策主要采取以下六种方式:

▲价格支持

▲收入直接补贴

▲对农业的公共服务

▲信贷和税收支持

▲贸易促进

▲农业保险

◆欧美农业支持政策的特点

▲依市场变化调整补贴方向

▲以立法形式确定支持政策

▲支持政策项目化，项目管理法制化

▲有比较完善的政策执行主体

2）欧美农业支持政策调整对我国的影响

一是压低农产品国际市场价格

二是高筑农产品国际贸易的技术壁垒

三是影响我国农民增收

3）我国农业支持状况

一是支持水平偏低

二是流通环节补贴过高

•国外的农业执法监督与效果

（1）执法监督

（2）依法治法

•国外农业立法的启示与借鉴

（1）树立依法治农的思想，加强农业法制建设

（2）克服义务本位思想，确立保护农业劳动者合法权益的观念

（3）尊重农业发展的客观规律，重视农业特别法的制定

（4）明确立法目标，增强立法的针对性

（5）严密立法程序，确保立法质量

（6）明确执法主体及其职责，保障法律的有效实施

•我国农业立法的现状

建国初期制定了一些有关农业经济的法律，如《中华人民共和国土地改革法》（1950年）、《政务院关于棉花实行计划收购的命令》（1954年）、《农村粮食统购统销暂行办法》（1955年）、《农业生产合作社示范章程》（1956年）等。

后来在农村工作和农业问题上，由于"左"的错误指导思想长期占据支配地位，农村工作和农业发展长期靠政治运动推进。

政策上的严重失误使农业经济遭受严重挫折，农业立法也基本处于停滞状态。

党的十一届三中全会以后，经济体制改革首先从农村开展并取得了巨大脆就。

这期间，中共中央、国务院先后制定和颁布了一系列农业经济政策。

主要有《中华人民共和国森林法》（1984年）、《中华人民共和国草原法》（1985年）、《中华人民共和国士地管理法》（1986年）、《中华人民共和国水法》（1988年）、《中华人民共和国种子管理条例）（1989年）、《中华人民共租国水土保持法）（1991年）、《进出境动植物检疫法》（1991年）、《中华人民共和国农业技术推广法》（1993年）、《中华人民共和国农业法》（1993年）、《乡镇企业法》（1996年）、《农药管理条例》（1997年）、《中华人民共和国种子法》（2000年）、《中华人民共和国农村土地承包法》（2002年）等。

•我国农业立法的发展趋势

（1）从单独个别立法向成龙配套体系化发展

《农业法》以基本法的形式对我国农业的发展目标、发展农业的政策措施、农业生产经营体制等农业经济的重大问题做了规定

（2）从计划经济立法向市场经济立法转变。

（3）从对农业经济活动的微观管理转向对农业经济的宏观调控。

第三讲、农业政策与农业法规的关系

•农业政策与农业法规的联系性

（1）同一阶级属性

（2）政策是制定法律的依据，法律是政策的体现

（3）法律是政策的具体化、条文化和定型化

•农业政策与农业法规的主要区别

（1）法具有国家强制性

（2）法具有明确的规范性

（3）法具有相对的稳定性

•农业政策与农业法规辩证运用的统一

（1）理论上要提高认识

（2）在实践运用中应掌握的原则

（3）执行与调整

第四讲、《农业法》基本内容

农业法概述

农业立法是保证农业持续、稳定、协调发展的需要，是巩固和

发展农村改革成果的需要，是发展农村社会主义市场经济的需要。

1993年7月2日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国农业法》，全文共9章66条。

从2003年3月1日起《中华人民共和国农业法（修订草案）》开始实施，修订后的《农业法》全文约1.3万字，共13章99条，分为总则、农业生产经营体制、农业生产、农产品流通与加工、粮食安全、农业投入与支持保护、农业科技与农业教育、农业资源与农业环境保护、农民权益保护、农村经济发展、执法监督、法律责任和附则。

为什么要修订《农业法》

《农业法》的施行，对于进一步巩固农业的基础地位，稳定家庭承包经营为基础的农业生产经营体制，推进农业生产发展和结构调整，加强农业科技教育，维护农民合法权益，促进农业生产整体水平的提高，都发挥了重要作用。

改革开放以来，我国的农业和农村经济发展取得了巨大成就，发生了历史性的变化。

随着改革开放的深入和国民经济不断发展，当前我国农业和农村经济发展已经进入了一个新的阶段．粮食和其他农产品产量大幅度增长，由长期短缺到总量大体平衡、丰年有余，基本上解决了全国人民的吃饭问题。

