中国大一统制度与国有经济1.docx
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中国大一统制度与国有经济1
中国“大一统制度”与国有经济
（1）
[内容提要]中国自秦统一中国以来所形成和延续发展的高度中央集权制度，是在传统农业文明条件下维持一个大国统一所必须的制度保障，其在经济方面的国家直接经营并带有垄断性或高利润的工商业，具有控制国民经济和增加财政收入的双重目的，尤其是后者，更是一个多民族的、各地政治经济发展很不平衡条件下维持国家统一的重要条件。
鸦片战争以后，中国作为一个被帝国主义侵略的传统经济大国，传统维护大国统一的制度和办法显然不行了，国家面临着被列强侵略和瓜分的危险。
在这种情况下，中国要在转型期继续维护自己的国家统一，就必须解决国家控制国民经济的能力和保证统一的财力。
这是从中国国民党到中国共产党都大力发展国营经济的最重要原因。
因此，我们对国营经济作用的分析，不仅要看到其本身的经济效益如何，还要看到其在特定历史条件下的外部效益，即在维护中国这样一个历史悠久、延续至今的大国统一中的作用。
[关键词]大一统；官营工商业；国有经济
中国自秦统一以来2200多年里，在传统农业文明阶段，既没有经历过一个西欧那样的中世纪封建时代，在工业文明阶段，也没有因资本主义列强的入侵而解体，最终继续保持了一个大国的独立和完整，与这种绵延20XX多年的大国相匹配的，是中国独特的高度中央集权的政治制度，这种制度在经济方面的表现，则是国家掌控了有关国计民生、国家安全和利润高的经济部门。
这种现象一直延续到今天。
本文似图探讨国营经济在大国统一和转型过程中的作用。
一、应当重新审视中国的制度遗产
中国自公元前221年秦始皇统一中国，推行郡县制和实行“书同文、车同轨、统一度量衡”以后，在长达20XX多年的封建社会里，逐渐形成了一个多民族的、统一的、高度中央集权的大国，即被学者称为“多元一体”的“大一统”制度[1]，并使古代中国达到了资本主义前世界农业文明发展的顶峰，在相当长的时间里，处于世界的前列。
但是在1840年以后，中国这个庞大而古老的帝国，却在西方列强的侵略下，逐步沦落为半封建、半殖民地社会，受尽欺凌。
1949年以后，正是长期在“大一统”制度中形成的民族凝聚力、统一意识和强大的政府传统，使得独立的中国作为一个巨人重新站立起来，走上了一条政府主导型的社会主义现代化道路。
对于古代中国“大一统”制度传承给现代中国的这种“大一统”精神及其积极意义，长期以来没有得到人们应有的重视，这是中国一百多年来特殊的社会历史在人们思想中的折射。
近代以来，在资本主义列强的侵略和压迫下，在清王朝抱残守缺、自以为是的阻碍下，中国经历了一次又一次的危机，直至列强掀起瓜分狂潮，中华民族面临亡国灭种的危险。
正是在这样一个屈辱的背景下，中国传统制度和文化的优越感被打破了。
中国的仁人志士开始重新审视中国长期形成的一套制度和文化。
这种反思一直延续到今天。
1949以前，我们主要是站在资本主义制度和文化的角度来看待中国的过去，从封建专制对资本主义发展的压制作用来看传统制度和文化，因此对传统制度基本是否定的，这是历史学为现实服务的结果。
1949年中华人民共和国成立以后，马克思主义成为整个社会观察和研究问题的指导思想，中国古代社会制度，自然在“五种社会形态”论中处于比较低级和落后的状态。
对其在中国现代化过程中的作用，人们主要看到的是其阻碍作用。
改革开放以来，随着经济的多元化和对外开放，人们的思想解放了，视野开阔了，对于过去的认识似乎也远离了革命运动和现实的干扰。
在历史学界，一种综合地应用社会科学的基本理论和方法，以中国学者特有的研究思路，平和、深入地重新审视和研究中国社会的独特发展规律和基本问题的条件和气候正在形成。
从鸦片战争到1949年，中国所经历的外部侵略压迫和内部社会动乱，以及持久的经济凋敝，使得中国人普遍认为中国必须引进外国的制度才能实现现代化。
