谈谈新农村建设与土地管理.docx

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谈谈新农村建设与土地管理

谈谈新农村建设与土地管理

　　中国是一个农民占多数的发展中大国。

“三农”问题是我国革命和建设的根本问题，解决好“三农”问题是全党工作的重中之重。

让广大农民群众都过上更加殷实的小康生活，是全面建设小康社会的重点和难点所在。

经过20年的改革开放，我国实现了由温饱向总体小康的历史跨越，人均gdp已超过1000美元，市场化、工业化、城市化进程加速，但也呈现出经济持续快速增长与众多不协调、不平衡、不和谐问题交织在一起的复杂局面。

城乡发展的差距也在不断扩大，农村的教育问题、医疗卫生问题、社会保障问题等与农民利益息息相关的问题日益凸显。

改革发展又到了一个关键时期。

这既是一个大有可为的战略机遇，又是十分敏感的社会转型期；既是黄金发展期，又是矛盾凸显期。

从国际经验来看，处于人均gdp1000～3000美元这一发展时期的国家有两种发展前景，若应对措施得当，经过若干年的发展，便可以实现从发展中国家向新兴工业化国家的转变，顺利吃到现代化的“馅饼”；若应对失当，有可能出现城乡差距、地区差距、贫富差距的急剧扩大和社会动荡，掉入有增长无发展的现代化“陷阱”。

决定哪种结果的关健因素是看在这一发展进程中城乡关系和财富分配是否处理得当，“三农”问题能否有效解决。

党的十六届五中全会明确提出了推进社会主义新农村建设的伟大历史任务，这一重大决策，是关系到国家长治久安的重要战略举措。

以“生活发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为方针建设社会主义新农村，是全面实现小康社会的必然要求，也是实现中华民族伟大复兴的必要保障。

推进社会主义新农村建设这一伟大历史任务的提出也表明，我国经济社会的发展水平已经具备了“工业反哺农业，城市支持农村”的条件和能力。

　　一、对中央20字方针的理解

　　对新农村建设问题，中共绍兴市委、市政府高度重视。

6月２3日、24日，市委专门举办读书会，研究讨论，部署如何开展绍兴市的新农村建设问题。

在中央的20字方针中，新农村建设的实质是要统筹城乡发展、解决三农问题，根本是要解决思想认识问题。

（一）生产发展是新农村建设的基础。

　　经济是基础，新农村建设必须有强大的经济实力作支持。

事实表明，新农村建设搞得比较好的村，大都是经济实力比较强的村。

我们必须坚持以经济建设为中心，把解放和发展生产力放在首位。

这就需要我们因地制宜，采用多种渠道来发展农村经济，不断增强农业的竞争力，农村经济的实力和农民增收的能力。

发展新农村要做大，通过发展现代农业等提升农村经济在整个经济中的比重，以农村经济的做大来推动社会主义新农村建设的做实；发展新农村要做强，使之始终充满活力、实力和竞争力，来推动社会主义新农村建设的做活。

发展新农村要做优，切实解决经济发展如何有效落实科学发展观的问题，以农村经济的做优来推动社会主义新农村建设的做美。

（二）生活宽裕是新农村建设的目的。

　　“三农”问题的核心和本质是农民问题。

建设新农村必须坚持以人为本，把落脚点放在富裕农民、造福农民上，让农民共享发展成果，共享现代文明，通过新农村建设来给农民以实惠，来富裕农民。

新农村建设的主体是农民，农民这一头不热，新农村建设就会缺乏持久动力。

因此，建设新农村，就要采取“多予少取放活”的方针，提高农业附加值，大力发展家庭工业，加快农民致富步伐。

做到惠民利民先行，为农民办实事、办好事，让农民一开始就得到实惠、尝到甜头，增强新农村建设的信心和主动性。

　　（三）乡风文明是新农村建设的基本条件。

　　调查显示，广大农民对当前农村风气的满意率很高，60.4％的被调查对象认为社会风气大有好转，39.6％则认为有一定改观；但赌博、迷信、不讲诚信、不孝敬老人等现象不同程序存在，分别有31％、30％、11％、10％的被调查对象认为这些问题是影响当前农村社会风气的突出问题。

