为视角关于农民权益的经济法保护(下)以利益与利益机制.doc

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关于农民权益的经济法保护（下）——以利益与利益机制为视角

关于农民权益的经济法保护（下）——以利益与利益机制为视角

本文发表于《中国法学》2005年第3期

作者

李长健

中国“三农”问题的关键是农民问题，农民问题的核心问题是农民利益问题。

农民利益需要宪法、经济法、行政法等诸多法律部门共同保护，特别需要经济法律制度提供支撑。

本文以利益与利益机制为视角，在探寻经济法保护农民权益理论基础的基础上，分析了经济法视野下保护农民权益的机制体系，提出了经济法保护农民权益的基本原则，归结了保护农民权益的经济法制度体系。

关键词利益利益机制农民权益经济法保护经济法制度体系

四、经济法保护农民权益的原则与制度构想

（一）经济法保护农民权益的原则

法律原则作为法律上规定的用以进行法律推理的准则，不仅可以指引人们正确地运用规则，而且可以弥补在没有相应法律规则时的不足，代替规则来作出裁决，从而很好地解决在没有现成规则时用法律原则处理新出现的情况。

“原则是超级规则，是制造其他规则的规则，换句话说，是规则模式或模型。

1”法律原则可以使人们领悟法律制度的本质和特征，准确把握法律规范的内涵和法的精神及价值。

在探究经济法保护农民权益的原则时，我们首先应考虑基本原则确立的依据问题。

应从其原则确立的宪法、法律和经济依据去考量。

其次应注重其确立的标准问题。

应注意的标准有四项：

规范标准、高度标准、普遍性标准和特色标准2。

最后应掌握科学的确立方法问题。

如应采用系统法、结构功能分析法、效益分析法（又称绩效分析法）等基本方法。

1．最小限制与最大促进原则

任何法律制度都可能为了某种特定的目的而对人们的利益进行必要的限制。

通常来看这种限制必须有合理的界限和标准，这里的限制应该是有限的和合理的。

最小限制原则就是指任何政策和法律制度在限制农民权益时应尽可能采取最小范围、最小程度、最小代价的限制手段。

让利于农民，还利于农民，生利于农民，应是解决农民问题制度设计的逻辑起点。

最小限制原则还要求我们，在涉及到农民权益保护时还应进行利益衡量，即在限制公民权利时，比较因限制而得到的利益和失去的利益，当得到的利益大于失去的利益时方可进行，否则就不能加以限制。

这里利益大小的比较，不仅要考虑利益的数量，而且要考虑利益质的差异性。

对于那些因制度性歧视而影响农民权益，事关国家和社会根本利益的限制，不管其可以产生多少利益总量，都应该从制度上予以取消。

最大促进原则主要是基于我国农民利益的历史状况而提出来的。

最大促进原则的核心是通过制度和措施最大限度地把农民利益增加起来，长富于民，藏富于民。

党的十一届三中全会揭开了农村改革序幕，围绕土地制度、农村经营制度和农业产业化、工业化、城市化及现代化而制定的富民政策，使农民逐步富裕起来。

党中央先后发布的数个“三农”问题的一号文件是最大促进原则的生动体现。

让农民“有其田”、“有其利”，从而“有其产”，“富民强国”成为推进农业和农村工作的基本出发点，成为最大促进原则的基本目标。

2．公平优先兼顾效率原则

公平与效率都是法的价值。

公平，又称公正、正义和公道。

自古以来，公平被人们当成评价社会制度和评价人的行为是否合理的基础性尺度和准则。

我国古代就有：

“天公平而无私，故美恶莫不履；地公平而无私，则大小莫不载。

3”进入近现代后，公平不仅被当成一种基本的道德原则，而且主要地被看作一种法律原则，一种社会制度的首要价值准则。

公平问题发生在人与人的关系之中，不同历史时期公平概念的内涵是不同的。

效率是最近20多年来日益受到重视的一种价值。

效率的基本含义是以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。

效率价值标准的适用大致包括如下三种情形：

全部资源配置上的效率、收入分配领域的效率和特定资源的配置和利用上的效率。

全部资源配置上的效率要求优化资源配置，促进资源由低效率利用向高效率利用转变，即按照价值极大化的规律和原则进行配置，并追求帕累托效率（paretoefficiency）4。