从1949年到1978年期间，我们因为选择了社会主义制度而信心倍增，沾沾自喜，认为只有中国的制度才是先进的。
1978年，当我们打开国门、开眼看世界时，又发现我们不仅与发达国家的距离拉大了，而且与周边发展中国家和地区的距离也拉大了，并认为其中制度是一个不可忽略的重要因素。
于是以往在制度方面的优越感和自豪感没有了，人们开始向西方国家的市场经济制度学习，并致力于体制改革。
然而不管是全盘引进前苏联的社会主义制度，还是在坚持社会主义原则的基础上向市场经济制度转型，我们都时常会发现外国制度在中国社会实践中的“水土不服”。
我们时常发现，原有制度的影响力是那样强大。
不仅中国过去的种种社会制度变迁都受到了当时给定的经济、政治和文化的严重影响；就是今天的改革，也只能在中国社会已经给定历史的基础和所能接受的条件下去进行。
这应该是邓小平同志提出“中国特色社会主义”的深层次原因，也是中国进行渐进式的、适应性制度变革的智慧表现。
事实证明，中国的改革和制度变迁必须从中国自身的历史和条件出发，而中国传统社会长期坚持的“大一统”制度给中国当代社会的正面影响，应该受到充分的重视。
以“大一统”制度传承下来的国家统一观为例，它对于中国作为一个地域辽阔、民族众多的大国，能够坚持不懈地将实现祖国统一作为根本战略目标，具有根本性的决定作用。
目前不但中国悠久历史所形成的国家统一、民族融合的大国观念和强大的政府传统对于中国的国家安全与和平崛起发挥着日益明显的作用；而且在政治、经济发展都很不平衡的今天，这种国家统一观，也为香港、澳门的回归祖国和解决台湾问题，提供了中华民族传统制度和文化的高度智慧。
总之，中国社会的制度变迁发展到现在，已经到了将从外国引进的制度与中国的历史制度传承进行全面统筹考虑的历史时期。
我们既要反对妄自尊大的保守主义，又要反对一切以外国制度为标准的新的教条主义。
因此，为适应国家统一和社会进步的的客观要求，以及建立起符合中国国情文化和观念的主观需求，都使得重新审视中国长期形成的政治、经济和文化传统，已经成为确定中国进一步发展方针和目标中必不可少的任务。
二、应充分重视维护大国统一的历史经验
1840年以前的中国，是一个建立在农业文明高度发达基础上的封建社会。
直到1840年以工业文明为基础的西方列强打开中国大门以前，中国社会仍然按照自身的农业文明发展规律向前发展，并达到较高水平。
这主要表现在以下两个方面：
【内容提要】中国经济史学萌芽于20世纪初，已成为学术界的主流观点，其标志是相关著作的出现。
对于学科萌芽的深层次原因，学术界却有着不同的解释和回答。
从外部条件分析，一方面，西学东渐为学科萌芽创造了必要的前提条件，另一方面，外国人，尤其是日本人对中国经济史学科的产生有着直接的促动作用；其内部条件主要是指中国社会变革产生的强烈现实需求，中国经济史学萌芽时期取得了一大批研究成果，对学科发展产生了重要的学术影响：
随着中国经济史学的萌芽，经济史逐渐演变成一门专门史；中国经济史作为一门课程开始走进大学课堂；中国经济史学的萌芽有力地促进了中国经济学理论的形成与发展。
【摘要题】经济思想史研究
【关键词】中国经济史学/学科化/学科萌芽
【正文】
20世纪初的中国经济史学萌芽是中国经济史学科化的历史起点。
传统的中国经济史为其学科发展留下了丰富的学术遗产，孕育着中国经济史学的胚胎，但是却无法演化为一门独立学科。
19世纪末20世纪初西方经济学，历史学和社会学等社会科学的东渐为中国经济史学科的萌芽与成长创造了必要的理论条件：
中国经济史学科萌芽第一次由可能变为现实。
本文在前人研究的基础上，结合萌芽时期中国经济史学研究的具体成果，进一步分析、探讨了学科萌芽的具体时间、标志及原因，初步总结了中国经济史学萌芽的学术贡献及影响。
一、学术界有关中国经济史学萌芽的研究
关于中国经济史学的萌芽，国内有许多学者对在这一问题进行了深入研究，并对学科萌芽的具体时间、标志及原因等问题提出了较有影响的学术观点。
首先，对于学科萌芽标准，学术界的观点基本一致。
