国有股减持论国资的进退.docx

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国有股减持论国资的进退

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对于经济结构调整可以这样认识其主要目标不是由政府调用社会财力来实现“更合理”的经济结构而是要通过改革、转轨、制度建设建立起适宜于经济结构自行调整、持续调整的机制政府在结构调整中的基本态度应该从传统的“国家推动发展”转变为“增进市场”政府一身而二任焉一方面象所有市场经济国家一样它是国民经济的组织者和管理者；另一方面与所有市场经济国家都不同它拥有一个总量庞大、比重甚高、门类庞杂的经营性的政府资产而且至今没有建立起出资人制度和所有者代表机构在经济结构战略性调整中政府有政府的职责国资有国资的动作两者的作用都极为重要但是首先应该划清界线不可混为一谈否则难免强化以政代资的习惯势力

一、政资不分是政企不分的根源近些年为了解决政企不分的问题出台了一系列政策但是效果有限其根本原因在于要求企业完全“自主运营”是不现实的任何类型的企业都不可能摆脱所有者的督导对于国有企业在所有者缺位的情况下政府即使以某种形式退出干预也必然要以另一种形式加强干预无论干预的形式如何变化其过程都是行政选择而不是市场选择其绩效考核都是凭长官意志而不是凭经济效益

在经济结构战略性调整中必须建立起国有资本的出资人制度在所有者归位的前提下正确认识和处理一系列问题1.国资有进退产业无朝夕以中国幅员之广大和经济发展之不平衡只要是有市场需求的产业方向都应该去竞争拼搏在这个意义上来说无所谓朝阳产业和夕阳产业任何产业都不能轻言放弃在经济全球化浪潮之中如果有些高技术产业我们不能占有一席之地如果有些传统产业逐渐走向衰落其原因只能是由于政府未能提供制度保障以及在较弱程度上是由于国际分工的内在规律

一些官员在论述产业结构时谈及孰进孰退这是把“国资进退”与“结构调整”混为一谈了由此也可见在所有者缺位时政府常常把握不住自己的定位2.不宜由财政部门代享股东权益这里所说的股东权益一是指企业的应付利润二是指售股变现所得这两部分收益在任何类型的企业中毫无疑问归股东所有但是对于国有资本来说由于所有者缺位最终在某一环节上以某种形式归入财政财政部门代享股东权益这是政资不分的财务基础其弊端之一在实施经济结构战略性调整时国有资本没有一个统一的、规范的、属于所有者的财务手段仍然象过去一样必须仰仗政府各部门的恩典1998年以来炽焰大盛的“跑部钱进”就说明了这一点

政府各有关部门都在某些方面（一般是权利）代行所有者职权而在其他方面（一般是义务）则囿于权限而不自居为所有者在这样一个格局之下要想做到政企分开要想实现战略改组实在是难矣哉3.行政性扭亏增盈的负面效应太大行政性的扭亏增盈以行政性的惩罚措施为后盾企业和各级官员只能奉命行事在大量体制性问题未获根本解决的情况下最简单的应对措施就是少提折旧折旧制度改革后的1994年国有独立核算工业企业的综合折旧率曾达到7.2%的历史最高水平但在两三年内就骤降了3个百分点（1996年3.8%1997年4.1%）致使国企的折旧率低于改革开放初期（1982年4.3%）1999年在经营环境和经营效益大为改善的情况下国有及国有控股工业企业的综合折旧率仍只有4.7%若以1994年的水平来衡量少提折旧1329亿元作为对比1999年国债用于技改贷款的贴息数额是90亿元行政命令必然按条块执行无论是条还是块在没有能力使绩差企业产生盈利的情况下必然要求绩优企业少提折旧多报盈利以展示全条或全块的政绩所以行政性扭亏为盈象过去的许多行政手段一样最终效果都是抽肥补瘦、鞭打快牛对企业结构作逆向调整如果所有者在位的话首先关注的当然是折旧率绝不会不提折旧而去交所得税因为提足折旧才意味着资本保值在以政代资的情况下少提折旧可以看作是寅吃卯粮的一种形式也可以看作是抽逃资本的一种形式所以说不怕婆婆多只怕没有娘没娘的孩子最可怜

二、政府的首要职责是提供制度保障毫无疑问在市场经济国家结构调整是以企业为主体以市场为基础但是在中国这样的转轨国家首当其冲的问题却是使企业成为企业使市场成为市场；而推进企业化和市场化进程责无旁贷只能是政府的专利因此政府在经济结构战略性调整中的首要职责是通过政策集成促进企业转制和市场发育

1.彻底清理现有经济法规政府各部门每年大量出台的经济法规类文件对于尽快强化法制建设有着重要的作用但是这种以内部红头文件来组织和管理国民经济的传统方式存在着四大弊病其一政出多门彼此矛盾的事情经常发生新法规与既有法规矛盾的事情也经常发生其二透明度太低虽然对于经济人行为有很强的约束作用但是当事者事先并不知道触犯了哪一个部门的哪一个内部文件这实际上是一种“不教而诛”的管理方法其三缺少制约机制法规对于政府自身几乎没有任何约束作用很容易把行政长官的主观意志变为行政部门的政令其四由于缺少监督反馈机制因而随意性较大杜撰的用语、错误的概念、违背经济规律的做法在法律中较少发生在法规中则大量存在处于因特网时代而仍然采用内部文件来协调一个大国的经济在信息传递速度、信息公开性、信息获取成本等各方面呈现出何等巨大的反差

