优化营商环境的法治保障现状问题与展望.docx

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优化营商环境的法治保障现状问题与展望

一、优化营商环境的法治保障现状

二、优化营商环境所取得的主要进展

三、优化营商环境法治保障存在的突出问题与对策

四、优化营商环境法治保障的未来展望

一、优化营商环境的法治保障现状

法治化的营商环境是中国经济高质量发展的助推器，法律规范在优化营商环境中可以发挥减少政策不确定性和改革随意性、增强制度约束和稳定市场预期的功能。

因此，营商环境的法治化，离不开一套行之有效、公平公正透明的法律法规体系。

目前，我国中央和地方都颁布了优化营商环境的相关法律规范，这些法律规范大多从营造公平有序的市场环境、提供高效便民的政务服务、加强合法规范的监管执法等方面对营商环境的法治建设作出了规定，在制度层面为优化营商环境提供了有力的支撑和保障。

为确保法律规范贯彻落实到位，需对行政机关在优化营商环境中的制度实施状况作出评估，进而准确定位我国优化营商环境法治建设存在的不足，为下一步的发展明确完善方向和路径。

自2018年以来，中国政法大学中国法治政府评估课题组以优化营商环境的法律规范为依据，以“优化营商环境的法治保障”这一主题为核心，设计了一套具备科学性和操作性的评估体系，对我国优化营商环境的法治实践进行了深入观察和客观评价。

（一）优化营商环境的立法体系现状

1.  我国优化营商环境的立法架构

良好的营商环境需要有全面、系统、坚实的法律规范体系作为支撑和保障。

近些年来，我国优化营商环境的制度化、规范化水平不断提升，构建起了以国务院《优化营商环境条例》为核心、以中央各类政策文件为补充、以地方优化营商环境立法为支干的多层次立法体系和架构。

国务院的《优化营商环境条例》是优化营商环境立法体系的基础和核心。

《条例》作为我国首部针对营商环境优化的专门规范，通过立法的形式将实践中被证明行之有效的制度措施和成效显著的做法进行了系统化和规范化，进一步巩固了改革成果，增强了法律规范对优化营商环境改革的指引和约束作用，确保改革在法治的轨道上运行。

《条例》在以下四个方面作出了创新。

一是确定公平竞争的基本原则，在市场准入、获取公共服务、享受优惠政策、参与政府采购方面，都坚持各类市场主体的权利平等、机会平等、规则平等；二是强化对政府提供便捷高效的政务服务的约束，要求政府通过精简材料、减少环节、压缩时间、减税降费减轻市场主体负担、增强市场活力；三是建立容错机制以鼓励创新，为地方政府先试先行推进改革和经济领域新产业的发展创造一个自由宽容的环境；四是强调行政立法的民主性和合法性，与市场主体权益有关联的行政立法应确保有市场主体的参与，行政立法应进行公平竞争审查确保其未形成行政垄断，行政立法不得影响正常的市场经济活动。

《条例》既具针对性和操作性，结合实践所需为优化营商环境确立了一系列制度措施；又具有国际视野和前瞻性，对世界银行营商环境评价的主要指标作出回应和细化；且不失原则性和统领性，为各地区、各部门的因地制宜发展和实践创新留出了充分的空间。

中央层面的各类政策文件是优化营商环境立法体系的补充。

《条例》作为优化营商环境的基础性、综合性行政法规，不可能事无巨细、面面俱到，其仅仅确立了基本的制度规范和方向性的改革要求，中央的各类政策文件通过将原则抽象的制度规范具体化，为各部门和各地区贯彻落实《条例》确立的制度提供了强有力的指引，在推动制度从客观文本走向经验实践发挥了重要作用。

地方立法是优化营商环境立法体系的重要分支。

截至目前，我国共有12个省市专门发布了优化营商环境的地方性法规，3个省市发布了地方政府规章。

地方性立法能结合本地实际情况和现阶段突出问题，对上位法的内容进行细化和优化。

如为贯彻落实《条例》中的创新包容审慎监管的原则和精神，上海市设立了轻微违法免罚清单制度、不予实施行政强制措施清单制度、停产停业提前通知公告制度；在应对新冠肺炎疫情的背景下，北京市与时俱进地在立法中增加了政府对受突发事件影响的市场主体的救助职责。