赵德馨在《发扬面向现实、反思历史的优良传统》一文中指出，“梁启超著《中国国债史》、魏声和著《中国实业界进化史》与沈同芳著《中国渔业史》等书于1904年后的相继出版，标志着近代意义的中国经济史学科的萌发”。
[1]从赵德馨对中国经济史学萌芽的有关论述中可以看出，学科萌芽的重要标志就是相关中国经济史学著作的问世。
虞和平在《五十年来的中国近代史研究》一书中指出，“1904年至1913年为中国经济史学的萌芽阶段，梁启超的《中国国偾史》则是最早的中国近代经济史著作”。
[2]从虞和平对中国经济史学萌芽的有关论述，我们可以看出其判断中国经济史学萌芽的标准与赵德馨的观点较接近。
李根蟠在《二十世纪的中国古代经济史研究》一文中指出，“梁启超将古代的经济思想与西方经济理论相比较，写了《史记货殖列传今义》、《管子新解》等论文；他第一次把统计学的方法引入历史研究之中，写了《中国史上之人口统计》等文，他还打算写作《中国生计学史》。
这些都可以视作中国现代经济史学的滥觞”。
[3]从李根蟠对中国经济史学萌芽的有关论述中，我们可以发现，和国内经济史学界的其他学者一样，李根蟠也认为相关著作的问世，是中国经济史学萌芽的重要标志。
其次，学术界对中国经济史学萌芽时间的判断，主要有两种观点，一种观点认为，中国经济史学萌芽于20世纪初。
赵德馨、虞和平、李根蟠等人认为，如果将相关中国经济史著作的出现作为中国经济史学萌芽的标志，中国经济史学萌芽于20世纪初的判断更令人信服。
另一种观点则认为，中国经济史学自1921年后开始萌芽。
秦佩珩在《中国经济史坛的昨日今日和明日》一文中指出，“所谓昨日的中国经济史坛，我们为了讨论方便起见，暂把这个阶段划入自民国十年到民国二十六年之中。
虽在这样短短的期间内，一般的经济史学者，却在经济史的研究上，作了极大的努力。
自胡适之与胡汉民等讨论井田问题，以启中国经济史研究之端，一直到陶希圣主编的《食货》；一般学者，推波逐澜，纷纷提出他们对经济史的看法与主张，寸前尺进，无一非艰辛血汗之成果。
”[4]从这一段论述中，我们可以发现，有关中国经济史学萌芽的时间，秦佩珩认为，中国经济史学是从1921年后开始萌芽的，这一观点和学术界通行的看法有较大的差异。
目前国内外有关的文献资料表明，中国经济史著作早在辛亥革命前就出现了，如果将中国经济史有关著作的出现作为判断中国经济史学萌芽的依据，那么判断中国经济史学萌芽于20世纪初的理由更充分，其具体标志是梁启超著《中国国债史》一书的问世。
至于1911年辛亥革命后，由于现实的需要；有关中国经济史的著作逐渐增多，一大批研究成果相继问世，这一现象说明中国经济史学萌芽后，整个学科确实有较快的发展，但能否将这一时期中国经济史学研究所取得的成果作为我们判断整个学科开始萌芽的一个标准，却有待于进一步的分析和论证。
另外，对中国经济史学萌芽的深层次原因，学术界也有着不同解释和回答，其中李根蟠对这一问题的解释，有一定的代表性，他认为“现代意义的中国经济史学是在西方近代历史学、社会学、经济学等社会科学理论传入中国以后才形成的”。
[3]这种解释强调了中国经济史学萌芽的外部条件和历史背景；赵德磬、虞和平等人则从国内现实政治经济的变化等因袁来考察中国经济史学萌芽的原因，这种解释强调中国经济史学萌芽的内部条件。
二、中国经济史学萌芽原因的再探讨
一门学科的发生、发展，往住是和它当时社会历史发展过程中某一特定的历史条件相联系的，并且又是与其他同时代的一些学科的发展相联系的。
中国经济史学的萌芽以及这门学科后来的发展，都令人信服的证实了这一点。
寻找中国经济史学的萌芽的历史动因需要多层面的思考与观察，科学、合理地解释中国经济史学科萌芽有助于学术界进一步探讨学科萌芽的具体时间及其标志。
中国经济史学萌芽是多方面共同作用的结果。
从中国经济史学萌芽的外部条件来分析、考察中国经济史学萌芽，西方近代历史学、经济学、社会学等社会科学对中国学术界和思想界的影响甚大，西学东渐为中国经济史学萌芽创造了必要的前提条件。