在农业发展的新阶段，也出现了一些新情况和新问题。

一是随着社会主义市场经济体制逐步完善，农业和农村经济发展的运行机制与外部环境都发生了变化，传统的农业管理和支持模式已经不能适应新的形势。

二是由于生产力水平提高和人民生活的改善．农产品供求关系发生变化，部分农产品出现阶段性、结构性供过于求，农产品的品种和质量不完全适应市场需求，农业结构调整势在必行。

三是近年来农民收入增长幅度趋缓，这不仅制约农村消费增长，也影响国民经济的发展。

四是我国加入世界贸易组织后，农业面临国际市场的挑战，需要采取新的措施，提高农业发展水平和农产品的国际竞争力。

为了应对新情况，解决新问题，推动农业和农村经济更好地向前发展，九届全国人大常委会立法规划确定对农业法进行修改，并明确由全国人大农业与农村委员会牵头组织起草工作。

2000年7月以来，全国人大农业与农村委员会和农业部共同组织力量，成立了农业法修改工作领导小组和起草工作小组。

在大量调查研究和广泛征求意见的基础上，形成了《中华人民共和国农业法（修订草案）》，并于2002年6月24日提请九届全国人大常委会第28次会议进行审议。

全国人大常委会经过三次审议后，于2002年12月28日第三十一次会议通过了农业法修订案。

•《农业法》的适用范围

（1）农业的范围

农业是指大农业，《农业法》第2条第1款规定：

“本法所称农业是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。

”

（2）农业生产经营活动的范围

根据《农业法》的规定，本法调整的农业生产经营活动，是指农业生产的产前、产中和产后各项生产经营活动以及直接为生产经营提供的各项服务，包括农业生产资料的供应、农产品的流通、农业投入、农业技术推广、农业资源保护和环境保护等。

（3）法律关系主体的范围

《农业法》的法律关系主体包括两类：

一是直接从事农业产经营活动的农业劳动者和农业生产经营组织。

农业劳动者包农民和农业企业的职工；农业生产经营组织是指农业集体经济组织、国有农业企业和其他农业企业。

二是管理农业和为农业服的国家机关、有关组织和个人。

国家机关是指各级人民政府、业主管部门以及财政、金融、科技、物资等部门；有关组织是农业技术推广机构、商业和合作社组织以及其他为农业服务的企业。

（4）地域的适用范围

《农业法》适用于中华人民共和国领域和其他管辖的海坛领域是指领陆、领空和领海。

种植业、林业、畜牧业在领域内发展，渔业还要扩大到领海和其他管辖海域。

领海是指领海基线起12海里之内的海域。

其他管辖海域是指专属经济区和大陆到专属经济区是指领海基线量起200海里之内的海域；大陆架是大陆自然延伸的海床和底土。

•《农业法》的基本内容

新《农业法》共由13章99条构成．其框架结构和基本内容包括：

第一章“总则”共9条（第l条至第9条），主要内容包括：

立法宗旨和依据、农业的地位、农业发展的基本目标、土地所有制和使用制度、农业所有制、经营制度、农业发展措施、政府和社会的责任、农业行政管理体制等。

如《农业法》第3条第2款明确规定：

“农业和农村经济发展的基本目标是：

建立适应发展社会主义市场经济要求的农村经济体制，不断解放和发展农村生产力，提高农业的整体素质和效益，确保农产品供应和质量，满足国民经济发展和人口增长、生活改善的需求，提高农民的收入和生活水平，促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，缩小城乡差别和区域差别，建设富裕、民主、文明的社会主义新农村，逐步实现农业和农村现代化。

”这一基本目标反映了我国的国情、农情，是我们今后农业发展的大方向。

第二章“农业生产经营体制”共5条（第10条至第14条），主要内容包括：

农村土地承包经营制度、专业合作经济组织、农业产业化经营、农产品行业协会等。

其中《农业法》对农村土地承包经营的方式、期限、发包方和承包方的权利义务、土地承包经营权的保护和流转等方面，适用《中华人民共和国上地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法）。