新农村建设就是要呼唤社会主义新风尚，引导农民崇尚科学、抵制迷信、移风易俗、破除陋习、逐步形成积极向上、健康文明的社会新风，这是新农村建设的题中之义，也是保证新农村顺利推进的基本条件。

要切实采取措施提高农民，有针对性地加强农村思想道德建设和群众性文明创建，引导广大农民破除陈规陋习、消除不正之风，崇尚科学文明、弘扬社会新风，让农民在新农村建设中开阔视野、提升素质。

　　（四）村容整洁是社会主义新农村建设的基本要求。

　　中央《若干意见》指出，要从实际出发，引导和帮助农民开展村容村貌的综合整治，解决农村污水、垃圾治理等突出问题，改善农村环境卫生。

应该说，随着这几年群众性精神文明建设的不断深入，我市村容环境得到了显著改善。

调查显示，农民群众对当前农村环卫状况的满意率达到99.2％，但对环境绿化、改水改厕及垃圾处理、硬化亮化等期待进一步提升改善，分别有41％、35％、32％的被调查对象希望在新农村建设中得到更为有效解决。

顺应农民群众的需求和愿望，加大农村环境建设和治理力度，进一步营造良好人居环境，不仅是提高广大农民生活质量的重要途径，也是精神文明建设为群众办实事、让群众得实惠的有效载体，更是以优美环境熏陶和培育适应新农村建设新型农民的手段之一。

因此，在建设社会主义新农村的新形势下，村容村貌整治方面应该而且值得大做文章。

　　由于区域环境差异、发展水平不同和风俗习惯的区别，各村的要求不同，农民的需求也呈现多样性。

新农村建设体现的是全面的要求，既要强调新村建设和村庄整治，更要注意面上的推进和提升。

作为政府，其主导作用，重点要体现在规划调控上，要抓紧编制村庄布局规划。

村庄布局规划是新农村建设规划的“龙头”，而建设规划是新农村建设的重点。

要坚持“尊重民意、体现特色，分类推进、突出重点”的原则，尽快编制好规划，更好地指导新农村建设。

为新农村建设提供一个好的外部环境，使公共设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖。

在新农村建设中，农民要充分发挥主体作用，政府要努力强化保障作用。

新农村建设的主体是农民，农民最担心的是，自己成为超过实际承受能力的买单者。

政府要积极引导，营造资源配置的公平环境，政府要关注富裕阶层，更要关心贫困农民。

　　虽然目前我们在建设资金上存在不少困难，但市委、市政府已明确表示，要认真贯彻中央关于“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，政府财政和金融系统要千方百计加大对农村基础设施建设的支持力度；注重整合各种渠道的支农资金，提高资金使用效益；要积极引导农民对直接受益的公益设施建设投资投劳；鼓励和引导社会各类资金投向农村基础设施建设，逐步建立合理、稳定和有效的资金投入机制。

通过不懈努力，尽快改变农村基础设施建设相对滞后的状况。

　　（五）管理民主是新农村建设的重要保证。

　　管理民主的实质是进一步发展农村民主政治，主要应抓好新型农民培育、创新农村管理体制和建立健全充满活力的村民自治运行机制。

把农村民主政治建设与“五五”普法教育结合起来，与文明村镇建设结合起来，与民主法制村建设结合起来，帮助农民建章立制，规范运作，提高实效。

要不断调查研究新情况、帮助解决新问题，使农民群众的主人地位和作用切实得以保障和发挥。

要理顺村“两委”的关系，合理界定村党支部与村委会职权范围，规范两者权力运作方式，形成合力治村的工作格局。

重点是摆正位置，明确村党支部和村委会的领导和被领导的关系，着力解决“争大小、比高低”的问题；理清职能，明确各自工作重点，着力解决“相互扯皮”的问题；建章立制，坚持以制度治村、按程序办事，着力解决“各行其事”的问题；加强队伍建设，探索交叉任职，着力解决“相互拆台”的问题。

