财政预算执行情况审计.docx

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财政预算执行情况审计

财政预算执行情况审计

--西咸新区审计局袁科研

第一部分：

政府预算简介

一、预算执行审计概念和对象

各级审计机关依据本级人大审查和批准的年度财政预算，对本级财政及各预算执行部门和单位，在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实、合法、效益性所进行的审计监督。

审计对象：

本级财政部门及其内设机构、本级地方税务部门及其直属分支机构、本级政府直接管理的一级预算单位、本级金库及下一级财政等有关部门和企事业单位。

二、政府预算分类

（一）从内容上分：

按预算法规定分中央预算和地方预算。

地方预算具体分为：

1、本级收支预算：

收入预算（本级收入、上解收入）、支出预算（部门预算、代编预算和保留预算）

2、收到上级预算：

上级补助资金（一般性转移支付资金、专项转移支付资金）

3、上解支出预算：

指应上缴上级政府的支出。

4、补助下级支出预算：

指对下级政府的补助支出。

审计的重点主要是本级的收支预算和上级的补助资金。

（二）从总体结构上分：

政府预算体系由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算组成。

三、政府预算环节

包括预算编制、预算执行、年终清理结算和决算。

1、预算编制。

（1）收入预算。

由财政部门根据上年预算收入执行情况和经济运行情况进行测算。

包括：

年度税收、非税收入计划，政府性基金收入计划，国有资本收益收入计划。

发行了地方政府债券的也包括债券发行收入。

（2）支出预算。

主要包括本级支出预算（落实到部门的预算、未落实到部门的保留和代编预算）和补助下级政府支出预算。

公共财政预算不列赤字；政府性基金、国有资本经营预算按“以收定支”原则编报。

2、预算执行

收入预算执行是指收入征收、报解过程；支出预算执行是指部门预算指标下达、代编预算分解落实和国库资金拨付过程。

1、已经落实到部门的预算。

财政部门在人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内批复本级各部门预算，本级各部门在自财政部门批复本部门预算之日起15日内批复所属各单位预算。

