基于整体性治理的综合行政执法体制改革研究.docx
《基于整体性治理的综合行政执法体制改革研究.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《基于整体性治理的综合行政执法体制改革研究.docx（12页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
基于整体性治理的综合行政执法体制改革研究
基于整体性治理的综合行政执法体制改革研究
基于整体性治理的综合行政执法体制改革研究
一、问题的提出：
行政执法碎片化困境
在当前城市化不断加快、城市管理不断深化的背景下，行政执法引发的各种矛盾纠纷不断增多，层出不穷的关于城管暴力执法的媒体报道在很大程度上也暴露出我国传统行政执法模式存在的弊端。
究其原因是当前我国行政执法总体上呈现出的碎片化状态所导致的。
行政执法碎片化问题表现为以下方面。
（一）执法缝隙：
分段治理与利益封锁形成的共同阻碍
分段治理式的执法缝隙主要是由客观的权责分工体系造成的。
在政府内部，各部门之间在权责配置上存在明显的分段治理特征，即将一个规制对象根据流程进行切割分段，由多个部门共同管理，每个部门各管其中一段。
长期以来，由于多方面原因，不少部门都建有自己的执法队伍，甚至同一个领域有几支执法队伍，多层执法、多头执法、重复执法，在一定程度上影响了行政执法的公正性、统一性和权威性，损害了人民群众的利益和政府的形象，干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序。
利益封锁式执法缝隙则是由各政府部门基于本部门利益而做出的一种行为抉择造成的，即在有利可图的领域，各相关部门积极主动地进行管理或规划。
与造成分段治理式执法缝隙的客观体制因素相比，利益封锁式执法缝隙的动因主要来自政府部门主观上的行为选择。
在现行行政执法过程中，执法行为与利益挂钩，相当部分执法队伍经费实行自收自支，或只有部分经费由财政解决，经费来源缺乏财政保障，以罚代管、以罚代养的现象较为普遍。
与之相反，在一些无利可图的领域，有些执法部门存在本文由论文联盟http:
//www.LWLm.coM收集整理不作为或假作为的现象。
（二）部门壁垒：
沟通成本的增加与政府整体性价值缺失
在行政执法过程中，政府部门间由分治到协作的转变，造成了沟通成本的增加。
一方面，政府部门间的协调需要信息、人力、财力等资源的流通；另一方面，政府也需要对政府部门之间的不协调进行监督与管理，而耗费在这些问题上的成本实际上构成了政府部门间协作的沟通成本。
尽管随着信息现代化的发展，先进的沟通与监督手段不断增多，但由于部门壁垒的客观存在，政府部门之间依旧存在着高昂的交流成本，这笔费用不仅加大了政府部门之间相互沟通的难度，也使得政府内部组织的优化更加艰难。
政府效率的提升与部门之间的协调，都有赖于政府各部门对政府整体性价值的认同。
政府作为一个组织，其整体性价值认同可以降低政府部门间协调的不确定性。
然而作为碎片化执法在操作层面的具体表现，部门壁垒的客观存在阻碍了政府部门协作的有效达成，这种阻碍作用甚至已经影响到了政府改革的发展。
（三）机构林立：
各自为政、制度失范、权力膨胀
当前政府各部门之间的行政分工体系是建立在计划经济时代的传统官僚制基础上的。
这种分工体系以专业分工、等级制与非人格化为主要特征，目的是适应计划经济的要求。
各自为政，分割管理的行政分工体系，更多地侧重于各部门自己的权责与管辖范围，并且互不干涉权责。
各部门组建独立执法队伍，分散进行执法，容易造成队伍素质参差不齐、人员编制无序、执法经费不足、执法制度和程序不完善等问题。
在市场经济体制下的今天，各自为政，分割管理更多表现出的是一种制度失范，权力膨胀的现状，其主要表现是，执法权力横向过于分散，纵向趋于雷同，如经常出现的部门执法交叉、上下执法重复、各自为政现象；执法机构林立与执法力量严重不足并存，通常是制定一部法律，设立一支队伍，执法机构及人员总量不断膨胀，但具体到每一个执法机构，执法力量与承担的执法任务相比又严重不足；行政执法委托随意和无序，执法的监督机制也不健全。