要培育和规范农民社会化组织，建立健全农村社会化服务体系，提高农民组织化程度。

根据“努力培养一批、积极改造一批、迅速规范一批、着力提升一批”的发展要求，鼓励、引导和支持农民发展多元化的经济合作组织、社会服务组织，为农民发展生产、改善生活、维护权益提供有效服务和保障。

　　二、国土部门在新农村建设中发挥的作用

　　国土资源，特别是土地资源在经济社会发展中发挥着基础保障作用。

要建设社会主义新农村，转变土地利用方式，是促进经济结构调整、转变经济增长方式的重要途径；科学合理的经营好土地，是加快基础设施建设、统筹城乡发展的有效载体；保护农民利益、关注民生、依法监管，更是构建和谐社会的重要组成部分。

就国土部门而言，在新农村建设当中，我们觉得必须抓好几个方面。

（一）创新土地使用制度，提高土地利用效益。

　　据统计，全市因建设需要，在20XX—20XX年四年时间里，累计征收农村集体土地14878公顷，其中耕地12664公顷。

从具体情况看，20XX年和20XX年征收集体土地的量分别达到3924公顷和4958公顷，具有征收土地面积大、增幅快的特点；20XX年，由于国家对土地市场实行清理整顿，一系列有关土地的宏观调控政策发生了变化，全市集体土地征收量大的势头得到遏止；到了20XX年，虽然国家土地“闸门”依然把紧，但开了一定的政策口子，因而集体土地的征收数量又开始回升，反弹到4578公顷，但较前几年相比，在征收绝对量上仍有一定幅度的回落。

　　我市农村土地经政府统一征收后，实行建设用地市场化运作。

目前各地都制订了相关的征地补偿政策，实行“区片综合价”制度。

从征地的补偿情况来看，按照现有的法律规定，我市的土地征收补偿标准符合国家法律规定要求，农民对国家的土地征收政策较为理解、工作较为支持，农民的利益在土地征收中得到了维护和保障。

　　新农村建设落点在农村，平台和载体是土地。

农村土地流转不畅、农民土地资产难以显化、土地收益分配不尽合理等问题在现行农村土地使用制度中客观存在。

因此，创新农村土地使用制度，建立健全农村土地资源配置机制，对推进新农村建设有着重要的意义。

在农村工业化、乡村城镇化、农民非农化的大势中，我市如何围绕保护和合理利用土地资源，坚持保护资源、保障发展和保护农民利益，创新农村土地使用制度，争做新农村建设的排头兵，我们提出以下几点思考。

　　1、创新农地流转制度。

　　一是要抓承包制度健全。

土地承包制是农村社会稳定的制度基础，稳定土地承包制是一条底线，我市必须坚持并不断健全、完善。

要切实保障农民对承包土地的经营自主权，确立农民承包土地的市场主体地位。

要保障农民对承包土地应得的收益，不应有任何截留、扣缴、挪用，承包地被征用或占用，农民有权获得补偿。

同时还要保障农民对承包土地的自主利用。

二是要抓农地流转规范。

土地承包经营权流转既要公平，又要兼顾效率。

新农村建设中必须严格依法规范农地流转，坚持“依法、自愿、有偿”的土地流转原则。

要尊重农民对承包土地的流转选择意愿，流转与否、流转给谁、流转价格、流转形式等应由拥有承包经营权的农民与受让方平等、自愿、协商确定，不应强迫农民接受指定的流转对象、价格和方式。