2、对于其他未落实到项目和单位的预算，在预算执行过程中进行调整，并逐步分解细化：

一是财政部门掌握的保留预算、代编预算根据实际情况逐步分解下达。

二是切块资金由主管部门逐步下达，如科技、计生、教育、发改、水务、农业等部门掌握的切块资金。

三是预备费、超收收入由财政部门报本级政府批准后安排使用。

四是转移支付资金（一般性转移支付和专项转移支付资金）的分配下达。

五是节支收入的分配。

主要是指未下达的预算指标、调减的预算指标等收回总预算盘子后，重新进行分配。

如一些社会保障资金年初预算时挂在主管部门名下，实际执行中由财政部门重新分配到其他的部门或区县。

一些预算安排项目因故取消或不再执行以后，预算指标重新分配。

时间要求：

（1）对确实难以安排到项目和单位的年初保留预算，在9月30日前，追加到本级部门和项目；

（2）上级的转移支付在30天内下达，本级年初预算中安排的对下转移支付在人大通过预算后的90天内下达。

（3）从2010年起，省财政在11月10日前将下年度转移支付指标提前通知市（州）和扩权试点县（市）。

市州级财政应提前告知的非扩权县转移支付在12月10日前告知。

涉及法规：

《财政部关于进一步做好预算执行工作的指导意见》（财预[2010]11号）和省财政厅关于提前通知转移支付指标有关问题的通知》（川财预[2010]125号）

3、年终清理结算和决算

主要包括以下内容：

核对年终预算指标、清理本年预算收支、组织征收机关与国库进行年度对账。

清理核对当年国库支出、清理往来款项。

在年终清理的基础上，结清与下级财政总预算之间的预算调拨收支和往来款项。

计算出全年应补助、应上解和应返还数额，与年度预算执行过程中已补助、已上解和已返还数额进行比较，结合借垫款项，计算出全年最后应补或应退数额。

第二部分：

财政预算执行审计的目标

总体要求：

“摸清家底、揭露问题、规范管理，促进改革、制约权力，提高效益”。

具体目标：

1、促进提高当年重大财政政策实施效果。

2、促进提高政府预算的统一性和完整性。

3、促进提高预算分配的合理性、合规性和预算执行的规范性、时效性。

4、推进深化财政改革和提高财政管理的规范性。

5、促进提高财政资金的安全性和绩效性。

第三部分：

财政预算执行审计的重点内容

确定审计重点要考虑以下因素：

1、法规的要求。

《四川省财政收支审计条例》第十四条明确了审计机关代政府向人大提交的审计工作报告应当包括下列内容：

（一）本级预算执行和其他财政收支的基本情况；

（二）审计机关对本级预算执行和其他财政收支的审计评价；

（三）本级预算管理审计情况；

（四）本级部门预算执行审计情况；

（五）财政重点支出审计情况；

（六）下级政府决算审计情况；

（七）其他财政收支审计情况；

（八）本级人民政府加强和改进预算执行和财政收支管理的意见；

（九）本级人民代表大会常务委员会要求报告的其他情况。

2、政府贯彻实施财政政策的动向和重点。

具体而言，审计机关对财政审计关注的重点要随着财政管理和改革不断的推进而不断更新的，应把制度建设和财政改革措施的推进作为审计切入点，推进制度实施和创新，完善体制、机制、制度。

一、预（决）算报告审计

审查本级财政上报人大审批的财报告：

主要是财政预、决算和预算执行情况的报告、预算调整报告。

审计关注：

1、真实性。

即是否如实报告财政收支数据。

2、完整性。

政府财政收支的预算、决算的科目、项目是否包含完全。

法规：

《财政部关于进一步提高地方预算编报完整性的通知》（财预[2008]435号）、《财政部关于印发地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导性意见》（财预[2005]454号）及补充通知。

二、预算编制审计

预算编制存在的问题：

编制粗糙、内容简单，缺乏科学依据、程序不规范。

预算编制包括收入预算编制和支出预算编制，重点关注预算编制的完整性和科学性。

（一）预算完整性和科学性

1、预算体系的完整性。

完整的预算应包括：

公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。

2、预算收支的完整性。

所有政府性收支是否按《财政部关于进一步提高地方预算编报完整性的通知》（财预[2008]435号）的规定，全部纳入财政预算管理和部门综合预算管理。

收入预算。

重点关注是否把所有应纳入预算的收入都纳入了预算。

主要包含两个方面：

（1）包括税收收入（不属于本讲稿培训内容）和非税收入预算（含政府性基金）。

主要是对比部门的收入项目，有无编制预算时漏项。

（2）上级各项补助收入。

具体如下：

A、返还性收入。

包括增值税、消费税返还以及所得税基数返还和其他税收返还，按执行数预计编报。

　B、财力性转移支付收入。

包括一般性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付，以及体制补助及结算补助等，依据上级提前告知的预计数编报预算。

C、专项转移支付收入。

依据上级提前告知的预计数分科目逐项编报。

财政部门预通知的时间要求：

中央财政每年11月15日前。

省级财政：

从2010年起，省财政在11月10日前将下年度转移支付指标提前通知市（州）和扩权试点县（市）。

地市应在12月10日前告知县（市）。

支出预算。

预算编制完整性方面体现在除本级财政的收支外，按照财预[2008]435号文件规定，还要包括对下级的返还性支出、财力性转移支付支出和专项转移支付支出。

3、预算收支编制的科学性。

收入预算：

科学预测税收收入，合理编制非税收入。

支出预算：

重点关注在预算编制时是否做到收支平衡、量入为出、确保重点的原则；项目预算是否做到对每个项目进行科学论证；预算安排是否体现了解决重点突出问题，是否将省、市专款有机结合提高专项资金使用效益，有无撒胡椒面的情况等。