总之，现行的行政执法体制中不同程度地存在着多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责、以权谋私等碎片化问题，严重影响了行政执法的公正性和统一性，干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序，并导致了不正之风和腐败行为的频发。
碎片化执法所面临的矛盾和问题具有复杂性和棘手性，改革攻坚的难度不断增大，这使我国行政执法体制改革必须由单项改革转型为综合改革。
综合行政执法体制改革是我国行政执法体制改革的主线，从条块分割的单一部门行政执法向综合行政执法迈进，是我国行政执法体制改革的重要内容。
西方国家自20世纪90年代后期开始，政府改革运动出现新的动向，形成了不同于新公共管理的整体性治理理论，其整体性的视野和各国政府具体的整体性实践对我国现阶段推进综合行政执法体制改革具有深刻的借鉴意义。
二、整体性治理：
综合行政执法的理论契合与转化
（一）整体性治理理论的理论溯源
归结起来，整体性治理理论主要有两大渊源：
一是盛极一时的以竞争为特征的新公共管理治理模式的衰微；二是以合作为特征的整体政府改革运动的勃兴。
随着新公共管理理论范式的终结，西方各国涌现了多种治理与政府改革模式，这些理论模式的共同点是强调制度化、常态化和有效的跨界合作以增加公共价值，提高公共服务的品质。
整体性治理理论的相关术语较多，我们将它们进行梳理后，总结为一个在整体政府时代进行政府治理与改革模式创新的理论化系谱，即跨界性协同结构的理论化系谱。
（二）整体性治理理论的意涵阐释
20世纪90年代中后期，继英国、澳大利亚以及新西兰等盎格鲁撒克逊国家率先发起整体政府改革之后，美国、加拿大等国也加入到了这场协作性公共管理改革与探索的行列，并成为全球范围内治理变革的重镇。
对于这一新趋向，各国都有不同的观点。
我国学者周志忍在整理相关文献后，认为整体性治理（Holis-ticGovernance）、整体政府（WholeofGovern-ment）、协同政府（Joined-upGovernment）、网络化治理（GoverningbvNetwork）、水平化管理（HorizontalManagement）、跨部门协作（Cross-agencyCollaboration）等诸多称谓都有其共通之处，即通过有效的跨界合作以解决复杂而棘手（wickedproblems）的碎片化问题。
合作的跨界性是整体政府改革的核心特征，跨界可以多种形式存在：
同级政府部门之间、上下级政府之间、不同政策领域之间、公共部门和私营部门之间等。
整体性治理理论本身试图萃取新公共管理理论的效率主义和民主行政理论公平至上的精髓，使工具理性和价值理性在治理过程中相得益彰。
从工具理性层面看，协调和整合是整体性治理的关键词，也是整体性治理要完成的两个不同阶段的任务。
协调的目的是为了解决组织外部的认识问题，消除组织间的问题和矛盾；而整合则是要求不同治理主体以及政府内部各部门能够从全局考虑，以结果为导向达成行动上的一致。
随着社会分工的细化，政府内部功能、各治理主体的内部人员、地区政府之间的差异也越来越明显，加之组织及成员追求自身效用的最大化在客观上造成治理体系的碎片化，这势必导致组织不协调甚至产生破坏整合的反作用力。
整体性治理通过数字化手段和政策协同，以协调、整合以往碎片化治理的各种关系来提高治理的效率，更好地解决公众最为关心的服务问题。
在这个意义上，可以说整体性治理继承和延续了新公共管理效率主义的优点，是对治理理论所追求的工具理性的重新解释。
从价值理性层面看，整体性治理恢复和重构了公众在治理体系中的根本性主体地位，逐渐向治理的本质回归。
整体性治理有别于传统的代议制民主所主张的间接治理，它更加重视治理主体的参与性。
不能仅仅将民众视为顾客，公众、消费者和纳税人的角色与需求具有显著差别，这就决定了他们对待治理态度上的明显差异，即消费者只看重结果，纳税人纠缠着治理过程中支出费用及成本，公众则要求更多的话语权以实现其本应有的主人翁地位，并愿意真正参与到治理过程中来。
整体性治理的价值逻辑必然在现代治理结构中将这三种角色有机整合。
在整体性治理语境下，公共服务政策的碎片化及利益部门化的顽疾其实并不是政策内容造成的，而是由制定公共服务政策的部门及公共服务供给体制的分散化所导致的。
