完善就业援助法律管理制度的思考.docx

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完善就业援助法律管理制度的思考

完善就业援助法律制度的思考-行政管理

完善就业援助法律制度的思考黄蕾（上饶师范学院政治与法律学院，江西上饶334001）[摘要]我国《就业促进法》首次明确了就业援助制度，规定了对就业困难人员进行就业援助的方法和途径，但是当前我国就业援助法律制度仍然不尽完善。

在就业形势十分严峻的现状下，我们必须构建统一完整的就业援助法律体系，有效发挥就业援助法律制度在促进经济发展与扩大就业相协调、激发全社会创造活力等方面的作用，从而使就业困难人员的平等权、劳动权得以充分实现。

[关键词]就业援助；就业困难人员；法律体系［中图分类号］D922.5［文献标识码］A［文章编号］1008-6463（2014）01-0045-05[收稿日期]2013-11-26[基金项目]江西省社会科学“十一五”（2010年）规划项目“就业促进法律机制研究”（10FX22）。

[作者简介]黄蕾（1969-），女，江西上饶人，上饶师范学院政治与法律学院副教授，研究方向为劳动法学、经济法学。

就业援助法律制度是指国家通过立法确立的采取多种办法和途径对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助，以保障就业困难人员劳动权的实现和促进社会和谐稳定的一项法律制度。

《就业促进法》规定就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。

就业是安国之策，是关系全面建设小康社会和构建和谐社会大局的重要问题。

而就业援助是在构建和谐社会进程中必须开展的一项基础工作，体现了国家对就业困难人员的人文关怀。

一方面，虽然我国已建立以宪法为核心的维护公民劳动就业权的法律体系，但就业援助法律制度有所缺失，各级政府也仅在政策层面提供援助和支持。

另一方面，现实社会中由于不同区域之间的发展不平衡、产业结构转型、经济波动等因素的影响，就业困难人员陷入就业困境，生存权受到威胁。

因此，我国要尽快完善就业援助法律制度，通过立法为就业困难人员创造有利的就业条件，增加更多的就业机会，最大限度地保护这些群体的基本人权。

一、就业援助法律制度的理论基础和实践意义十六大以来，党中央强调牢固树立和全面落实科学发展观，坚持以人为本。

随着社会经济的日益发展，就业援助法律制度作为促进社会充分就业，使经济发展与扩大就业相协调，激发全社会创造活力的一项重要制度，受到人们的广泛关注，它的产生具有一定的理论基础。

具体体现在以下两个方面：

第一，人权理论。

在历史上，人权理论与人权保障运动是影响劳动立法的一种重要力量[1]（P11）。

保障劳动者人权问题已成为我国现代法治社会的基本价值观。

劳动者人权是劳动者在劳动关系领域内所享有的广泛权利，包括劳动者的平等权、生存权和发展权。

在这个基础上，我们从人权保障角度考虑就业援助立法的必要性问题，立法应该着眼于劳动者最低生存保障能不能实现的问题。

平等权和发展权是每个劳动者自主地促进社会经济、社会、文化、政治方面的共同发展，并且平等地参与体面劳动，享受社会发展成果的权利。

早在20世纪初，德国资产阶级在自然法学派的“自然权利”、“天赋人权”等思想的影响下，首次将劳动作为人的生存权写进1919年的《魏玛宪法》，之后世界各国宪法纷纷效仿。

人权的核心是人的生存权，而劳动权又是生存权的基础。

从法律意义上说，劳动权所涵盖的基本权利是比较广泛的，主要包括就业权、获得报酬权、自由结社权、集体谈判权、罢工权和社会保障权等。

建立就业援助法律制度在于促进经济发展与扩大就业相协调，促进人的平等、生存和发展状况的不断改善，切实提高劳动者最基本人权劳动权的实现程度。

第二，实质正义理论。

改革开放之后，尤其是这几年来，我国区域、城乡、行业以及群体之间的收入差距不断扩大，分配格局失衡导致部分社会财富向少数人集中，收入差距已经超过基尼系数警戒“红线”，由此带来的诸多社会问题日益成为各界关注的焦点。