但是外部影响仅仅是促使中国经济史学萌芽的一个方面，西学东渐在中国经济史学萌芽的过程中所起的仅仅是催生的、间接的作用。
从学科萌芽的内因来看，社会变革所产生的强烈现实需求是中国经济史学萌芽的另一动因。
19世纪末20世纪初发生在中国大地的社会变革运动，不仅开启了中国由传统迈向现代的历史步伐，同时也为中国经济史学的萌芽创造了一系列的有利条件。
无论是1898年的戊戌变法，还是清末的“新政”，二者在各个方面都颁布了一系列的改革措施。
这些改革措施的相继出台直接或间接地使得中国经济史的研究有了强烈的社会现实需求。
首先是颁布了经济方面的改革措施，鼓励发展本国经济。
怎样才能更好地发展实业，早日实现“富国”之理想，一个很重要的方面就是要从中国经济发展的历史中寻求经验和教训，这样在当时的历史条件下研究中国社会经济发展史有着强烈的现实需求；其次是从官制方面进行了改革，如戊戌变法中设立农工商局，清末“新政”设农工商部等。
这些与发展实业有关的机构的成立，都组织了力量对相关方面的经济发展历史进行了总结，这也是导致中国经济史研究有着强烈现实需要一个重要的原因：
另外，戊戌变法在文教方面的改革措施如开办京师大学堂也直接推动了中国经济史研究的兴起。
1902年11月钦定京师大学堂章程第二章功课部分对分科、课程、课时、教材以及预备科课程都有系列的规定，如“文学科中史学乃七门之一”，“研究史学之要义皮包含大量经济史内容”，“关于教材日本名经济史，可暂时采用，仍应自行编篆。
”[5]，从这些记载中，我们可以判断，有关中国经济史的内容从这时就开始走进大学课堂。
京师大学堂在我国教育发展史上有着特殊的历史地位，其办学章程有着强烈的引导和示范作用。
京师大学堂开设史学课程，经济史作为现代史学的重要组成部分，也随之走进大学课堂。
从此以后，中国高等学校普遍开设与经济史有关的课程。
通过以上各方面的分析，我们可以得知中国经济史的研究在当时确实有着强烈的现实需要。
这种强烈的现实需要正是导致中国经济史学萌芽的一个很重要的原因。
1840年以前的中国，是一个建立在农业文明高度发达基础上的封建社会。
与尼罗何流域、两河流域、印度、爱琴海周围的农业文明发祥地相比，中国的农业文明不仅历史同样悠久，而且持续发展和保持了繁荣。
在此基础上，国家形态和政府管理效能也表现出较高级的形态。
从秦灭六国、废分封、设郡县后，中国社会的政治体制和经验，经过两千余年的发展，到清代已经相当完备。
与以上的经济发展水平和政治体制相适应的是，形成了大一统的主流政治观念。
其主要内容为：
第一，以农为本；第二，国家和社会置于个人和家庭之上，家庭和个人的荣辱依赖于国家的兴衰；第三，追求“有序”和“和谐”，表现为强调社会和家庭秩序的“三纲五常”，及强调人与自然和自然规律保持和谐，主张“天人合一”、“天行有常”、“顺天知命”等等。
在上述基础上建立的大一统政治制度，在1840年以后，同时受到两个冲击；一是西方资本主义工业文明的冲击，二是西方列强的侵略，而后者所带来的亡国灭种危后者常常成为矛盾的主要方面。
加上中国由于农业文明高度发达而导致的社会结构的“超稳定”性和大国特点，这种情况在早期强化了中国政府对西方资本主义政治、文化的入侵和替代，保持了强大的排斥力。
这种排斥主要来自于建立在农业文明基础上的政府和统治阶级观念。
因此，1840年以后，清政府在西方“船坚炮利”的教训下被迫推行工业化的时候，政府的主导目标却是“中学为体，西学为用”。
这种将工业化与民主化、市场化分开的观念和目标，并没有随着清王朝的覆灭而消失，在20世纪的四分之三时间里，由于帝国主义侵略和国家统一安全因素的影响，它一直或多或少地延续到1978年改革开放以前。
1978年以来，随着改革开放的深入和市场化的迅速推进，中国的经济基础和运行机制都发生了根本性的变化。
政府的职能也从计划经济下的“全能型”向市场经济下的“效能型”转变。
这种转变，除了受执政党认识水平的制约外，实际上还受到经济发展水平、经济发展不平衡程度、国有经济地位、对外开放程度四大因素制约。