第三章“农业生产”共11条（第15条至第25条），主要内容包括：

国家支持发展农业生产的措施，农业生产结构调整方向，农业综合开发，富余农业劳动力出路，农田水利建设，农业机械化，农产品综合开发利用，农业的防灾、抗灾和救灾，”扶持贫困地区，农业气象事业，扶持农民购买先进农业机械，农业保险制度，动植物防疫、检疫制度，农业生产资料和安全使用等。

第四章“农产品流通与加工”共5条（第26条至第30条）主要内容包括：

农产品购销基本政策、重要农产品宏观调控原则、粮食保护价收购制度和储备调节制度、农产品流通组织和形式、贸工农一体化经营、农产品市场体系建设、农产品进出口贸易、加快农产品流通措施、保护农产品流通主体的合法权益、支持发展农产品加工业和食品工业、增加农产品的附加值、建立健全农产品加工制品质量标准、完善检测手段、鼓励发展农产品进出口贸易、建立农产品进口预警制度等。

第五章“粮食安全”共6条（第31条至第36条），主要内容包括：

保障粮食安全、建立耕地保护制度、建设商品粮生产基地、实行保护价制度、建立粮食安全预警制度、建设仓储运输体系、建立粮食风险基金、改善食物营养结构等。

第六章“农业投入与支持保护”共11条（第37条至第47条），主要内容包括：

建立和完善农业支持保护体系、国家逐步提高农业投入的总体水平、加快西部开发、提高资金的使用效率、加强资金的审计监督、增加基本建设投入、鼓励社会资金投向农业、促进农业利用外资、鼓励和扶持农用工业的发展、发展多种形式的社会化服务事业、建立健全农村金融体系、建立和完善农业保险制度、提高农业防御自然灾害的能力等。

第七章“农业科技与农业教育”共9条（第48条至第56条），主要内容包括：

制定农业科技、农业教育发展规划，保护知识产权，组织农业重大关键技术的科技攻关，鼓励引进国外先进技术，设立农业技术推广机构，稳定和加强农业技术推广队伍建设，鼓励农民参与科技活动，国家建立农业专业技术人员继续教育制度，保障义务教育经费，国家发展农业职业教育，提高农民的文化技术素质等。

第八章“农业资源与农业环境保护”共10条（第57条至第66条），主要内容包括：

保护和改善生态环境，建立农业资源监测制度，保养耕地，加强小流域综合治理，预防土地沙化，加强造林护林，加强草原的保护、建设和管理，禁止毁林毁草开垦，加强荒山、荒地、荒滩的开发与管理，建立与农业生产有关的生物物种资源保护制度，农业转基因生物的研究、试验、生产、加工、经营及其他应用，必须依照国家规定，严格实行各项安全控制措施，以及其他农业资源的保护。

第九章“农民权益保护”共12条〔第67条至第78条），属于农业法新增的主要内容，也是条款最多的一章，反映了国家对农民权益保护的极度重视。

其主要内容包括；依法保护农民和农业生产经营组织合法财产的原则以及具体方面。

例如，农村中小学收费、依法征用土地、生产资料的购买、销售农产品、兴办公益事业、财务公开、有偿服务、农产品收购等方面违反法律规定，侵犯农民权益的，农民或者农业生产经营组织可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼等。

第十章“农村经济发展”共8条（第79条至第86条）．属于农业法新增的主要内容。

其主要内容包括：

促进农村经济全面发展，逐步缩小城乡差别，采取措施，引导乡镇企业的发展，支持农业的发展，转移富余的农业劳动力．推进农村小城镇建设，逐步完善农村社会救济制度，提高农民健康水平，制定扶贫开发规划，鼓励和扶持金融机构、其他企事业单位和个人投入资金支持贫困地区开发建设等。

第十一章“执法监督”共3条（第87条至第89条），属于农业法新增的内容。

其主要内容包括：

逐步完善适应社会主义市场经济发展要求的农业行政管理体制，履行执法监督检查的职责，强调农业行政主管部门及其工作人员不得参与和从事农业生产经营活动等。

第十二章“法律责任”共8条（第90条至第97条），主要内容包括：

违反本法侵害农民和农业生产经营组织的土地承包经营权等财产权或者其他合法权益的，应当停止侵害，恢复原状；造成损失、损害的，依法承担赔偿责任。

立法时考虑到《农业法》是农业的基本法．主要体现概括性和原则性规定，不像一般法律那样有实质性的事项规定和具体的措施。

一些具体的措施、规定需要在已有的农业或涉及农业的单项法律、法规和将来配套立法的法律、法规中落实或体现。

第