收入分配领域的效率意味着对产品和一切由人们创造出来的价值物进行分配，应打破平均主义，必须考虑用好的分配方式调动人的积极性，从而使分配本身成为扩大再生产、创造更多财富的调整机制。

在收入分配中，我们在进行公平、效率两个价值的取舍时，不能将其绝对化，既不能无视社会公平的要求，为了效率而舍弃公平；也不能忽略效率，为了公平而牺牲效率。

在可供分配的财富较小的情况下，效率应当具有优先性，合理拉开差距。

当可供分配的财富较多时，应当注重公平，提倡先富帮后富，实现共同富裕，建设和谐社会。

在特定资源的配置和利用上，如法律资源、政治资源配置上，效率价值居于优先位阶，是配置社会资源的首要价值标准。

法律资源是一种一切可由法律界定和配置，并具有法律意义和社会意义的价值物，如权利、权力、义务、法律程序、法律信息等。

其中权利和权力是最重要的法律资源，它能为人们带来实际利益，合理的权利和权力配置还会降低社会运行成本5。

“合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。

权利是一种安排，会比其他安排产生更多的价值。

6”效率优先可以通过制度反映出来，其内容受当时的社会经济结构、物质文明和精神文明发展的水平所制约。

在我国，法律资源是稀缺资源。

在社会主义制度下，效率和公平本质上是统一的，是相互联系的，是一对既相互矛盾，又相互适应的社会价值。

公平与效率之间存在异向变化的同时，在一定条件和一定范围内，效率与公平的变化也可以是同向的，即公平程度的提高伴随着效率的增加7。

公平原则应是当代中国利益协调的基础性原则和首要原则，坚持利益协调的公平原则，首要的和基础性的内容就是要建立一套更公正、更合理、更完善的利益协调制度，实现制度公正8。

在农民权益保护方面，就是应通过制度安排让农民能普遍受益的同时，让农民所得与应得、所付与应付相称，做到机会平等，实现程序公平，体现机会平等与效率增加的正相关关系，最终实现结果公平。

要让与农业生产相关的既得利益者付出一定的代价，而不能让没有得到利益或者得到很少利益的农民承担更多的成本。

公正原则追求的局面是：

“人们是能够愉快地对付相当大的困难的，只要这种困难也为社会其余的人公平分担。

9”

如果说建立在社会整体利益基础上的经济与社会可持续发展是经济法目的性价值体现的话，实现实质公平就成为经济法的工具性价值之一。

在科学发展观下，注重社会整体利益的公平，注重社会总体的公平，是要求绝大多数个体和群体间必需的公平。

经济法上的公平包含地区公平、产业公平、代际内和代际间公平，强调机会公平，重视分配公平，实现绝对公平，体现社会公平，最终实现实质公平。

因而经济法的公平观是建立在社会整体公平、长远公平、发展公平基础上的高层次的公平观。

对农民权益保护的经济法律制度安排中要体现经济法的公平观。

农民权益保护中的效率原则涉及到国民收入分配和再分配两个层面。

在初级分配层面上，应注意效率；在再分配层面上应注意公平10。

从农民权益的利益特征来看，存在增量利益和存量利益的分配问题：

在对社会增量利益的分割中，我们仍主张坚持效率优先；在对社会存量利益的分割中，对农民权益的分配，我们主张坚持公平优先。

总之，公平优先兼顾效率原则符合我国农民发展的现状和农业是弱质产业的实质要求，能较好地利用制度杠杆的作用尽可能快地解决农民权益保护中农民权益缺失、流失和受侵的问题。

实践中，贯彻这一原则应站在农村基层政权建设、组织创新和制度创新等方面开展工作；通过宏观调控法和社会保障法等法律制度的架构，通过产业政策、税收措施、计划安排、财政转移支付、强制社会保险等多种措施对农民权益进行经济法保护。