例如对国有企业的改革，最好的办法是降低国有经济的比重和退出竞争性行业，但是这只能逐步地进行，如果像俄罗斯和东欧那样迅速的“私有化”，在中国的政治条件下，在人口和资源矛盾相当尖锐的条件下，恐怕首先是各级官员利用权力和知识信息优势，形成“权贵私有化”，结果是“官僚资本”垄断和政治极端腐败，从而导致社会动乱。
因此，不要期望中国政府职能的转变能够通过一、两次大的政府机构改革就能够完成，这将是一个长期的演化过程。
如何有效发挥政府干预经济的正面作用和消解其负面影响，还有一个非常重要的问题，就是实现对各级政府公务人员的有效监管，杜绝腐败。
从近代以来的官吏腐败和寻租行为看，其方式主要有以下三种：
一是贪污，化公为私，中饱私囊，即国有资产的流失，如清政府和国民党时期的许多“官僚资本”；二是搜刮盘剥，即巧立名目加重人民负担或利用权力勒索，如清政府时期的“报效”；三是寻租，即用权力交换金钱，如国民党政府时期的官吏在企业中拿“乾薪”、“乾股”；四是利用权力为自己的经营提供优惠、便利或压制竞争对手，如清政府时期张之洞、盛宣怀等在自己开办某企业时即利用权力不许其他人在当地开办同类企业与其争利。
上述行为对于政府主导型的工业化来说，其阻碍作用主要表现在三个方面：
第一，导致国营企业经营管理不善和国有资产流失，使国营企业失去应有作用；第二，压制了民营经济的发展，寻租行为导致了不公平竞争、扰乱了市场和扭曲了政府对经济的干预行为；第三，加速了政治腐败。
官吏的腐败导致前两种结果，而前两种结果又反过来助长了官吏的腐败。
因为既然权力可以寻租，可以换来个人收益，于是官吏就会用手中的权力去制造新的寻租机会和获利源泉。
另外，这种腐败具有很强的传染力和示范效应，会吸引新官吏和更多的官吏去这样做。
国民党政府在抗战胜利后对沦陷区的接收加速了官吏的腐败，即证明了这一点。
这些历史经验和教训，很值得我们今天认真吸取。
对于未来中国政府职能的演变，我有以下几点想法：
一是在分析评价过去的“全能型政府”时，应该剥离其政治、社会整合、国防等作用与经济发展的关系，不能简单混在一起评价；二是政府“强大”与“放权”的关系：
强政府并不意味着政府一定要拥有强大的国营经济和直接控制许多经济部门；三是中国的改革实际上是在经济运行中市场机制逐渐替换政府直接管理，政府经济职能转变始终是决定中国经济体制改革的关键因素，过去如此，将来也是如此。
四是政府经济职能转变并不意味着政府管的事情越来越少，而是“有所为，有所不为”。
与经济发达国家相比，从财政支出占国内生产总值的比重来看，目前中国政府规模还是很小的，经合组织的国家财政支出一般都占GDP的50%左右，而中国财政支出占GDP的比重，90年代以来始终不到20%，当然这是由经济发展水平所决定的，同时也说明随着经济和社会的发展，还有许多事情需要政府来做。
[4]
四、国有经济的历史传承
1840年以前官营经济的历史传统
鸦片战争以前，中国是一个建立在传统农业高度发达基础上的封建社会。
最近10年研究的进展，说明中国在1840年以前的农业可以说是接近传统农业发展的顶点，由于它的生产水平已经能够养活众多的人口，而在耕地资源难以增加的条件下，就部分人来说，可以通过增加占有和转让耕地的使用费来增加收入，但是从总体上说，众多人口提高生活水平的要求和欲望，就不得不通过提高单位面积产量和兼业来实现。
几乎可以说，从唐中期以来，由于土地资源的稀缺程度高于人力资源的稀缺程度，人们对耕地的占有欲望就超过了对劳动力占有的欲望，这恐怕是中国封建社会的农村经济不同于欧洲封建庄园和农奴制的根本原因。
由于土地资源稀缺程度远高于劳动力，而农业又是社会的主要产业，因此土地的使用费就较高，这不仅使得大土地占有者出租土地比自己直接经营更合算，佃农不得不接受较高的租金，从而只能靠尽量增加耕地产出和从事家庭副业以维持和争取改善生活；而且对贫农和自耕农来说，由于增加耕地的可能性很小，随着家庭人口的增加，即使要保持生活水平不变，也不得不靠增加耕地单位面积产量和发展家庭副业来解决。
