行政执法及其问题.docx

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行政执法及其问题

目录

一、环境行政许可程序1

1、环境行政许可的概念1

2、实施环境行政许可的主体1

3、环境行政许可的实施程序1

4、作出行政许可决定的期限1

5、环境行政许可听证程序2

二、环境行政处罚程序2

1、环境行政处罚的概念2

2、环境行政处罚的特点2

3、行政处罚与其他具体行政行为的区别2

4、行政处罚原则2

5、处罚必须符合的原则3

6、实施行政处罚的前提条件4

7、行政处罚的法律适用4

案例分析9

环境行政执法程序及执法中注意的问题

一、环境行政许可程序

《行政许可法》（2003.8.27颁布，2004.7.1施行）

1、环境行政许可的概念：

《行政许可法》第2条规定:

“指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。

”

2、实施环境行政许可的主体（《许可法》22、23、24条）：

——行政机关；

——被授权的组织；

——受委托的行政机关。

3、环境行政许可的实施程序：

——申请：

申请的方式、申请人的义务（《许可法》29、31条）；

——受理：

告知不予受理、告知向有关行政机关申请、允许当场更正、对材料不全或不符合法定形式申请的处理、受理申请（《许可法》32条）；

——审查：

当场审查决定、依法进行核查或组织听证（《许可法》34、35、46条）；

——决定：

准予行政许可的决定、不准予行政许可的决定、行政许可证件的颁发及送达（《许可法》38、39、44条）。

4、作出行政许可决定的期限：

——除当场决定外，20日内作出决定（42条）；

——20日内不能决定的，经批准可延长10日（42条）；

——应由下级审查后报上级决定的，下级机关应在20日内审查完毕（43条）；

——统一、联合、集中办理的，不得超过45日，不能办结的，经批准可延长15日（42条）。

5、环境行政许可听证程序：

依照《环境保护行政许可听证暂行办法》（2004.6.23）进行

▲听证案例1：

（圆明园防渗膜项目听证案）

二、环境行政处罚程序

1、环境行政处罚的概念：

环境行政机关依照法定权限和程序对违反环境法律规定尚未构成犯罪的单位和个人给与行政制裁的具体行政行为。

2、环境行政处罚的特点：

①广泛性；②单方性；③强制性。

3、行政处罚与其他具体行政行为的区别：

——性质不同（处罚—带有强制惩罚性；其他具体行政行为—不具有惩罚性，如收费、发许可证等）；

——对象不同（处罚—对违法者；其他具体行政行为—不一定都具有违法性）；

——内容不同（处罚—警告、罚款、吊证等；其他具体行政行为—审批报告书（表）、验收“三同时”、申报登记、收费、现场检查等）；

——程序不同（处罚—简易、一般、听证；其他具体行政行为—无统一专门程序）；

——时效不同（处罚—15日内起诉；其他具体行政行为—3个月内起诉）。

4、行政处罚原则：

——处罚法定原则（《处罚法》第3条）

包括三层含义：

（1）处罚的主体是法定的环境行政机关

《环保法》7条：

1+8+5（主管、分管、资源）；

县级以上人民政府；

《处罚法》17条：

法律、法规授权的组织；

《处罚法》18条：

行政机关委托的组织。

（2）处罚依据法定（《处罚法》9—13条）

《处罚法》9条：

法律—设定各种处罚；

《处罚法》10条：

法规—设定除限制人身自由、吊销执照外的处罚；

《处罚法》11条：

地方法规—设定除限制人身自由、吊销执照以外的处罚；可具体化；

《处罚法》12条：

部门规章—可具体化；可设警告、小额罚款；

《处罚法》13条：

地方规章—（同上）；

《处罚法》14条：

除上述外，不得设定处罚。

注：

环境行政执法解释—可作执法依据（《环保法规解释办法》4条，98.12.3）。

案例：

97年北京市海淀区环保局败诉案。

（3）处罚程序合法

5、处罚必须符合的原则：

（1）公开、公正原则（《处罚法》4条）

▲公开原则两层含义：

——行政处罚规定——要公布（《处罚法》4条；未经公布，不得作为处罚依据）；

——行政处罚——要公开。

▲公开原则要求：

*告知——违法事实、处罚理由、依据、当事人权利（《处罚法》31条）；

*听取——陈述、申辩（《处罚法》41条）；

注：

陈述、申辩时效：

