信阳市南湾湖风景区管理体制问题研究开题报告.docx

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信阳市南湾湖风景区管理体制问题研究开题报告

信阳市南湾湖风景区管理体制问题研究

开题报告

一、选题意义

近年来，伴随旅游业强劲的发展势头，与旅游业相关的饭店、旅行社以及交通运输业都得到了均衡快速发展，而作为旅游业的核心——风景区的开发建设和管理却大大滞后，远远不能满足当前旅游业发展的需求，风景区的核心地位和龙头带动作用没能显现。

客观地说，这些风景区是在旅游业快速发展的强大拉力下开发建设起来的，很多景区举债开发，负债累累。

经营管理粗放型特征明显，随着旅游业经营环境的市场化和法制化，初创时期建立起来的管理模式已经不适应多变的市场环境要求。

在市场竞争压力和内部利益驱动的双重刺激下，这些旅游景区管理体制和经营管理模式的转型升级成为历史必然。

但是，长期以来，人们一般认为旅游业主要是由旅行社业、交通客运业和以宾馆饭店为代表的住宿业三部分组成的。

也有人提出“旅游业六要素”，认为旅游业是由“游、购、娱、吃、住、行”六部分组成。

还有人提出“旅游业三体”即主体——旅游者，客体——旅游资源，介体——旅行社、旅行交通等。

这几种说法对景区业的基础作用、核心地位缺乏足够的认识。

其实，以旅游资源为基础形成的景点业，是整个旅游产业发展的基础。

旅游者之所以选择某一地作为目的地，主要是由这里的著名景区（点）的吸引，游览这些景区（点）是他们最主要的旅游动机和旅游目的。

但长期以来由于对景区（点）业的应有地位缺乏足够的认识，在完善社会主义市场经济体制的今天，仍然沿用计划经济体制时代形成的景区管理模式，导致目前风景区无论在行业管理、市场化程度还是人才培养等方面，均落后于其他行业，是整个旅游产业发展的薄弱环节。

风景区成为当今旅游业发展的瓶颈主要是由于其管理体制不顺造成的，并由此导致了种种问题：

景区规划滞后，执行乏力；投资主体单一，难以形成规模；政企不分、事企不分和多头管理；等等。

风景区要想走出目前的瓶颈状态，必须探讨新的可行的管理体制。

南湾湖风景区是以南湾湖为核心的山水观光型风景区。

南湾湖原称南湾水库，建成于1955年，是一个集防洪、灌溉、发电、养殖、城市供水和旅游经营于一体的大型水库。

南湾湖从上世纪80年代开始发展旅游，直到2003年才建立独立统一的管理机构，南湾湖风景区才走上良性发展轨道。

可以说，南湾湖风景区浓缩了我国大部门风景区的发展历程和体制弊端，现在一样走在了转型升级的十字路口。

本文在探讨南湾湖风景区管理体制问题上，一是对风景区的所有权、管理权和经营权进行了拆分，按照“三权分立”的理论对信阳市政府、南湾湖风景区管委会及旅游公司进行了责权利的划分，这是破解体制瓶颈的关键，也是实行政企分开的理论依据。

二是在分析南湾湖风景区利益相关者的基础上，构建了利益相关者图谱，重点分析了核心层利益主体的利益诉求，为风景区重构管理体制框架明确了重点。

三是从投资融资、主导市场的角度，主张建立与南湾湖不相隶属的南湾湖旅游集团有限公司，实行门票专营，真正实现政企分开、经营与管理分开，使风景区的管理更加规范、运作更加顺畅。

二、文献综述

近年来，由于旅游业的兴起及其对相关产业和地方经济的带动作用，对风景区管理体制问题的研究逐步深入，风景区管理体制和运行机制的改革创新问题已经成为旅游行业最热门的话题。

在市场经济条件下，传统的由政府包办一切或政府垄断经营的风景区管理模式显然已经不适应生产力发展的客观要求，无法在新形势下有效保护风景区宝贵的资源，也无法有效发挥市场经济的作用。

因此，风景区的体制创新在政府层面、业界和学术界都备受关注。

不少学者对与风景区体制改革以及风景区的产权、属性等相关问题进行了专题分析研究，归纳起来主要有以下几个方面：

1、关于风景区的界定

由于世界各国和地区的社会制度、经济基础、发展阶段等方面各不相同，风景区的概念和叫法也各不相同。

美国和加拿大等西方发达国家建立国家公园体系来管理国家的自然资源和人文资源，我国也建立了国家风景名胜区、国家森林公园、文化遗产地、自然保护区等系统来管理国家风景名胜资源。