要在农民自愿选择和平等协商的基础上，通过农地的市场流转和适度集中，积极稳妥地发展农业土地规模经营，并按照农业产业化组织方式，延长农业产业链条，增加农业附加值和技术含量，提高农业经营效益，增强农民参与市场竞争和应对市场变化的能力。

　　2、健全土地供应机制。

　　新农村建设必须坚持“开源与节流并举、把节约放在首位”的原则，立足挖掘存量土地潜力，通过盘活存量，内涵挖潜，优化农村建设用地布局和结构。

对新农村建设中的基础设施、公益事业、地质灾害搬迁安置等建设项目用地，凡符合土地利用总体规划和村庄集镇建设规划以及相关政策的，我市可以在建设用地复垦指标盘子中切出一部分来专项用于项目建设，在用地上予以重点支持和保障。

村民用增量土地新建住宅的，或利用村内老宅基地建设新宅的，我市可以将规划新建住宅用地征为国有，同时设置一定的前置条件（如必须是本村村民，人均住宅面积低于多少等），将拟新建的住宅土地使用权挂牌出让给农民，实现农村土地使用权价值的最大化，同时显化挂牌竞得土地使用权的农民土地资产，进一步实现产权的自由入市流转。

通过土地使用权挂牌所得的收益，专项用于新农村建设。

要严格执行国家的产业政策和用地标准，农民住宅建设要充分体现用地指标的刚性约束要求，对用户住宅占地面积和人均建筑面积（包括地上和地下部分）实行“双控”标准。

工业用地也必须符合相关的用地指标控制要求。

要充分运用土地置换政策，积极引导乡镇企业向工业园区集中、农民住宅向中心村镇集中，提高农村建设用地集约利用水平。

要用足用好农村宅基地整理政策，在原先已有的建设用地复垦指标回购、用地指标优先安排新农村建设的基础上，根据实际适当提高指标回购价格和补助标准，同时加强对农民宅基地的管理和农村环境的治理，促进新农村建设。

　　3、完善农村社会保障体系建设。

　　加快完善农村社会保障体系建设，是关系改革、发展、稳定全局的大事。

建设新农村，构建和谐社会，必须把完善农民的社会保障制度放在重要地位，妥善解决好农民特别是失地农民的生计和社会保障问题。

首先，要完善农民转移、就业的促进政策，通过发展农村基础教育、职业教育和专业技能培训、支持发展中小企业等途径，鼓励和帮助农民实现非农化转移。

其次，要完善就业、医疗、养老等社会保障体系，建立由政府主导的失地少地农民的土地保障制度。

再次，要积极开拓农民正规社会保障基金的多元融资渠道，可积极探索多种形式的土地证券化思路，促进土地的资本化开发，实现以地生财，以地建立正规的社会保障基金。

（二）搞好土地整理，促进农业增效和农民增收。

　　土地整理是通过基础设施的新建、整治和改良，把闲置、低效利用的土地进行综合整治和利用结构调整，建成成片成方、路相通、渠相连、林成行的标准农田，达到地块连片、结构改善、设施配套的要求，有效地改善农地的硬件条件，实现排灌自如，旱涝保收的目标，从而有效提高耕地质量、增加耕地面积、提高土地综合利用效益。

　　通过土地整理，改善了耕作条件，有利于推进机械化作业，为促进农业现代化生产方式提供了基础。

从实践中，有些土地整理项目结合农村康庄工程建设，也往往可以促进农村路网建设，开通了当地村庄对外交通的致富路。

通过土地整理，为推进农业发展、促进农业产业结构调整和现代化生产提供了基础，从而有效地增加了农业的效益和产值，方便了农民生产生活，也促进了农民增产增收，深受农民的欢迎。