接到告知书之日起7日内（环发[06]262号行政执法解释）

*听证——符合条件（《处罚法》42条）；

*制作处罚决定书（《处罚法》39条）；

*送达——当场交付或7日内送达（《处罚法》40条；《环境行政处罚办法》31条）。

▲公正原则要求：

*处罚——以事实为依据，无事实不得处罚；

*处罚——必须以法律为准绳——“过罚相当”。

（2）处罚和教育相结合原则（《处罚法》5条）

*处罚中——贯穿教育；

*教育——贯穿于处罚全过程；

*处罚过程——宣传法制过程。

目的：

惩——已然行为；

戒——未然行为。

注：

《处罚法》2条：

“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。

案例：

96年秦皇岛市大光明添加剂厂申请行政复议案。

（3）保障当事人合法权益原则（《处罚法》6条）

当事人依法享有如下权利：

*陈述权；

*申辩权；

*申请复议权；

*提起行政诉讼权；

*要求行政赔偿权。

另：

听证权；请求保守商业技术秘密权等。

思考：

行政机关为什么必须保障当事人的上述权利（必要性）？

6、实施行政处罚的前提条件——必须有违法事实存在

*已实施或正在实施违法行为且已查证；

*违反环境法律规范的行为；

*违反的法定义务是法律明确规定可追究行政责任。

7、行政处罚的法律适用

（1）一事不再罚规则

《处罚法》24条：

”对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的处罚“。

*一个行为，同时违反两个以上法律的——可给两次以上处罚，但如果处罚都是罚款，则罚款只能一次，另一次可处罚款以外的其他处罚；

*一个行为，违反了一个法律的——该法律规定同时可单处两种处罚的，不违反“一事不再罚”规则；如：

《固废法》77条：

没收违法所得，可并处3倍以下罚款。

*违法行为构成犯罪的——处刑罚外，还可适用行政处罚，不违反“一事不再罚”规则。

如：

行政机关予以罚款的，人民法院处罚金时，应当折抵相应罚金。

《处罚法》28条第2款）

讨论：

闲置设施的违法行为——罚款后不改的，能不能再罚款？

（2）责令当事人改正或限期改正违法行为

《处罚法》23条：

”行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。

*改正违法行为包括以下内容：

①停止违法行为；

②协助环保部门调查，如实提供有关情况；

③消除造成的不良后果；

④造成损害的，依法赔偿等。

（3）行政处罚追究时效

《处罚法》29条：

”违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

*法定时效：

2年，从违法行为发生之日起计算（含发生日）；连续、继续的，从行为终了之日起计算。

讨论：

追缴拖欠排污费的时效，应当如何确定？

（4）引起行政处罚的环境违法行为

*《环保法》：

9种（35——39）；

*《水污染防治法》：

42种（69——83）；

*《大气法》：

25种（46——61）；

*《噪声法》：

18种（48——60）；

*《固废法》：

41种（67——82）；

*《放射法》：

21种（48——58）；

*《海洋法》：

27种（73——91）；

*《清洁生产法》：

5种（37——41）；

*《环评法》：

8种（29——35）。

（5）主要、常见的违法行为归类：

①未报环评文件或未重新报或未重新审核环评文件，擅自开工建设的；

②环评文件未经批准或未经重新审核同意，擅自开工建设的；

③设施未建成或未经验收或经验收不合格，投入生产或使用的；

④擅自拆、闲设施，超标排污的；

⑤拒报、谎报排污申报登记的；

⑥拒绝向场检查，检查时弄虚作假的；

⑦不按规定缴纳排污费的；

⑧引进污染或转嫁污染的；

⑨未取得许可证或不按许可证规定排污的；

⑩逾期未完成限期治理任务的；

⑾违法造成污染事故的等。

（6）行政处罚的种类

《处罚法》8条规定：

7种加其他。

（7）环境行政处罚的基本形式：

*警告；*罚款；*责令停止生产或使用；*责令重新安装使用；*没收违法所得；*吊销许可证或其他具有许可性证书；*责令停业、关闭等。

（8）罚款的原则

——法定原则

罚款的法律依据：

*《水污染防治法》（70-83）:

500元以下—100万以下（应交排污费的1—5倍）;