（二）预算编制中值得关注的的4个具体审计事项

1、预算是否细化到项目或单位。

这是当前预算安排中常见的问题，不利于规范财政分配资金的权力。

如市级财政年初预算中的保留预算、代编预算，切块资金。

《关于进一步做好预算执行工作的指导意见》（财预[2010]11号）明确要求“严格控制代编预算规模，提高预算到位率，切实把预算细化到部门，细化到基层单位，细化到具体项目。

”

预算细化时间要求：

各级财政部门年初代编安排的预算（包括有预算分配权的主管部门分配的资金），要尽量在6月30日前落实到部门和单位，超过9月30日仍未落实到部门和单位且无正当理由的，除据实结算项目外，全部收回总预算，调剂用于其他支出或平衡预算。

各部门代编的预算要尽量在6月30日前全部细化到所属预算单位，超过9月30日仍未细化到具体承担单位而无法执行的预算，要全部作调减预算处理。

2、是否建立项目库加强项目预算管理。

财预[2010]11号强调“基本支出预算应严格按照定额管理要求编制，项目支出预算要提高精细化水平，做好项目评估和可行性论证，确保列入年度预算的项目切实可行，对跨年度项目要根据项目进度分年安排，推动项目的动管理”。

市财政也专门出台了相关的文件，在每年度编制预算的通知中也提出了要求。

该部分审计主要关注财政是否建立项目库、有无有效运行管理，入库项目是否经过科学、合理的论证，有无绩效目标设定。

项目库的建设对推动开展项目的绩效审计评估具有重要意义。

3、具有专门用途的资金预算安排是否符合相关的资金管理办法规定。

目前常见的问题主要是超使用范围安排资金、用于平衡预算。

财政的非税收入中，有部分资金具有专门用途，如专项收入中的排污费、水资源费、教育费附加、矿产资源方面的专项收入，部分市级财力安排的切块资金如计生事业费、应用技术研究与开发资金等（政府性基金基本都有专门用途），都不能安排用于机关工作经费，但从审计情况看，违规现象十分普遍。

4、基本支出定额标准是否满足保障单位正常运行需要。

掌握部门定员定额标准总体情况，分析标准体系的科学性，审查是否存在同类部门之间公用支出标准差异过大的问题，揭示基本支出标准体系不够科学、不公开等问题。

检查基本支出与项目支出是否相互混淆，项目经费是否大量弥补公用经费不足，导致公用经费实际标准不统一、同类部门间经费保障水平差异大、标准难以满足部门运行需要的问题。

三、收入预算执行情况审计

收入包含：

税收和非税收入（专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入和政府性基金。

现行缴库方式：

一是收入执收部门缴入财政非税收入归集户，再缴入金库；二是直接缴入金库。

执收执罚部门已不允许存在收入过渡户。

法规：

《财政部关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》（财库[2009]1号）

（一）非税收入收缴管理度。

主要指有无相应的监督管理制度，包括：

财政部门内部管理、收入执收部门内部管理、财政部门对收入执收部门监督管理等方面的制度。

目的是审计内控制度是否完善，能否做到应收尽收。

（二）收入征管的规范性。

具体审计事项（或典型的问题）：

1、收入的合规性。

部门单位收费是否合规，有无自定收费项目，超标准、超范围收费以及无证收费；随意减免缓等问题。

2、缴库的规范性。

主要关注是否人为调节缴库资金，典型表现为：

延压款项、提前缴库、弄虚作假将非预算资金缴入国库。

3、体外循环（坐收坐支）。

涉及财政部门和执收执罚部门。

4、混级混库。

典型表现为：

不按规定分成比例和级次缴库、改名换姓缴库（如将应上缴上级收入当成本级收入缴库）。

需要认真审计财政非税收入管理系统和延伸检查有预算收入上缴任务的单位。

审计过程中要严格执行《财政部关于进一步加强地方非税收入管理的通知》（财预【2012】284号）文件：

第一、严格区分非税收入资金性质，分别纳入公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算管理。

第二、不要将应纳入政府性基金预算和国有资本经营预算管理的非税收入纳入公共财政预算管理。

第三、严格执行行政事业单位财务制度，不得将经营服务性收费、医疗收入以及其他事业收入、经营收入等不属于公共财政预算的收入缴入国库，也不得将按制度规定应纳入财政专户管理的收入缴入国库。