这里还不包括随着经济发展国家税赋不断加重的压力。
因此，以雇农、贫农、自耕农为主体的小规模的家庭经营就成为农业生产组织的主要形式，而耕地单位面积上的高投入和高产出，则成为明清以来中国传统农业的特点，并由此创造出高度发达的农业文明，即以传统农业为基础的流通交换制度和规模政治制度以及中央政府的有效控制范围、文化等等。
大量农业剩余的存在，为手工业和商业的发展提供了基础，社会分工的扩大和商品经济的发展既促进了地主制经济的发展和繁荣，但是它的进一步发展又是对自然经济的否定，它的过度发展必然会危及租佃制地主经济的基础，动摇中央集权封建国家的根本。
正如马克思所说：
“商业对各种已有的、以不同形式主要生产使用价值的生产组织，都或多或少地起着解体的作用。
”[5]由于商品经济的发展是社会生产力的体现，这种经济力量不是封建国家政权可以任意抑制其发展的，所谓“今法律贱商人，商人已富贵矣；尊农夫，农夫已贫贱矣！
”[6]便是生动的写照。
因此，封建国家政权除了通过赋税、政治歧视等手段外，还试图通过官营、专卖等手段，将商品经济限制在一定的范围内。
正是在自然经济和商品经济的这一矛盾运动中，官营工商业得到了充分发展。
官营工商业的产生和发展，一是为了增加财政收入，扩大集权国家的经济力量，二是抑制商品经济的发展，巩固以农业为主的地主制经济，而后者可能更重要。
正如《盐铁论》所说的“令意总一盐铁，非独为利入也，将以建本抑末，离朋党、禁淫侈、绝兼并之路也。
”[7]由此可见，在中国封建社会，国家的“重农抑商”、“强本抑末”政策，在执行过程中是有区别的，它抑制的只是私营工商业，而官营工商业的发展则是完全符合地主阶级的总体利益和根本利益的。
在以资本主义为代表的工业文明影响和进入中国之前，中国的社会经济基本上是呈现出一种周期性的恢复、发展和繁荣、停滞、衰退然后再进入恢复阶段这样一个螺旋式的发展。
这种周期性的发展在政治上的表现，就是朝代的更替，即一个朝代所经历的建立和巩固阶段、发展和昌盛阶段、政治腐败和社会矛盾激化阶段、大规模战争和改朝换代阶段。
在这种经济和政治发展的周期中，除了因政府的过度压迫和剥削政策导致覆亡和民族融合引起的振荡外，经济和政治的兴衰的深层原因是土地占有关系的变化，即土地由自耕农为主的分散占有逐步向官僚和地主手中集中，这种土地的逐步集中，一方面造成官僚和地主的奢侈腐败，另一方面则使农民难以维持简单再生产，直至土地集中所引发的上述现象导致农民起义。
鸦片战争以后，随着外国资本主义侵略的加深和政府及民间引进采用资本主义生产方式，中国的经济结构逐渐由过去单一的地主占统治地位变成地主经济、外国在华经济、官僚资本占统治地位，由封建经济演变成半殖民地、半封建经济。
而这种经济形态又阻碍了中国的现代化。
1840-1978年政府的国有企业政策与工业化的关系。
由政府举办现代企业来推进工业化是中国近代以来工业化的特点之一。
因此，政府与国有企业的关系，国有企业的比重、地位和作用遂成为影响中国工业化进程的重要因素。
由中国近代以来政府大量兴办企业来推进工业化的历史，大致可分为三个阶段，一是以“洋务运动”为代表的清政府统治时期；二是以“节制资本”为代表的国民党统治时期；三是以“社会主义改造”为代表的中华人民共和国时期。
在这三个不同的历史时期，尽管国内外的环境不同，所处的工业化阶段不同、政府的性质和效率不同，但是在上述问题上却具有不少共同点。
在清政府统治时期，由于工业化是从军事工业和与此相关的采矿交通开始的，“官办”企业表现为非常典型的“政企不分”，由各级官僚所把持。
1912年中华民国建立以后，在1927年国民党名义上统一中国以前的15年间，由于军阀混战和各级政府走马灯般地更换，国有企业基本上把持在得势的军阀和官僚手中，没有形成相对稳定的政府政策和管理制度。
南京国民党政府建立以后，在理论上奉行孙中山的“节制资本”政策，利用战时经济政策
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