3．兼顾农民利益与平衡协调原则

经济法与其他法律一样必须反映和保障大多数人的利益，因而在处理农民利益方面应坚持兼顾原则。

从本质上来说，在我国个人利益、群体利益、国家利益和社会利益是一致的。

当国家稳定、社会经济快速发展的时候，我们需要重视农民利益，提高其生活和收入水平。

可以说，农民社会经济地位的高低，直接反映出一个国家社会进步和文明程度，是建设全面和谐文明社会的基础。

兼顾农民利益时要正确认识和处理农民目前利益和长远利益、局部利益和整体利益、代内利益和代际利益之间的关系。

在涉及农民权益保护中要尽可能做到制度中看得到，措施中落实得了，效果中体现得了。

当然，兼顾农民利益不是无原则的利益妥协，也不能无原则地进行利益协调。

平衡协调原则是经济法的基本原则，是作为调整特定经济关系的手段性基本原则，是社会效益优先、社会整体利益至上价值要求的体现。

这里的平衡是一种旨在缩小农民与其他利益主体之间的利益差距，以社会整体利益为出发点和最终归宿的平衡，是实现以农民权益为中心多方利益相互促进、共同发展的平衡。

这里的协调是指在理顺社会、国家、集体和农民四者之间的利益分配关系的基础上的，保障各利益主体在利益分配活动中和谐基础上的整体分配协调与统一。

平衡协调是对利益主体作超越形式平等的权利义务分配，以达到实质上的利益平衡。

在实践中，法律在承认一定的利益差异的同时，采取适当的调节措施进行利益平衡，逐步缩小利益差距，从而最终实现社会公正的终极目标。

经济法为主的社会法11往往通过法律对公理的修正或政策的增加，结合了自行性调节和强制性干预的方式对农民权益进行倾斜性保护，从而实现利益的平衡。

这种平衡往往通过“权利←法→权力”来完成，法律既对权力进行控制，又对权利进行约束，是一种以折衷和妥协为平衡态度的，旨在社会公共福利和社会和谐的平衡12。

这种调整就是政策性平衡，在法律制度上政策对公理的调整平衡作用更多地体现在经济法等领域。

（二）农民权益保护的经济法律制度体系的构想

1．对经济法制度体系的再认识

要架构保护农民权益的经济法律制度体系，必须先厘清经济法自身体系。

经济法体系是指由经济法部门所构成的一个多层次的、门类齐全的有机联系的统一整体。

经济法部门是构成经济法体系的要素。

从内在统一性、整体性、合目的性和内在相关性等法体系的要求来看，经济法已构成一个和谐的法体系。

关于经济法体系，学界有不同的学说。

有将经济法体系分为基本经济法和部门经济法，或分为宏观调控法和市场经济管理法的“二元说”；有将经济法体系分为基本经济法、部门经济法、企业管理法或分为市场管理法、宏观经济管理法、对外经济法的“三元说”；有将经济法体系分为企业组织管理法、市场管理法、宏观调控法、社会保障法或分为政府行为端正法、社会经济运行调控法、经济个体生存环境法、经济个体消极行为整治法的“四元说”等等。

作者认为，经济法是以在国家协调本国经济运行过程中所产生的社会公共性经济关系为调整对象。

具体说来，调整对象包括如下四个方面：

市场主体管理关系、市场规制关系、宏观调控关系和可持续发展关系。

经济法体系结构，决定于作为经济法调整对象的特定经济关系的结构，故我们可将经济法体系称为“1+4”结构模式，即基本经济法、市场主体法、市场规制法、宏观调控法和可持续发展法。

由于我国还没有对经济法基本制度进行规定的经济法典，一般将经济法体系看作由后四个部门法构成13。

这里的市场规制法包括竞争行为与消费秩序规制法、商品（服务）市场规制法、要素市场规制法和狭义的市场管理法。

可持续发展法包括自然可持续发展法（或称资源与环境可持续发展法）和社会可持续发展法（或称劳动与社会可持续发展法）14。

2．保护农民权益经济法制度体系的构想

在科学发展观的眼里，社会经济发展是以人为本、全面协调的可持续发展。

建立能满足农民和其他利益主体需要的利益机制制度体系需要宪法、行政法、经济法与其它社会法的共同努力，特别是需要经济法作出更大的努力。

社会经济发展在满足人口、资源、环境全面协调可持续发展下通过社会生产创造出无限增量剩余的实质是一种利益，是一种满足可持续发展需要的发展利益。

中国农民问题的解决、农民权益的保护更需要这种利益作条件，需要产生这种利益的利益机制作基础。

正如前文所述利益机制的作用需要制度体系的保障。

从利益和利益机制的建立和完善角度来看，我们应从如下四个方面建立保护农民权益的经济法制度体系。

（1）经济主体法律制度

“