　　虽然我市耕地后备资源较少，但土地开发、农村宅基地整理等仍有一定潜力可挖。

因此，要坚持以“统一规划、分区指导、依法规范、公众参与”为原则，通过对低丘缓坡和海涂实施适度开发，对农地田、水、路、林等进行工程治理，对农村宅基地实施退宅还耕，以及实施基本农田示范区和标准农田建设，切实增加有效耕地面积，不断提高耕地质量，改善农业生产条件，引导土地适度集中和规模经营，提高土地综合收益。

　　（三）结合新农村建设，搞好宅基地复垦。

　　1、开展宅基地复垦有基础，有条件。

　　根据市委、市政府统一部署而开展的全市土地利用总体规划修编前期工作研究成果显示（20XX年底数据），目前我市农村人均居民点用地已达到115平方米，人均用地面积高于全省平均108平方米水平，农村土地集约利用率较低。

主要原因是历史上农民建新不拆旧情况大量存在，空心村现象较为普遍。

加上农民进城买房、进城工作，成为“两栖人口”后，留下大量的空关房。

另外，由于我市历史上遗留的废弃矿山较多，矿山地也得不到充分利用。

　　从资源的县（市、区）分布情况来看，我市的宅基地整治和建设用地复垦资源主要集中在嵊州市、上虞市、诸暨市等县（市），而绍兴县、新昌县、越城区则相对较少。

根据我局结合开展的垦造耕地项目储备库建设情况看，按照“调查大于15亩的集中连片（单个图斑面积≥3亩）可复垦耕地后备资源（废弃压占破坏地、塌陷地、自然灾害损毁地）以及大于5亩的较为集中的可复垦农村居民点（单个图斑面积≥0.5亩）类型、数量和分布状况”的标准进行调查，通过内业预判、外业调查和初步评估分析，显示出我市宅基地整治和建设用地复垦资源具有丘陵山区多于平原、宅基地复垦多于其它工矿用地复垦的特点。

　　我市自1998年开展农村土地整理工作以来，农村宅基地整治和建设用地复垦一直穿插在土地整理工作中。

特别是20XX年后，浙江省对建设用地实行总量控制，土地整理折抵指标实行额度管理，对建设用地指标使用实行区别对待政策，我市掀起新一轮宅基地整治和建设用地复垦工作高潮，并且取得了一定的成效，得到了上级部门和领导的肯定，也吸引了不少其它地市前来学习考察。

（二）注重新农村建设和宅基地复垦的结合，做到重点突出。

　　为确保工作有序推进，我市各地充分注重多个结合，做到重点突出、方向明确。

一是与新农村建设相结合，通过重新科学规划村庄布局，整治“脏、乱、差”现象，来改善村容村貌。

如嵊州市通过宅基地整治示范村建设，有效地与新农村建设结合起来，极大地改善了整治村的村容村貌；绍兴县结合农村厕改、坟改，实施空心村整治、拆旧建新，也有力地改变了农村的“脏、乱、差”状况。

二是与拆乱拆违相结合，对农村一些应拆未拆、非法搭建以及一些旧房户、危房户实施拆除，统一调剂使用宅基地，盘活存量土地，解决农村住房困难户建房难题。

如诸暨市、绍兴县等地通过“清房”等方式开展了宅基地整治，既有力地整治了违章搭建和应拆未拆现象，又促进了宅基地调剂满足农民建设需要。

三是与农村建设用地复垦相结合，通过宅基地整治项目、废弃矿山地整治项目立项和实施，推动农村建设用地复垦成耕地。

如上虞市要求对占地面积在1000平方米以上并与周边农田相连的旧宅基地、1亩面积以上的废弃矿山地和砖瓦窑基地纳入复垦范围，通过整治来复垦成耕地，并产出建设用地复垦指标。

又如绍兴县通过对废弃矿山地进行整治，不仅改善了矿山生态环境，而且又整出了建设用地近1000亩。

四是与地质灾害防治相结合，通过对位于地质灾害易发区内的农民搬迁下山、实施老宅基地退宅还耕，来切实保护人民群众的生命财产安全。

如嵊州市针对该市地质灾害多发情况，坚持“预防与治理”相结合，分年度对易遭受地质灾害威胁的农民实施搬迁，每人一次性奖励和补助5000元，同时又把搬迁后留下的老宅基地复垦成耕地进行农作物耕种。