王维正、胡春姿等认为国家公园是一个土地所有或地理区域系统，该系统的主要目的就是保护生物多样性或生态资源。

孙筱祥、徐大陆等以美国国家公园为例，将其分为三大类，即天然国家公园、历史遗迹国家公园和国家游乐胜地。

胡涌、王子林等认为，从相似性来看，美国的国家公园大致相当于我国的风景名胜区、自然保护区和森林公园等。

我国学术界一直都在对风景区及其管理模式创新问题进行探讨，对“风景区”这一名词的提法也不太一致，如有的称作“旅游景区”、“自然风景区”、“风景旅游区”、“风景管理区”、“风景名胜区”、“公共景区”等等。

由于旅游资源是旅游景区最实质、最根本的组成部分，从旅游产业的角度看，以上种种称谓只是对同一种事物的诸多不同称谓。

所以，这些研究从不同角度研究的都是同一对象——风景区，可谓殊途同归。

显然，风景区是一个比较复杂的体系，其内涵和外延都比较宽泛，要做出统一的界定比较困难。

因此，本文为便于论述，文中的风景区一般指“风景名胜区”，且界定在那些资源所有权属于国家或集体的公共型自然旅游景区，一般都建立了相应的管理机构，统称“风景区”。

根据《风景名胜区管理条例》：

风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。

2、关于风景区资源的产权研究

毋庸置疑，风景区范围内的山、水、林、地等资源属于国家，这涉及到一个产权问题，而产权是可以分解的。

国务院发展研究中心刘世锦指出，产权可以分割为使用、收益、转让等权利，其中的每一种权利还可以继续进行细化。

赵燕菁指出，这种产权的可分解性，使同一资源能够满足不同的人在不同时期的不同需要，为制度的创新带来了极大空间和可能性。

中国社会科学院徐嵩龄从风景区资源与旅游市场的关系出发，提出可以将风景区所有权与经营权分离。

中国社会科学院旅游研究中心张广瑞认为，风景区所有权与经营权分离本身并不一定会带来环境破坏，只是经营方式的转变。

四川大学旅游学院杨振之认为，我国风景区资源产权不明晰，多权不分，导致风景区资源在旅游开发上出现种种弊端，甚至被大规模破坏。

中国旅游学院旅游科学研究所所长王兴斌从中国自然文化遗产保护、利用和管理的现状出发，提出了“四权分立与制衡管理模式”，即景区所有权归国家，管理权归部门，经营权归企业，监督权归法律、舆论和国际规则等。

3、关于风景区产品属性的研究

对风景区资源和产品属性的分析和界定，是研究风景区管理体制问题的基础。

关于风景区产品属性的研究，目前主要存在三种观点，但以赞成第一种观点的居多。

第一，认为旅游景区具有准公共产品性质。

如彭德成（2003）认为一个风景区依托公共资源设立门票进行游客管理时，这个风景区便从公共产品转变为准公共产品，这样其既包含了公益性成分又包含经营性成分，那么旅游景区既可以由政府直接经营也可委托民营企业经营。

第二，认为旅游景区是资源国有的私人产品。

唐凌（2005）通过对旅游产品的经济性质和外部性的分析，认为风景区通过售卖门票等方式而具有竞争性和排他性，因此可以实现风景区企业化经营的管理体制创新，国家作为风景区所有者和行政管理者行使相应职权，风景区的经营管理则主要由市场提供。

第三，认为风景区是否属于纯公共产品、准公共产品还是私人产品并不是一成不变的。

马梅（2003）在《公共产品悖论——国家公园旅游产品生产分析》中运用公共经济学的理论与方法，深入剖析我国风景区旅游产品的价格、生产者、经济效率等问题，得出这样的结论，现阶段在国家财政预算约束刚性的情况下，风景区旅游产品公共产品性质发生变异，需要私人生产者的参与。

4、关于风景区管理体制及经营模式的研究

魏小安认为，风景区资源也是经济资源，必须为当地国民经济和社会发展服务，这是由中国的国情所决定的。

旅游资源必须在保护中开发利用，在利用中促进保护和发展。

目前，中国风景区组织结构大体有三种，即政府直接管理、企业独自经营、政府与企业共同经营，但这三种模式并没有明确的界限，很多风景区是这三种模式兼而有之，管理体制较为混乱。