*《水细则》（38-47）：

1万以下—100万以下；

*《大气法》（46-61）：

200元以下—50万以下；

*《固废法》（68-82）：

200元以下—100万以下；

*《海洋法》（73-91）：

1万以下—100万以下；

*《放射法》（48-58）：

1万以下—100万以下；

*《清洁生产法》（37-41）：

5万以下—10万以下；

*《建设项目条例》（24-29）：

5万以下—10万以下；

*《陆源条例》（24-30）：

300元以上—20万以下；

*《海岸工程条例》（26-28）:

300元以上—10万以下；

*《医疗废物条例》（42-53）：

100元以上—3万元以下。

*水事故罚款：

一般：

直损×20%重大：

直损×30%

*大气事故罚款：

直损×50%=50万（不超）。

*固废事故罚款：

一般：

2万以上—10万以下重大：

直损×30%=100万（不超）；

——酌定原则

*酌定情节：

违法行为人的过错；危害后果极其程度；污染物种类、数量、浓度、责任；违法的方式、手段；改正违法行为的态度、措施；违法的时间、地点、社会环境；

违法前表现；侵害的对象；企业的性质、经济承受能力等。

▲最佳自由裁量权=法定原则+酌定原则

讨论：

如何正确行使自由裁量权？

怎样才能做到“过罚相当”？

《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》要点

（2009.2.20通过，2009.3.11公布）

▲严格遵守处罚原则

——过罚相当（遵循公正原则，必须以事实为依据，与违法行为的性质、情节、危害程度相当）

——严格程序（遵循调查——取证——告知等法定程序；保障当事人的陈述、申辩、听证、救济权；集体讨论决定）；

——重在纠正（实施处罚，必须首先责令立即改正或限期改正；责令限期改正的，应明确提出改正违法行为的具体内容和合理期限；加强后督察）；

——综合考虑。

既不得考察不相关因素，也不得排除相关因素，要综合全面考虑以下情节：

（1）违法行为的具体方法或手段；

（2）违法行为危害的具体对象；（3）违法行为造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响；（4）改正违法行为的态度、改正措施、效果；（5）初犯还是再犯；（6）主观过错程度。

——量罚一致（确定一批自裁尺度把握适当的典型案件作为参照标准，使同一地区、情节相当的同类案件的处罚基本一致）；

——罚教结合。

（坚持处罚与教育相结合，教育相对人自觉守法）合理把握裁量尺度

——从重处罚。

（1）主观恶意的（如①私设暗管偷排的；②用稀释“达标”排放的；③非法排放有毒物质的；④“未批先建”、“批小建大”、“未批即建成投产”、“以大化小”骗取审批的；⑤拒绝、阻挠检查的；⑥私自改变自动监测设备的采样方式、采样点的；⑦涂改、伪造监测数据的；⑧拒报、谎报排污申报登记事项的。

）

（2）后果严重的（如：

①造成饮用水中断的；②严重危害人体健康的；③群众反映强烈以及造成严重后果的）

（3）区域敏感的（如：

①对饮用水源保护区；②自然保护区；③风景名胜区；④居住功能区；⑤基本农田保护区等敏感区造成重大不利影响的）。

（4）屡罚屡犯的（被处罚后一年内再次实施违法行为的）

——从轻处罚（如：

①主动改正或及时中止违法行为的；②主动消除或减轻违法行为危害后果的；③积极配合查处的；④环境污染轻微、生态破坏程度较小或尚未产生危害后果的；⑤一般性超标或超总量排污的）

——单位个人“双罚”制（企事业单位违法的，除对单位处罚外，应对直接责任人员给与罚款等处罚；对其中国家任命的人员应当移送任免机关或监察机关给于处分。

如《水污染防治法》83条规定）

——按日计罚（违法行为继续状态的，严格依法按日累加计算罚款额度。

如《重庆市环保案例》第111条规定）

——从一重处罚（同一违法行为，同时违反具有包容关系的多个法条的，应从一重处罚。

如违反《大气法》41条、《固废法》17条的按照《固废法》第68条第7项处罚）

——多个行为分别处罚（一个单位的多个违法行为，虽彼此存在一定联系，但各自构成独立违法行为的，应对每个违法行为同时、分别给予相应处罚。

如，建设项目同时违反环评和“三同时”规定的。

）

案例分析

靖江市环保局于2003年5月9日接到上访人汪某的举报，反映的是当地新开工的红光新元树脂厂气味扰民问题。

接报后市环保局于5月19日前往调查。

因距报日已隔10天之久，调查人在第一次调查中没有收集到与污染有关的证据材料（第一次调查应以调查污染纠纷为主）。

后又分别于9月22日和12月29日进行了两次调查（其中最后一次属于立案调查）。

在第二次和第三次调查中，调查方向定位在“未办理环保手续的建设项目建成投产”上。

由于引发纠纷的原因，在第三次调查时该厂均处于停产状态，给调查带来了不便，但对有关人员作了询问笔录，其中包括该厂负责人口头承认已建成投产的询问笔录，并取得了当地环保助理冯某有关污染纠纷调解情况的说明。