五是与移民下山脱贫相结合，通过对位于高山、交通不便和经济落后的村庄进行整村搬迁，实施脱贫工程，把山上的老宅基地整治复垦盘活，再利用指标回购资金支持山下新村建设。

如绍兴县对该县稽东镇肇湖村实施移民下山，并复垦山上老宅基地63亩，运用指标回购款返还形式支持新村建设。

　　为确保工作落到实处、取得实效，我市各地积极创新工作机制，扎实推动工作进展。

首先是加强政策化引导，兼顾政府、村集体及农民三方利益，实施指标回购政策与使用倾斜政策，建立了强劲的工作动力机制和合理的利益分配机制。

其次是实施多元化筹资，坚持“向上争一点、财政投一点、镇村筹一点”来建立稳固的资金投入机制，保障了农村宅基地整治和建设用地复垦工作的顺利推进。

如上虞市在一年不到时间里投入资金近4000万元用于宅基地整治和建设用地复垦，有力地保障了工作的顺利实施。

第三是坚持规范化操作，建立项目实施“三公”机制，即项目发包实行公开招投标制度、项目实施实行公开承诺制度、资金运作实行公开透明制度，着力做到规范、高效、廉洁。

如全市宅基地整治和建设用地复垦项目工程款大于50万元必须全部进招投标中心，对项目发包实行公开招投标。

同时我市各地又创新了工作督查机制，采用汇报督查、现场督查、媒体督查等方式来抓工作落实。

如上虞市每月定期召开工作情况汇报会，每季度召开一次现场督查会，对各镇（街）进行踏看、指导、评比，督促加速整治，早出成效。

嵊州市建立的兼顾各方利益的动力机制、确保资金到位的投入机制、纵横协调配合的工作机制、符合市场规范的监督机制，效果十分明显，工作得到了上级部门和领导的充分肯定。

　　（三）宅基地如何复垦要注重几个问题

　　一是领导重视、部门配合是做好工作的保证。

农村宅基地整治和建设用地复垦涉及面广、政策性强、工作量大，涉及到方方面面利益的调整和再分配，如果没有各级领导的充分重视和相关部门的密切配合，要做好工作难度很大。

要在党委、政府的统一领导下，做到各部门各司其职，整合力量，通力合作，形成合力，来扎实推进农村宅基地整治和建设用地复垦工作。

　　二是科学规划、严格实施是做好工作的前提。

规划是龙头、是基础，农村宅基地整治和建设用地复垦要始终坚持规划领先。

要按照统筹城乡用地的总要求，合理确定农村居民点的数量、布局、范围和用地规模，结合“千村示范、万村整治”工程，科学制定和严格实施规划，来积极推进农村宅基地整治和建设用地复垦，促进土地节约集约高效利用，同时满足合理用地需求。

　　三是立足规范、着力创新是做好工作的保障。

规范运作是开展农村干部宅基地整治和建设用地复垦工作的一个基本要求和立足点，同时更需要我们在实践中着力创新，推进工作。

面对工作中存在的问题，我市的农村宅基地整治和建设用地复垦的工作机制必须进行创新。

我们认为建立完善的动力、投入、分配、监督等工作机制是解决众多问题的关键因素，工作机制创新了，很多问题也就迎刃而解了。

　　四是关注民生、尊重民意是做好工作的根本。

开展宅基地整治和建设用地复垦，农村是主战场，农民是主力军，农民的切身利益是落脚点，因此必须充分尊重和体现农民的意愿，通过政府引导，把农民的主体作用具体化，把农民的利益贯穿于工作的全过程，使农村宅基地整治和建设用地复垦工作能真正顺乎民心，合乎民意，深入民心。