住宅合作社应是住房保障的重要形式.docx

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住宅合作社应是住房保障的重要形式

住宅合作社应是住房保障的重要形式

一城镇合作建房源于“住房解困”

党的十一届三中全会以前，全国城镇人均住房面积只有3.6平方米，被称为“爆炸性的社会问题”。

党的十一届三中全会以后，在邓小平“建设住宅可以公私合营，可以民建公助，也可以私人自己建房”的思想指引下，城镇单一的住宅建设投资体制被打破，出现了多种渠道、多种形式的住宅建设投资新体制。

温州市就是一个很好的例子。

在此之前，温州市工业基础薄弱，经济发展迟缓，职工居住十分困难。

“日求三餐易，夜求一宿难”，就是对当时住房难的真实写照。

仅1980～1995年，温州市就组织了282个单位参加集资合作建房。

其间，分四批，汇集社会闲散资金2165万元（比该市前30年住宅总投资还多160万元），建住宅12.3万平方米，为2695户职工解决了住房困难。

温州市集资合作建房的经验是：

发挥了国家、地方、企业、个人四个方面的积极性，体现了国家、企业、个人三个方面的合理负担，大大加快了住宅建设步伐，使广大职工摆脱了住房难的困境。

温州市的做法在全国引起了强烈反响。

随着改革开放的不断深入，集资合作建房不仅得到推广，而且有了延伸。

这种延伸的方式，就是以住宅合作社的形式，开展集资合作建房。

1986年，我国的住宅合作社在上海诞生，这就是上海新欣住宅合作社。

上海新欣住宅合作社成立之初，由于国家尚无有关法规，地方政府不同意减免有关税费，老城区的土地再开发费用很高，合作住宅的价格因超过了低收入社员的经济承受能力，致使已经入社的社员纷纷退社。

这一情况引起了玩具公司的主管部门上海第二轻工业局的高度重视。

于是，在1987年上海第二轻工业局把新欣住宅合作社扩大组建为全系统的住宅合作社——上海市工联住宅合作社。

此后，武汉市常码头住宅合作社、昆明市马洒营住宅合作社、沈阳市大东区职工集资合作建房联社先后成立。

二政策支持，使合作建房得以发展

党中央、国务院关心合作建房的发展，在住房投资体制、土地、规划、计划、金融、财政、税收等方面，都以明确的政策精神予以支持，主要体现在以下的相关文件之中。

（1）1988年2月15日国务院《关于在全国城镇分期分批推行城镇住房制度改革实施方案的通知》（国发［1988］11号文件），其中明确指出：

“暂时没有进入改革行列的城镇，要积极创造条件，先实行新房新租、旧房超标准加租以及集资建房、组织建房合作社等单项改革。

”

（2）1989年2月8日《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发［1991］30号）中指出：

“住房建设应推行国家、集体、个人三方共同投资体制，积极组织集资建房和合作建房，大力发展经济适用的商品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题，各级人民政府要在用地、规划、计划、材料、信贷、税收等方面给予扶持。

”

（3）1991年11月23日国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组《关于全面推进城镇住房制度改革意见的通知》（国办发［1991］73号）《意见》中指出：

“住房投资和建设体制的改革，就是把现行由国家、企业统包的住房投资体制，转换成国家、集体、个人三方面共同负担的住房投资体制。

各地政府应大力支持单位或个人的集资、合作建房，特别是结合‘解危’、‘解困’进行的集资、合作建房。

计划、金融、财政、税收、城建、规划、土地等有关部门应该积极配合、支持，通过减免税费等扶持政策，努力降低建房造价。

要正确引导和改革现行房产开发的建设体制，确立政府对住房价格的有效调控和制约机制。

要形成指令性和指导性计划相结合的住房建设计划管理体制，除指令性计划安排的住房建设外，对个人集资与合作建房的部分可以不受规模的控制，实行指导性计划。

”

（4）1992年2月14日，国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局印发了《城镇住宅合作社管理暂行办法》（建房［1992］67号），共六章三十条，对城镇住宅合作社管理进行了较为全面的阐述。