四、预算分配和执行（预算支出）

（一）预算分配的总体把握。

包括：

1、预算分配制度的建立健全情况。

重点关注以下几个方面：

政府本级支出预算分配制度是否合理,专项转移支付资金管理制度是否完善,预算变动的制度规定审批权限是否明确，审批程序和报告制度是否规范，财政评审制度和绩效评价制度是否健全科学，指标体系是否完善。

2、预算分配过程的规范。

按《财政部关于进一步完善制度规定切实加强财政资金管理的通知》（财办[2011]19号）的要求，检查转移支付资金分配的规范性和时效性，以及申报的规范性，是否存在资金管理办法不规范，资金分配标准不公平等问题。

财政评审和绩效评价制度是否有效执行，考评结果是否得到合理运用。

3、预算分配结果的科学性和规范性。

检查教育、农业、科技等法定支出是否达到法定增长要求，用于民生支出规模和支出结构是否适当合理;财政转移支付项目是否未达到预期效益，是否存在分配下达不及时、配套资金不落实、虚报项目套取资金、改变转移支付资金用途、滞留资金等问题。

（二）重点支出安排审计。

重点支出包括：

教育、科学技术、文化体育与传媒支出、医疗卫生、社会保障和就业、农林水事务支出等。

1、预算调减。

检查预算调减是否履行报批手续。

审计依据：

《各级人民代表大会常务委员会监督法》第十七条“严格控制不同预算科目之间的资金调整。

预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。

”

典型表现：

在有上级转移支付资金情况下，未经批准擅自调减本级年初预算。

2、法定支出增长。

检查法定支出增长是否符合规定。

法定支出是指：

农业、教育和科技支出。

相关法规规定预算支出要高于同期财政经常性收入增长比例。

关注两个口径：

（1）财政经常性收入。

财政计算的口径：

财政经常性收入=地方公共财政收入-城维税-非税收入+均衡性转移支付（基数部分）+两税返还+所得税基数返还-一次性税收因素

（2）法定支出数据。

不能直接取用财政决算报表数据，因其含有上级专项转移支付数据，未包含对下级财政补助的数据。

（三）超收收入安排审计。

1、检查超收收入安排是否符合人大决议规定的使用方向。

汇总预算来源为超收收入的预算指标，检查是否符合报人大的使用方向。

结合报同级政府当年末结余资金情况，检查财政部门是否存在虚报超收收入安排使用情况的问题，有无截留或搞“蓄水池”的问题。

2、检查超收收入的安排程序。

是否符合全国人大提出“先有预算、后有支出”的原则要求，是否存在超收收入的安排程序不规范的情况。

检查安排超收收入的指标文件发文日期，检查是否早于财政部门上报同级政府使用方案日期，是否存在未经同级政府和人大批准，自行安排支出的问题。

（四）专项转移支付资金安排审计。

1、专项转移支付的设立、分配、使用情况审计。

项目设立方面，检查各专项转移支付有无具体项目预算，有无项目设置交叉重复或因情况发生变化不宜再继续执行、以及超过期限仍在执行的问题。

资金分配方面，检查各项专款是否制定了管理办法，有管理办法的是否公开、公正（如本级财政安排的专项资金举例），是否将专项转移支付金额提前告知下级财政。

资金使用方面，检查各项专款是否按规定用途使用，有无虚假和多头申报、截留、挪用，损失浪费、资金闲置等。

2、专项转移支付的绩效考核情况审计。

为提高财政资金使用效益，2011年4月财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，对评价的对象和内容、绩效目标、评价指标和方法等都作了明确规定。