将政策机械地合并从而达到政策一致性的时代已一去不复返了，而寻求通过整合的方式进行整体性治理已经成为西方公共服务改革的基本共识。
整合的目标是通过为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务，达到治理的最高境界。
如图2所示，整体性治理着力于政府系统内部机构之间的功能性整合，将治理的横向部门结构与纵向层级结构有机地联结起来，在理论上构造出一个由长、宽和高组成的三维立体的整体性治理分析框架。
这种超越了简单平面式治理的整体性治理模型在实践中具有三大整合功能。
首先，高（hEight）表示纵向治理层级的整合。
它主要泛指全球范围、洲际、国家间、地区间和地方府际间五个层级的整合。
在这些层级之中，可以通过网络技术的运用和相应的数据保护协议来共同讨论日益增多的跨界议题。
当然，在同一个国家内部，纵向层级主要是指中央及地方各级政府之间的整合；其次，宽（width）表示治理功能的整合。
较之无缝隙政府理论，整体性治理的功能整合既可以发生在政府组织内部，也可以产生于彼此重合或者具有相似功能的社会治理主体之间，因而它不能简单界定为电子政府或电子政务，应当视其是有效传送公共服务的网络，或是一个将政府、市场和社会融入互联、协作、高效运转的系统化体制。
这个体制的构建首先要确认出可能的合作伙伴，并将所有的利益相关者拉到系统分析的桌面，结合政府内部的服务运行状况，利用先进的信息技术建立网上沟通与协调渠道，并设计出维护网络化治理的重要战略，以最终激活整个治理系统。
再者，长（length）表示横向公私部门的整合。
公共产品与服务可以在公共部门、志愿者组织（典型的是接受政府合同外包或得到政府承认的志愿性团体）或者私营部门等多元主体之间进行整合，以推动公私合作、互助与协同治理。
整体性治理因其在治理碎片化问题方面的独特功能，逐渐由跨部门协调与协作的政府组织形态（整体政府）这种描述性概念，演变为通过横向和纵向协调的理念及技术来实现预期公共治理目标的统摄性范式（整体性治理）。
不可否认，整体性治理理论是一个舶来品，不同国家特定时期的碎片化变量组合的情况也差异较大，这决定了碎片化问题具有历史性和国别性。
我国计划经济体制下形成的科层组织结构及其条块分割的管理模式、僵化的行政运行体制机制、弱势的政治与行政监督制度等特殊因素，导致出现了与其他国家不尽相同的中国式碎片化治理形态。
但是，在全球化时代背景下透视治理的一般涵义，不难发现，碎片化问题的背后潜藏着诸多共性，特别是经过近些年学界持续的关注和研究，整体性治理的对象和概念在中国语境下不断拓展其外延，逐渐成为一种分析各种跨界治理难题的理论工具。
其中，针对城市公共危机治理、跨流域环境污染治理、城市群府际关系协调等城市跨界性社会治理问题，整体性治理进行了有效回应，且提供了新的治理模式与策略。
（三）整体性治理理论对综合行政执法体制改革的指导意义
综观我国行政执法的现状，新公共管理所造成的碎片化现象和分裂性治理体系在我国行政执法中同样存在。
如不少部门都建有自己的执法队伍，甚至同一个领域有几支执法队伍，不同执法队伍之间缺乏沟通与合作，多层执法、多头执法、重复执法等问题比较突出。
因而，整体性治理理论和模式是解决我国行政执法的碎片化、部门化问题情景的现实需求，对我国政府治理、行政执法体制改革和服务型政府建设都具有重大指导意义和借鉴意义。
整体性治理理论为国家公共管理改革提供了新思路，整合和协调的理念被广泛运用到行政执法体制改革、人事制度改革、养老保险制度、国家预算等方面。
在我国，综合行政执法体制改革已经进入到了全面落实阶段，这就要求加快行政管理体制改革，建设服务型政府，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间的协调配合机制。
综合行政执法体制改革是我国行政执法体制改革的主线，从条块分割的单一部门行政执法向综合行政执法迈进，是我国行政执法体制改革的重要内容。
当前随着全面依法治国的提出，综合行政执法体制改革应当纳入国家执法能力建设的新高度进行更深层次的统筹，注重综合其他国家机关和全
升级会员 