有的地方结合城市定位和发展需求，对优化营商环境的改革措施提出了更高的要求。

这些地方立法在促进和保障当地营商环境建设、增强地方招商引资吸引力和市场经济竞争力上发挥了重要作用，伴随法治在保障优化营商环境的优势日益突出，更多的地方主动将优化营商环境立法纳入立法计划中，积极推动本地优化营商环境条例的出台。

2.  优化营商环境立法的规范重心

优化营商环境的法律规范大多从优化市场环境、优化政务环境、优化法治环境三方面对优化营商环境的法治政府建设作出了规定。

其中，优化市场环境的核心是营造公平有序的市场环境，优化政务环境的核心是提供高效便民的政务服务，优化法治环境的核心是加强公正规范的监管执法。

公平有序的市场环境是经济发展的基础，优化营商环境的相关立法为行政机关确立了营造公平有序的市场环境的法定职责。

第一，确保市场主体公平有序参与市场竞争，负面清单制度和公共资源交易制度的设立，核心就是致力于推动市场主体公平竞争。

第二，确保政府诚实守信参与经济活动，政府应依法履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得随意违约。

第三，加强市场主体合法权益的立法保障，优化营商环境的相关立法通过建立公平竞争审查制度、法律法规定期清理及评估制度、行政立法的市场主体参与制度，在立法层面实现对市场主体合法权益的保护和对公平有序竞争市场环境的维护。

第四，强化市场主体权益受损的法律救济，多元化纠纷解决制度和公共法律服务制度即旨在从法律机制的末端保障市场主体的合法权益。

高效便民的政务服务是政府从管理型政府向服务型政府转变的重要体现，优化营商环境的相关立法为行政机关确立了提供高效便民的政务服务的法定职责。

第一，要求政府全面提升政务服务便利化水平，行政机关应建立政务服务标准化制度、集中办理制度、网上办理制度、告知承诺制度、容缺受理制度等，不断提高政务服务水平和效能。

第二，要求政府深入推动政府信息公开和信息服务，政府应主动公开涉及市场主体的创新创业、人才、规划、产业、项目、市场、金融、税费、奖励、补贴等政策，为市场主体营造出公开透明、可预期的营商环境。

第三，要求政府不断推进商事登记制度改革，政府应推行证照分离、先照后证、多证合一、一照一码、企业登记全程电子化等制度，降低市场准入门槛、减轻企业负担。

行政执法与优化营商环境紧密相连、不可分割，优化营商环境的相关立法为行政机关确立了加强公正规范的监管执法的法定职责。

第一，要求政府构建起以信用为核心的新型市场监管体制，建立守信联合激励和失信联合惩戒制度，营造公平诚信的市场环境。

第二，要求政府规范行政检查行为，深入推进“双随机一公开”制度、综合行政执法制度、年度检查计划制度，致力于解决多头执法、重复执法问题。

第三，要求政府规范行政处罚行为，实施行政执法自由裁量基准制度以避免行政权的滥用，推行柔性执法制度以减少行政处罚对正常经营行为的影响。

（二）优化营商环境法治保障的评估情况

1.  优化营商环境的指标体系

   截至目前，课题组已连续两年对“优化营商环境的法治保障”这一指标进行评估。

在2018年的评估中，课题组根据国务院《关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》《关于加强政务诚信建设的指导意见》等文件中的相关规定，并参考了世界银行《2018年营商环境报告》中的相关规定和指标，通过9项观测点具体考察了各城市市场准入的便捷程度、政务诚信建设状况、行政审批制度改革情况、优化营商环境的制度化水平四个方面具体的落实情况。

其中“市场准入的便捷程度”是为了观测各地行政部门关于打破地区和行业垄断、提高市场准入效率的相关措施，以及互联网信息公开和共享的建设情况，其包含的三项三级指标主要关注各部门的门户网站针对企业设立的便捷程度的设置。

同时，上述指标还借鉴了世界银行《2018年营商环境报告》中“开办企业”指标的相关内容。

“政务诚信建设状况”的设置是以国务院出台的《关于加强政务诚信建设的指导意见》为基础，根据“信用中国”网站统计的政务诚信事件公开数量和城市信用指数排名情况，以及政府出台推进诚信建设的文件情况，综合观测评测对象在推进诚信建设方面的成效。