审计中应当重点检查专项资金管理办法中是否建立绩效考评制度；财政部门是否将绩效考核结果作为专项资金分配依据；考核结果是否按要求公开并对发现的问题进行落实等方面。

（五）预算调整变动情况审计。

在掌握预算调整变动总体情况的基础上，对调整变动程序和内容、引起调整变动各项因素的真实性和合规性进行审计。

1、预算调整变动总体情况。

核实年初预算安排与实际执行情况，分析年度执行中再分配资金的规模、结构和差距存在的原因，揭示预算编制不科学、年初预算到位率低、预算执行率低、年度中追加变动大等影响财政资金及时发挥效益的问题。

2、预算调整变动的规范性。

对引起预算调整的事项，是否及时编制调整预算方案报人大常委会审批，是否按批准后的《预算调整方案》执行，有无未经批准擅自调减农业、教育、科技支出的问题；动用超收收入和预备费是否符合规定审批程序，超收使用情况是否上报人大常委会，超收和预备费动支是否报经政府批准，资金安排投向是否合规，动用超收安排的支出是否落实到具体的项目和单位，执行是否及时规范；预算级次划转、预算科目调剂是否合规，结余资金是否按批准用途执行。

3、预算变动的及时性。

按《财政部关于进一步做好预算执行工作的指导意见》（财预[2010]11号）的要求，检查如下几个事项：

第一、对确实难以安排到项目和单位的年初保留预算，是否在9月30日前，追加到本级部门和项目；

第二、本级财政安排的部门预算中，是否有超过市人大批复本级政府预算30天追加的预算。

第三、上级的转移支付是否在30天内下达，本级年初预算中安排的对下转移支付是否在人大通过预算后的90天内下达。

按《省财政厅关于提前通知转移支付指标有关问题的通知》（川财预[2010]125号）要求，市州级财政应提前告知的非扩权县转移支付是否在12月10日前告知。

（六）支出列报审计。

主要检查各项支出是否据实列报，有无随意调整支出科目、虚列支出、支出挂账以及其他人为调节收支进度；预算支出进度是否均衡，有无年底集中分配资金形成大量结余等影响财政资金效益及时发挥的问题。

支出列报不规范在市县财政较普遍存在，主要表现形式有两种：

1、虚列支出。

表现形式主要有：

列支出的同时将资金转入财政专户、列入总预算会计“暂存款”、列入“财政应返还额度”、资金转入国库支付中心和会计核算中心的相关账户。

（1）资金转入财政专户。

资金可以转入的专户：

社保基金专户（至2012年底最多只能开设三个,包括新农合、新农保账户）、粮食风险基金专户、偿债准备金专户（前提是要建立偿债准备金制度）、国际金融组织和外国政府贷款专户、还本付息专户、天然林保护和扶贫资金专户、工资集中发放户、财政零余额账户（余额应为零）、农综办项目资金户。

将不应通过专户管理的资金拨到专户

（2）列入总预算会计“暂存款”。

总预算会计中正常的暂存款：

农金会、股金会专项再贷款（无国债转贷资金），其他财政存款反映的退耕还林、天保资金、独生子女父母奖励等，按规定条件列支的“财政应返还额度”，临时借来要归还的资金。

属于虚列支出的暂存款：

以科室名义或其他名义列支挂暂存款，直接以专项资金的名义列支挂暂存款。

对其他的暂存款应进行分析。

（3）列入“财政应返还额度”。

重点审计按权责发生制列支的项目是否该列支，按相关规定，按权责发生制列支必须是纳入国库集中支付改革的预算单位、预算指标已经下达、单位已申请额度计划且财政部门已下达额度计划的的项目才能列支，否则是虚列支出。

通过与支付系统、预算指标管理系统中的“计划余额”相关数据进行核对。

要注意通过“财政应返还额度”挪用资金情况。

抽查项目进行检查。

（4）资金转入国库支付中心和会计核算中心的相关账户。

2、无预算拨款和支出挂账。

主要是通过总预算会计、国库支付中心、会计核算中心、非税收入会计账和各财政专户的“暂付款”，以借款形式拨出，以及年终办理决算时，为了不列赤字而砍支出挂往来形成的支出挂账。