为了有力有序推动结构调整需要彻底清理现有的经济类法规清理的办法不是象过去那样废止一批又重新炮制出一批形成新的堆积应该仿效当年财务会计制度的改革实行一揽子改革和模式性转换第一对各部门现行法规中有约束性的条款按照一定的序列进行系统集成形成《经济规典》第二《经济规典》公开颁布既显示出有教无类同时可接受社会检验第三此后各部门新出台的约束性措施统统按照集成顺序纳入规典从此不再堆积文件；规典中成熟的部分可以陆续升格为法律

这样一个模式当可在一定程度上破除部门法规的四大弊病而仍然保留其快速拾遗补缺的优越性2.以分级所有为产权框架建立出资人制度按目前规定全部“国有企业”都属国务院所有各级政府只是在“分级管理”这样一种产权安排是不现实的一方面说“谁投资谁负责谁拥有”另一方面说“地方政府投资中央政府拥有”这在逻辑上怎么能够解释得通呢在法权上怎么能够协调起来呢我们可以从理论上说明“分级管理”的悖误和“分级所有”的确然但是最直观的检验还是看一看国外情况任何一个市场经济国家只要政府是分级的那么政府所办的企业象政府的其他资产（财政收入、非经营性资产等）一样必然是分级所有没有哪个地方政府是以自己的财政收入替中央政府（或联邦政府）开办公司对于政府所办的企业（俗称“国有企业”或“全民所有制企业”）必须象市场经济国家那样建立起分级所有的产权框架才能实现企业改革改制的最基本的要求产权清晰“分级所有”并不实质性解决“国企”的任何问题它只是确立应该由哪一级政府来解决哪些企业的问题确立政府与企业之间、以及各级政府之间的责权利关系但是另一方面以产权为界明确各级政府的职责恰恰是贯彻落实十五大和十五届四中全会大政方针的关键性措施--建立组织保证

要实现政资分开就必须建立起出资人制度在分级所有的产权框架中政府和所有者代表机构应该具有一一对应的关系即某一级政府只有唯一的所有者代表机构某一个代表机构只唯一行使本级政府的所有者职权至于下设多少个总公司或控股公司实施经营管理（包括资本经营）那是属于资本纽带如何延伸的问题需要因地制宜、因时制宜它与政资分开是不同层面的两个范畴股东权益在总公司（或控股公司）内沿子母公司的资本纽带逐级上交首先用于解决公司内部的遗留问题肥公司的盈余权益沿资本纽带上交所有者代表机构用于解决瘦公司的遗留问题在资本范围内仍然难于解脱的历史包袱同级政府应出面协助对于中西部地区政府在企业脱困中的为难之处中央政府应加以援手这是在分级所有、政资分开的前提下解决“国企”历史遗留问题的责任顺序3.为解决两大负债打下制度基础国企的资产负债率过高企业间应付不付应收难收形成庞大的三角债国有银行的坏账居高不下现有投融资体制还在继续加剧这种状况这些都是显性负债问题老职工（包括离退休职工）的社会保障缺口很大这是隐性负债问题政府资本的这两大负债具有积累性今天的严重局面是过去几十年的积累如果不能标本兼治必将形成今后更严重的积累蓄之既久其发必速这实在是不仅危及经济稳定、而且危及社会稳定的重大隐患是政府在结构调整中必须解决的大事从分级所有的角度来审视政府资本在两大负债中具有“负盈不负亏”的特性并由此而造成互相侵犯权益的事实

中央资本负盈不负亏集中表现在隐性负债问题上在资产重组时只组织尚属优良的资产而把困难企业置于不顾实则是推给了地方政府；在企业改制时坐收“减员增效”之红利而把“下岗分流”的包袱留给地方政府这一类挑肥弃瘦的结构调整措施必然是不可持续的它是迟迟不能摆脱“东北现象”的根本原因地方资本负盈不负亏主要表现在显性负债问题上地方企业改制中以各种方式逃废债务从而侵犯中央资本（国有银行）的权益；地方政府争办各类金融机构继而大量出现亏空不得不由中央资本出面施救（广信事件后责任有所明确）；等等投融资体制对这些全无信用的做法缺少遏制强化了“投资在地方、风险在中央”的危险格局要缓解并进而解决两大负债关键在于制度基础对于隐性负债必须明确哪一级资本的欠账哪一级资本去还绝不能统统推给地方政府对于显性负债需要解决的是全社会普遍缺乏信用这一根本性问题要建立起信用机制必须以各级所有者作为资信评价的对象并由此而确定它们各自的融资资格和融资条件仅仅评价企业的资信是不行的三、国资进退的辩证关系是不退不进在经济结构调整中政府资本的动作至关重要动作的轨迹应该是退而后进需要从资本全局的角度而不是单个企业、单个行业的角度来理解国资的进退常有官员说“这么好的企业这么肥的行业政府资本为什么要退”但是从全局来看差企业、瘦行业想退也无从退起；硬退只不过是把包袱甩给“社会”实则是甩给基层政府只有从好企业、肥行业退出才有希望解决政府资本的两大负债消除有可能导致社会不安定的基因；也才有希望加强那些关系重大、非政府莫属的瘦行业科技、教育、军工等等扩股融资是进售股变现才是退；上市是进减持才是退为实现国有经济战略改组的目的必须更多地、更有意识地采取售股变现、减持的手段更进一步看在明显的竞争性产业中债转股、扭亏增盈、减人增效、增资减债、保价限产等一系列措施如果不是为国资退出作准备就都不具备战略意义仅具有战术价值以纺织工业为例在压锭近1000万、分流116万人、核销呆坏账300多亿元、财政补贴近30亿元、主要原材料购进价格指数下跌近20%（1995年＝1001999年＝81.7）等一系列努力之下国有纺织工业开始盈利现在正是政府资本全面退出纺织工业的大好时机国内民间资本是完全有条件入主这一行业的