调查人员认为询问笔录、环保助理冯某的说明和上访记录，已经形成证据链能够说明该厂已建成投产，并且未办理环保审批手续。

于是市环保局依据《建设项目环境管理条例》第二十四条规定，对该厂作出了行政处罚决定。

该厂对市环保局的行政处罚决定不服，向当地人民法院提起行政诉讼。

该案以原告撤诉终结。

[点评]：

※本案违法要件构成简单，法律关系清晰，适用法律条文准确，是较简单的案件，却一波三折，导致起诉，对办案人员是个教训，值得我们反思；

※本案告诉环境行政机关及其执法人员必须充分认识依法行政的重要性，尤其是定案证据的重要性。

※本案教训及启示：

——要强化证据意识

教训之一：

没有及时调查（10天后）有可能加重纠纷冲突，难以取得甚至无法取得有效的证据。

教训之二：

第一次调查没有以处理污染纠纷为主，偏离了调查的方向。

启示之一：

接到举报（或发现案情）应及时赶赴现场，进行现场调查、勘验、监测，以便收集最有价值的证据；

启示之二：

调查方向应定位在排污单位是否存在违法行为上（即违法事实、证据）；

启示之三：

广泛听取有利害关系人的意见（即收集证人证言、调查笔录与证据）；

启示之四：

明确现场笔录、勘验笔录等证据的证明效力优于其他书证的证明效力。

——要熟悉证据形式

教训之一：

缺乏对证据的整体把握能力，调查方向、调查方式单一（只要求口头承认已建成投产，并以询问笔录方式固定证据——“孤证”）；

教训之二：

注重言词证据、而忽视实物证据。

※言词证据：

指以人的口头陈述或书面陈述形式表现案情真实情况的各种证据（如证人证言、当事人陈述和申辩等——易失真，有出入）；

※实物证据：

是对有关现场、物品、痕迹等案情有关的实物特征情况作的记录（如物证、勘验笔录、现场笔录等看得见、摸得着，有“胜于雄辩”的证明力）。

启示之一：

要证明某一事实需从多个方面，运用多种证据形式加以固定（证据形式：

书证、物证、证人证言、视听资料、鉴定结论、现场笔录和勘验笔录）

启示之二：

本案可收集以下几种证据：

①现场检查笔录：

记录车间位置、大小、内部构造、设备、生产状况等；

②勘验笔录1：

记录设备名称、数量、新旧程度及使用状况等；

③勘验笔录2：

上访人居住环境及可疑污染源的距离；

④询问笔录1：

对上述笔录内容向当事人作补充性询问；

⑤询问笔录2：

询问利害关系人身体状况、受害情况、持续时间等；

⑥照片：

对上述笔录中提到的证据对象进行拍照，需主题明确、图片清晰。

——要把握取证要点

一是要快（迅速、及时）

接到举报（或发现违法行为），以最快的速度赶到现场，及时开展调查取证工作。

二是要细（深入细致）

不放过任何疑点，一丝不苟，认真细致，由表及里，有针对性地开展调查取证工作。

三是要实（客观真实）

尊重客观，实事求是，不扩大也不缩小事实，做到收集的证据全面、真实、客观，正确认定案件事实。

四是要准（围绕中心、准确记录）

言词证据，应紧紧围绕一个中心展开调查，记录不用模糊词句、感性词，尽量记原话，内容不能随意改。

实物证据的记载应力求及时、客观、真实、全面，记载事项内容应主题明确，重点突出。

五是充分运用科技手段收集证据

如：

监测技术、鉴定技术、自动监控设备、摇感技术等

六是从多种证据形式收集证据

如：

书证类证据、物证类证据、录像类证据、笔录类证据、鉴定类证据、监测报告等。

本案调查取证中存在的不足：

※证据欠缺，形式单一。

在三次调查中始终没有作现场笔录、勘验笔录等实物证据，没有其他言词证据，最终导致“建成投产”这一事实不能准确认定。

※方向不明，内容重复。

第一次调查，应针对污染纠纷进行调查，即着重围绕污染物种类、程度、产生原因、防治措施等内容展开询问（而忽略了这一点）。