总预算会计可能是支出挂账的暂付款：

预算单位借款，预拨预算单位经费，办理年终决算时，为避免赤字，赤字部分的支出削减后挂暂付款，非预算单位承担的基础设施等公益性建设支出借款，非预算单位已无力偿还的借款。

（七）结余和结转资金的清理审计。

结余和结转资金：

指按照批复的预算，当年未列支出的财政拨款资金。

包含：

财政拨款结余资金：

指支出预算工作目标已完成，或由于受政策变化、计划调整等因素影响工作终止，当年剩余的财政拨款资金。

财政拨款结转资金：

指当年支出预算已执行但尚未完成，或因故未执行，下年需按原用途继续使用的财政拨款资金。

1、对部门结余和结转资金审计。

结余资金。

检查是否在编制次年部门预算时统筹安排使用。

结转资金。

要督促部门加快支出进度。

对部门结转超过预算确定期限一年以上的项目，财政部门要同相关部门协商通过调减部门预算等方式将资金收回本级预算，其中上级专项转移支付结转项目，参照财政结转项目中上级专项转移支付结转的处理方式办理。

2、财政总预算结转资金审计。

检查总预算环节的结转是否存在结转下年支出无具体支出项目、影响财政净结余真实性的问题。

如收入列结转、财力列结转等问题。

检查有无以结转名义将专项转移支付资金挪作它用；无资金不结转；有无因项目无法实施而导致专项资金闲置等问题。

《财政部关于加强地方财政结余结转资金管理的通知》（财预[2010]383号）、《省财政厅关于加强地方财政结余结转资金管理的通知》（川财预[2010]99号）文件对结转项目的规定：

1、对本级财政预算安排形成的结转项目，经清理确认属于已无法支出或无需支出的，要通过调减项目预算等方式，将资金收回总预算统筹管理；

2、超过预算确定期限一年以上的，原则上收回总预算；确需继续保留的，要尽快分解下达至本级有关部门和下级财政部门，并按照规定用途安排支出，加快支出进度。

3、对上级专项转移支付安排形成的结转项目，其资金管理办法对结余结转有具体规定的，按规定执行；未作具体规定且超过预算确定期限一年以上的，可在其资金管理办法规定的用途和使用范围内，调整到其他级次或同类项目，并报上级财政部门备案。

五、国库集中支付

国库集中支付：

指改变财政资金层层拨付的程序，建立国库单一账户体系，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，由财政国库支付中心通过国库单一账户体系将财政资金直接拨付到收款人。

财政性资金必须通过国库单一账户体系存储、支付和清算，财政国库单一账户体系由下列银行账户构成：

⑴财政部门在人民银行开设的国库存款账户（简称国库单一账户）；

   ⑵财政部门在代理银行开设的预算外资金（现改为财政专户资金）财政专户、专项资金财政专户、其他资金财政专户（统称财政专户）；

   ⑶财政部门在代理银行开设的财政直接支付零余额账户（简称财政零余额账户）；

   ⑷财政部门在代理银行为试点单位开设授权支付零余额账户（简称预算单位零余额账户）；

   ⑸财政部门在代理银行开设财政统发工资专户（简称统发工资专户）；

   ⑹按上级规定，经市财政局批准预算单位在代理银行开设的特设专户（简称特设专户）。

1、 国库单一账户体系建立情况

检查 财政部门是否在对预算单位和财政专户进行清理规范后建立了国库单一账户体系，对部门单位零余额账户和其他银行账户监管是否到位，预算单位非税收入过渡户是否及时清理。

2、国库集中支付改革推进情况审计

（1）是否实施到所有基层预算单位。

将财政部门预算股提供的基层预算单位名单与导出数据中的预算单位名单进行对比分析。

（2）非税收入收缴管理改革情况。

是否将非税收入纳入集中收缴范围，非税收入收缴管理制度是否健全。

非税收入收缴是否存在过渡户，是否存在非税收入进