（5）1992年6月11日，财政部印发了《关于住房制度改革中财政税收政策的若干规定》（［1992］财综字第106号），免征国家能源交通重点建设基金和国家预算调节基金（以下简称“两金”）的资金包括了政府、企业、行政事业单位和个人以集资合作建房等形式筹集的住房建设资金。

从当地房改之日起，各企业、行政事业单位和住房合作社新建成投入使用的公有住房，以标准价向个人出售，其个人出资部分按零税率给予照顾。

由住房合作社建成的住房，实行出租或出售等经营的部分，均按适用税率计征固定资产投资方向调节税。

个人以标准价向单位购买公有住房，以及通过集资、合作建房等形式取得住房，用于自住的，免征该住房个人出资部分的房产税。

1993年8月10日，建设部、国家土地管理局、国家工商行政管理局、国家税务总局《关于加强房地产宏观管理促进房地产业健康持续发展的意见》中指出：

“各地要在加大城镇居民住房制度改革力度的同时，按照房屋商品化的原则，多方筹集建设资金，严格管理住房基金，保证用于住房建设，同时要实行集资建房、合作建房等多种形式加快经济适用房的建设，保持住宅建设稳定增长。

政府实行鼓励建设普通居民住宅的政策，对微利房、解困房（包括集资建房、合作建房）的建设计划、土地供应、规划设计、资金安排和信贷等方面给以支持，以降低成本，加速住宅建设，加快‘解困、解危’步伐。

”1994年7月18日，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发［1994］43号）中指出：

“鼓励集资合作建房，继续发展住房合作社，在统一规划的前提下，充分发挥各方面积极性，加快城镇危旧住房改造。

”

（6）1998年7月3日，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［1998］23号）第十七条规定：

“在符合城市总体规划和坚持节约用地的前提下，可以继续发展集资建房和合作建房，多渠道加快经济适用住房建设。

”

（7）1998年，建设部、国家发展计划委员会、国土资源部《关于印发〈关于大力发展经济适用住房的若干意见〉的通知》（建房［1998］154号）第十九条规定：

“以上规定适用于集资建房、合作建房。

”

（8）1998年，国家发展计划委员会、建设部、国土资源部、中国人民银行《关于进一步加快经济适用住房（安居工程）建设有关问题的通知》（特急计投资［1998］1474号）中第六条第二款指出：

“各地建设行政主管部门要会同有关部门抓紧对本地区企事业单位集资建房的情况进行调查摸底，分类指导，帮助组织实施。

”

（9）2004年5月13日，建设部、国家发展和改革委员会、国土资源部、人民银行关于印发《经济适用住房管理办法》的通知（建住房［2004］77号）全文计39条，其中有八条阐述集资建房和合作建房，明确指出：

“集资、合作建房是经济适用住房的组成部分，按经济适住房的管理模式管理集资、合作建房。

”

引证上述文件，可以得出以下结论：

合作建房是伴随着城镇住房制度改革方案的实施而发生发展起来的，是房改的重要组成部分，在平抑房价、切实解决城镇中低收入家庭住房困难方面，发挥了重要作用。

三住宅合作社是合作建房的主要载体

（一）5000多个住宅合作社出现在广大城镇

1986～1995年，是我国城镇合作建房蓬勃发展的十年。

十年间，住宅合作社是合作建房的主要载体。

如1996年《中国人类住宅发展报告》中指出的那样：

“从1986年7月在全国发展住宅合作社，通过吸收个人资金，在政府优惠政策支持下，以合作形式建设普通住宅。

参加住宅合作社的个人，以低于市场的价格，获得合作社的住房，解决投资者自己的住房问题。

全国各种类型的住宅合作社发展到5000多个。

”

（二）三种类型，三种组织形式

1.三种类型

我国的住宅合作社主要分为三种类型：

社会型、系统型和单位型。

社会型的住宅合作社面向本城镇所有中低收入家庭，有的由建设部门出面组织，有的由工会出面组织，也有的由工会和建设部门共同组织；系统型的住宅合作社面向本城镇某行业系统中的中低收入职工，这些合作社分布在建设、工会、民政和教育等系统；单位型的住宅合作社，指在某一企、事业单位内部，利用自用土地或政府划拨的土地，在符合城市规划条件下，为解决本单位职工的住房困难而组织的住宅合作社。