以后两次询问，内容基本雷同，立案后也没有作进一步有针对性的询问、调查。

什么是证据？

指一切能够证明案件真实情况的事实。

证据特征：

——客观性：

指证据所反映的内容必须是客观存在的现象，这种现象不以主观意志为转移。

——关联性：

指作为认定案件事实的证据与案件的待证事实间有客观的联系。

——合法性：

指证据必须依照法律要求的程序取得，并符合法律要求的形式。

合法性要求：

一是符合法定形式；二是取证符合法律、法规、司法解释和规章的要求。

证据种类

——书证：

指以文字、符号、图案等所记录或表示的内容证明案件事实的书面材料。

▲书证包括：

（1）营业执照及工商变更登记

（2）设计文件、环评文件及其审批意见

（3）试生产申请及其批准意见、竣工验收申请及其批准意见

（4）排污申报表及排污许可证

（5）生产运行、消耗、排污等记录台账

（6）限期改正通知书、缴费及催缴通知书、收费或罚款收据

（7）限期治理决定、行政处罚决定

（8）各种送达回执

（9）检举、控告材料等

——物证：

指以自身存在的形状、质量、特征等证明案件事实的物品或痕迹。

▲主要物证包括：

（1）生产、治污、排污的设施

（2）原辅材料、治污药剂、产品的样品

（3）污染痕迹

（4）死亡动物、受害植物样品

（5）实施违法行为的设备、工具、材料、用品等

——证人证言：

指证人就其所经历的事项所作的有关案情的陈述。

如：

对污染破坏的原因、过程、后果、危害等的陈述（不包括当事人的陈述和鉴定结论）。

——当事人陈述：

指当事人就有关案件事实所作的叙述和承认。

如：

对案件事实、证据发表的意见和看法等。

——视听资料：

指利用电子技术获取的数据、图象、音响来证明案件的客观事物。

如：

现场录制的录音带，拍摄的胶卷、照片、图象、录像带、传真资料、电脑储存的数据和资料（自动监测仪联网形成的信息）等。

——鉴定结论：

指具有专门知识的鉴定人，就案件某些问题，作出科学分析得出的结论。

▲常见的鉴定结果报告：

（1）环境监测结果报告

（2）医学鉴定报告、物证鉴定报告

（3）污染损失鉴定报告及其他专门鉴定报告。

——勘验笔录：

指对污染或破坏的现场、物品，进行勘查、检验、测试、拍照、绘图所得的真实记载。

注：

勘验笔录一般只记录现场的真实情况，不涉及对当事人、证人的询问。

——现场笔录：

指执法人员对现场情况、当事人陈述、证人证言等所作的记录。

如：

现场检查笔录、现场询问笔录、现场检验笔录、现场制作的视听资料笔录等。

——言词审理笔录：

指对案件进行言词审理过程中形成的笔录。

如：

听证笔录等。

证据作用

——证明案件真实情况，通过证明当事人的违法行为，说服教育相对人，促进相对人自觉守法。

——复议、诉讼中记录环保部门的行政过程，证明、维护环保部门的具体行政行为。

——环保部门收集的证据，对当事人提起民事诉讼和法院审理案件，也是重要证据。

环境执法取证思路

调整取证过程中，始终考虑以下五个问题：

1、应受处罚的违法行为是什么？

＊要求熟悉法律法规，才能准确判断是否属于违法行为

2、为定性需要证明哪些案件事实？

＊要求对该案件的违法行为构成要件做出分析。

上述两点是方向性问题，方向错了，最终就是错案。

3、可以采取哪些调整方法（收集证据的途径）？

＊如：

询问、辨认、现场检查、现场勘验、监测、鉴定、复印、抄录、拍照等）

4、能收集到哪些证据？

调查人员应认真思考怎样才能取得有效证据。

5、对案件事实能证明到什么程度？

同时可以证明某个事实的，取证明力最强的一种，不具证明力的就不属于证据，应舍去。

上述三点是调查取证能力和水平的体现，环境监查人员应在实践中努力提高调查取证能力。