邬爱其、徐进通过分析国家风景名胜区的规制现状和组织结构，认为分离经营性项目是风景区事业发展的必然选择，提出要明确管理部门的权限和职责，在经营性项目中引入竞争机制，建立新的运行制度。

李树明、郭建有以华山风景区先后3次大规模的体制变革为事实依据，提出了三个基本观点：

一是在特定历史条件下风景区从公益性管理向经营性管理转变是一种制度进步；二是我国风景区在体制改革中应普遍推行统一管理模式；三是现阶段风景区在政府行业管制下实行企业化经营可以有效提高风景区投资融资能力和促进相关基础设施建设，从而保障国家对风景区资产的所有权收益。

谢凝高对风景区在现代社会发展的背景下，如何做到发挥风景区功能与风景区资源保护双重任务提出了针对性的对策和措施。

李如生认为，风景区开发经营应坚持“国家所有、政府授权、特许经营、社会监督”的原则，在建立规范制度的前提下进行。

以郑易生、徐嵩龄等为代表的中国社会科学院环境与发展研究中心的研究者对黄山风景区管理体制进行了认真的走访和调研，对这种“黄山模式”的行政建制、经营体制、旅游管理方针等方面进行了客观评价，指出该模式创新的必要性和紧迫性，并提出了更新的对策和建议。

综合以上研究成果发现，学者们对于风景区性质的界定、类型的划分、产品属性的判断和经营管理模式都进行了具体而深入的研究，同时对中国风景区改革实践过程中出现的新情况新问题也进行了激烈的争论，比如政府的规制问题、保护与开发问题等，指出成立国家风景名胜区的重要目的是为了更好地保护不可再生的自然资源和人文资源，但并不否认对适度经济利益的追逐，并在此基础上提出了风景区管理体制改革的创新问题。

然而，当把这些理论针对当前我国风景区实际存在的问题时，犹如一个个散落的珍珠，难以成为一个富有逻辑关系的整体。

尤其是我国风景区的大规模开发，是在市场需求和经济利益的双重驱动下发展起来的，单纯分析产权、规制等问题而无视景区各利益主体的“经济人”行为是不可取的。

笔者认为只有综合风景区众多相关利益主体，统筹兼顾，才能协调发展。

三、选题的研究预期目标、研究方法、可行性和可能创新点

1、预期目标

风景区是我国旅游业发展的主要载体，但由于管理体制不健全，已导致了资源破坏、环境污染、利益分配不均、国有资产流失等问题。

改革现有风景区管理体制，破解旅游业发展瓶颈，探讨建立一个既有利于资源和生态保护又能兼顾旅游开发、既有助于推动经济社会发展又有利于促进当地群众脱贫致富的体系，以风景区管理体制的革新带动整个旅游产业的发展，已成为一个十分重要的课题。

本文以南湾湖风景区为实例，从我国风景区管理体制的建立和发展入手，对风景区的性质和功能、产权性质、产品属性、经营和管理、开发和保护等要素进行剖析，分析现行管理体制的缺陷，提出了改革和完善风景区管理体制的方向。

在探讨南湾湖风景区管理体制问题上，一是把风景区的产权分解为所有权、管理权和经营权，实行“三权分立”；二是在分析南湾湖风景区利益相关者的基础上，构建南湾湖风景区利益相关者图谱，着重分析了核心层利益主体的利益诉求，为重构风景区管理体制框架奠定基础；三是从投资融资、主导市场的角度，主张建立与南湾湖风景区不相隶属的南湾湖旅游集团有限公司，实行门票专营，政企分开，管理与经营分开，使管理更加规范、运作更加顺畅。

在上述论述的基础上，提出建立三个体系的构想：

一是构建合理的行政管理体系，二是鼓励以市场为主体的经营体系，三是探索以法律为基础的监管体系。

2、研究方法

（1）文献查阅与实地调研相结合

通过图书馆和中国期刊网等网络平台，广泛查阅和搜集与论题相关的文献和资料，重点研读与风景区管理体制相关的文献论述，并有针对性地摘抄关于论题的主要观点、研究方法、典型案例以及相关统计数字，在此基础上进行逻辑分类，为论文写作奠定基础。

同时，在充分查阅文献资料的基础上，还对信阳市南湾湖风景区、信阳市鸡公山风景区、焦作市云台山风景区以及南湾湖风景区边缘地带等进行实地调研，获取研究论