“行政审批制度改革情况”则是为了观测行政部门在转变政府职能、简政放权方面所作出的相关举措，因此其包含的两项三级指标的观测方向在于行政部门的行政审批告知承诺制的推进情况以及高效便捷情况。

“优化营商环境的制度化水平”指标主要观测相关法律法规、标准等制度体系的建设情况，其主要观测重点放在政府及其职能部门是否出台关于优化营商环境的专门规章和规范性文件上。

2019年的评估指标体系从2018年的9项观测点减少为6项，其变化主要体现在以下几个方面：

一是在2018年的评估中，课题组对“市场准入的便捷程度”的评估从查找创办企业所需条件便捷度、在线办理便捷度、承诺创办企业所需时间明确度三个观测点进行，在2019年的评估中，课题组将这三个观测点合并为一项，统一在“优化准入服务的实施情况”指标中进行评估。

二是将“行政审批在线办理快捷便民程度”的观测点更改为对“创新审批方式的情况”，从推动获得电力便利化改革和获得信贷审批改革两方面展开评估。

三是2018年对“政务诚信建设状况”的评估从政务诚信事件的公开数量、诚信建设的立法保障、城市信用指数排名三方面进行，2019年则依据国务院《关于加强政务诚信建设的指导意见》的相关规定，将观测点更改为“行政合同的履约情况”，通过考察被评估市政府及其部门对行政合同的履行情况评估政府的诚信状况。

四是基于全国各地基本上都出台了优化营商环境的相关文件，将对“出台关于优化营商环境的专门规章或规范性文件的数量”的制度设立类的评估更改为对“保障企业自主经营活动的情况”和“企业家参与涉企政策制定机制实施情况”的制度实施类的评估，其中“保障企业自主经营活动的情况”考察行政机关是否建立了涉企收费、监督检查清单制度，以及是否清理了涉企收费、摊派事项和各类评比达标活动。

世界银行从2003年开始对全球100多个经济体的营商环境进行评估，其评估指标包含开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产共10个指标。

这些指标覆盖了企业从产生到经营再到灭亡的全过程，可较为科学地评估一个地区的营商环境实况。

本课题组在设计指标时，借鉴了世界银行“开办企业”“办理施工许可证”“获得电力”“获得信贷”“登记财产”五项指标。

如考察优化准入服务的实施情况，可以得知开办企业的难易程度；考察告知承诺制的实施情况，一定程度上可以了解办理施工许可证和登记财产的便捷程度；考察创新审批方式的情况，可以获知获得电力和获得信贷这两类审批创新方式的实施情况。

但是，世界银行的优化营商环境指标体系与课题组所设计的指标体系还是有较大的差别，因为课题组是以法治政府建设为中心，在行政层面对行政机关为优化营商环境采取的措施进行评估，更多地结合了与法治政府建设相关的政策文件；而世界银行的报告则是以商业监管为中心，从立法、行政、司法多方面对推动和限制商业活动的监管规则进行评估，如世界银行的“获得信贷”指标是从立法层面上测评有关信贷的法律基础，“执行合同”指标从司法层面上测评企业间案件从原告向法院提交诉讼，到最终获得解决所花费的时间、费用和步骤。

此外，不同于世界银行通过发放调查问卷和查阅法律规范的方式进行评估，本课题主要通过网络检索的方式进行，因此指标设计须考虑数据的网络可得性，因而无法对诸如“企业股东权益保护的力度”“企业所需承担的税负”“破产程序的时间和成本”等指标进行考察；另外，本课题注重考察法治政府建设的实践运行状况，因此指标设计弱化对法律条文和客观制度建立的考察，强调对政府制度实施的考察。

2.  优化营商环境的评估方法与结果

本课题主要通过检索政府门户网站、政府职能部门网站、裁判文书网等网络资源获取所需材料和数据，在必要时通过电话咨询等方式对有关信息进行核实。

如对“优化准入服务的实施情况”的评估，课题组通过检索被评估市政府网站，看是否可以便捷找到创办企业所需材料和条件，以及网站上是否明确承诺了企业创办所需时间。

因创办的企业涉