2.三种组织形式

在社会型的住宅合作社中，又有三种组织形式，即建设口、工会口、建设口与工会口联合组织的面向本城镇所有中低收入家庭的住宅合作社。

由建设口出面组织的有：

武汉市常码头、复兴村等住宅合作社，昆明马洒营、云山小区等住宅合作社以及包头、榆次、天津蓟县、武清、宝坻等市县的住宅合作社；由工会口组织的有：

天津、南京、长春、吉林、淄博等市的职工住宅合作社；由工会和建设口联合组织的有：

福州市解困住宅合作社。

福州市解困住宅合作社是1990年初，由福州市总工会、市房管局、市房改办为解决人均居住面积4平方米以下职工住房特困户而组建的，房管局、房改办发挥协调作用，为合作社“保驾护航”，总工会发挥职工之家的作用，深入企业调查研究，保护广大职工的利益，组织符合条件的职工入社。

在系统型的住宅合作社中，有上海城建系统职工住宅合作社、北京市民政局住宅合作社和长春市教育职工住宅合作社等。

长春市教育职工住宅合作社面向全市中小学教师中的住房困难户，得到了国务院前副总理李岚清及国家教委的赞扬。

在单位型的住宅合作社中，有北京城建集团、昆明重型机械厂、天津拖拉机厂、东北机器制造总厂、武汉锅炉厂、包头住宅合作总社包钢分社等企业住宅合作社。

由于住宅合作社是城镇广大中低收入家庭为解决住房困难、改善居住条件而自愿参加、不以盈利为目的的合作经济组织，具有自主、自愿、平等、互利的基本特征，因此它能够实现住宅建设投资体制的转换。

（三）四个鲜明特征

以住宅合作社的形式组织的合作建房有四个鲜明的特征。

1.不以盈利为目的

各地住宅合作社建设的住宅，价格均低于商品房、经济适用房售价，平均价格在中低收入家庭年收入的4～6倍之间，与中低收入家庭的消费水平相适应。

以北京城建集团建设的合作住宅为例，比北京同等位置、同等类型的商品房每平方米低600元左右。

其主要原因有以下几点。

第一，建设供应方不同。

合作建房的建设供应方是住宅合作社，是自建自住，没有中间销售环节，社员是政府优惠政策的直接受益者；而经济适用房的建设供应方是房地产开发企业，利润和较大比例的流通费用计入房价，政府优惠政策的直接受益者不完全是住房消费者。

第二，建设资金来源不同。

合作建房是以个人集资为主，利息负担轻，建设成本较低；而经济适用住房用银行专项贷款，利息支付比重大，成本必然提高，且银行承担风险。

第三，用工量不同。

尤其是中小城镇的合作建房，可以由住宅合作社组织社员从事辅助性劳动，使用工量减少，工程造价降低，而从事经济适用房建设的开发商很难做到这一点。

2.以个人投资为主

合作建房在政府优惠政策的支持下（与经济适用房享受同样的政策），以社员个人投资为主，既不用国家财政拨款，也不需银行大量贷款，而解决广大中低收入家庭住房问题的速度却大大加快。

仅以天津蓟县为例：

1993年，该县县城有无房户2500户，需建房资金1.3亿元，以县财政每年拨款400万元计，需30年才能完成，实施合作建房，个人集资1.6亿元，占总投资额的78%，建房26万平方米，使30年才能解决的住房问题，两年多就全部得到解决。

3.群众监督民主管理

住宅合作社的最高权力机构是社员代表大会，由其选举产生管理委员会，充分发挥民主决策、民主管理的优势，通过章程保障社员利益。

居民参与住房设计，对住房功能、环境有什么要求，早期就可以直接反映出来。

在施工过程中，社员也能随时监督，从而保证了住房质量，满足了社员要求。

4.以需定建减少了中间费用

住宅合作社实行先入社集资，后建房，形成了供给与需求的一致性。

社员的集资款先期作为建房资金投入住宅建设，然后作为购房资金投入消费，建房与购房合一，生产与销售相连，是一种无风险的资金转换，减少了中间费用，降低了建筑造价，起到