收入差距是由多方面原因造成的，比如，诚实劳动中付出努力和勤劳程度不同、就业状况不同、个人禀赋和能力不同、社会要素占有的状况不同、机遇不同等因素。

就业困难人员由于身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，处于失业状态，进一步加剧收入差距，导致社会分配的不公平。

20世纪70年代西方新自由主义代表人物罗尔斯提出公平正义理论，罗尔斯认为虽然财富和收入的分配无法做到平等，但它必须合乎每个人的利益，社会必须更多地注意那些天赋较低的和出生较不利的社会地位的人们。

在他看来，人类社会是一个互惠合作的体系，即每个人都必须从社会合作所产生的经济利益中受惠，如果在社会合作中那些基于偶然出生而具有较高社会地位和自然禀赋者受惠更多，而较低社会地位和自然禀赋者受惠更少，那么一种健全而持久的社会基本制度必须包括某种补偿性安排。

基于以上认识，就业援助法律制度所追求的价值目标就是实质上的公平正义，体现现代法治所蕴含的实质正义的基本精神。

上述两种理论从不同角度阐述了就业援助法律制度与劳动者个人和社会的关系，表明就业援助问题不仅是与每一个就业困难人员人权相关的私益问题，而且也是与整个社会进步相关的公益问题，为就业援助法律制度的建立提供了理论依据。

在构建和谐社会的进程中，就业援助法律制度的建立同时也具有十分重要的实践意义。

第一，就业援助法律制度有利于促进经济与社会协调发展。

当前，我国经济发展与社会发展不相协调，经济发展这条腿比较长，社会发展这条腿比较短，这将直接影响今后继续稳健、快速地向前发展，最为突出的问题主要表现在民生问题没有解决好。

虽然我国GDP总量超越了日本，成为世界第二大经济体，在十一五期间取得了举世瞩目的成就，但是发展成果并没有很好地体现在社会事业的进步方面，这是一个亟待解决的矛盾。

就业是民生之本，处于社会底层的就业困难人员就业问题的解决是民生问题的重中之重。

就业困难人员因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因属于广大就业人群中的弱势群体，就业援助法律制度是帮助、扶持这些群体实现就业的法律依据，是对不公平的社会初次分配做出普遍矫正的法律手段。

在促进就业法律体系中，就业援助法律制度是最为基础的。

将就业困难人员的民生问题解决好，能够体现社会发展的进步和社会文明程度的提高，促进社会事业与经济发展同步进行。

第二，就业援助法律制度有利于维护社会稳定和谐。

社会稳定是发展经济和深化改革必不可少的前提条件。

在改革开放和全面建成小康社会过程中，保持社会稳定和谐是一个关系全局的重大问题。

但是，目前仍然存在一些阻碍我国经济社会发展，影响社会稳定和谐的不可忽视的因素。

在我国转变经济发展方式的关键时期，不同群体的利益关系失衡，尤其是高位群体和低势群体之间的利益矛盾凸显，较为集中的体现是就业困难人员失去工作机会而危及他们的生存，发展到这些群体已无法维持基本生活需要的严重程度，社会的不稳定因素就会因此而产生，其结果将引起社会治安混乱，群体性事件不断升级，犯罪率急剧上升，最终导致社会畸形发展。

所以，国家应当从源头上化解矛盾，把解决就业困难人员的基本生存问题作为一件关系到社会稳定和谐的大事来抓，通过就业援助立法在就业方面为他们提供法律保障，从而确保全面建成小康社会目标的实现。

第二，就业援助法律制度有利于促进就业困难人员参与社会发展，共享改革开放的成果。

从最广大人民的根本利益出发谋发展，高度关注关系人民群众切身利益的一系列重大问题，其鲜明的特点就是坚持用科学发展观统领经济社会发展的全局。

实现共同富裕，让全体人民共享改革发展的成果，成为党和政府制定大政方针的奋斗目标。

但是由于收入分配领域存在的矛盾和问题，社会初次分配的不公平，社会结构的不合理，就业困难人员难以公正公平地享受改革开放的成果。

通过建立就业援助法律制度，帮助就业困难人员实现劳动就业权，推动他们由底层社会向上流动，通过自己的诚实劳动获得相应的报酬，平等地享受社会发展福利和改革发展的成果，最终形成合理的纺锤形社会结构。

二、我国就业援助立法现状及存在缺陷目前，我国在促进就业和就业援助方面的法律依据主要有《宪法》、《劳动法》和《就业促进法》等。

《宪法》第42条规定:

“公民有劳动的权利和义务。

国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。

”第48条规定:

“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。

国家保护妇女的权利和利益，实行男女同工同酬，培养和选拔女干部。

”《宪法》以根本大法的形式确认了公民的劳动权和妇女平等的就业权。

我国《劳动法》第10条规定:

“国家通过促进经济和社会发展，创造就业条件，扩大就业机会。

”第12条规定:

“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。

”第13条规定:

“妇女享有与男子平等的就业权利。

在录用职工时，除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。

”《就业促进法》第三章第25条规定：

“各级人民政府创造公平就业的环境，消除就业歧视，制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。

”《就业促进法》第六章专章规定就业援助，这是我国第一次以法律的形式确立就业援助制度。

该章明确规定就业援助的对象,即因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业,以及连续失业一定时间仍未能实现就业的就业困难人员；明确了就业援助的措施，要求各级人民政府建立健全就业援助制度,采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法,通过公益性岗位安置等途径,对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。

特别规定了对城市零就业家庭的就业援助以及对就业压力大的特定行业产业的扶持。

此外，我国《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》、《未成年人保护法》等对妇女、残疾人、未成年人就业的特殊保护均作出了具体的规定，为妇女、残疾人、未成年人的就业权实现提供了有效的法律保障。

从以上法律规定可以看出，我国在促进就业方面已经形成了较为完善的法律体系，《就业促进法》首次规定了就业援助制度，说明国家在改善民生的法制建设方面迈出了较大的一步，但是我国现行立法中仍然存在以下缺陷。

第一，对就业困难人员界定范围不全面，有所遗漏。

《就业促进法》第52条规定:

“就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员，就业困难人员的具体范围，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定。

”据此，就业困难人员应当是在就业中处于弱势地位的人员，随着时代的变迁以及地域的差别，就业困难人员的范围会有所区别，因此立法对就业援助的对象采取开放式的列举方式，只规定了导致就业困难的原因，没有具体列举出对象范围，并同时明确就业困难人员的具体范围，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定。

从地方政府制定的关于就业援助的地方性法规和政策措施来看，对就业困难人员的界定范围比较狭窄。

例如，《河南省就业促进条例》第42条规定就业困难人员是指：

城镇零就业家庭的成员；距法定退休年龄十年以内的登记失业人员；连续失业一年以上的登记失业人员；困难家庭中就业困难的高校毕业生；就业困难的被征地农民；失业的残疾人、城镇复员转业军人、县级以上劳动模范、军烈属和需要抚养未成年人的单亲家庭成员；其他符合国家和省规定的就业困难人员。

《山东省就业促进条例》第42条列举的就业困难人员包括女性四十周岁、男性五十周岁以上的人员；城镇零就业家庭成员；农村零转移就业贫困家庭成员；抚养未成年子女的单亲家庭成员；享受最低生活保障人员；持有《中华人民共和国残疾人证》人员；连续失业一年以上的人员；因失去土地等原因难以实现就业的人员以及设区的市人民政府规定的其他人员等九类人员。

《湖北省就业促进条例》第25条规定，就业困难人员包括女性年满四十周岁或者男性年满五十周岁的失业人员；连续失业一年以上的人员；失地农民；城镇零就业家庭成员或者享受城镇居民最低生活保障的人员；农村零转移就业贫困家庭成员；毕业一年以上未就业的高校毕业生；残疾人；各级社会福利机构供养