社会治安综合治理的若干法律问题.docx

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社会治安综合治理的若干法律问题

社会治安综合治理的若干法律问题

社会治安综合治理的若干法律问题

社会治安综合治理这一概念的提出已经二十年了。

二十年来，“综治”（以下简称综治）的理论和实践均有了很大的变化和发展。

实践已经证明：

在社会主义国家，在党和政府的组织、领导之下，依靠全社会的力量，把社会治安综合治理作为一项长期的不断深化的社会系统工程来抓，是可以做到的，是成功的。

“综治”的成功实践也给其他社会领域提供了经验和借鉴。

有些别的领域也提出了“综治”问题，如环境污染的综合治理，打击假冒伪劣商品的综合治理，城市建设的综合治理，投资环境的综合治理等。

“综治”不完全是法律问题。

除法律问题之外，还包括有党的领导（党建）、政权组织建设（国家机关职能的改革）、伦理道德（精神文明建设）、社会习俗（移风易俗）、纪律制度（不带法律强制性的制度）以及村规民约、居民公约（居民和村民自治）等各个方面。

但其中法律问题无疑应占主导的、中心的、基础的地位。

我国不仅有就“综治”的专门立法，也完备了相应的法律体系。

如果从“综治”的法律问题上来讲，“综治”既有立法上的问题（要做到有法可依，即有完备的法律制度），也有大量的执法问题（即依法办事，不得超越法律规定，贯彻“法无明文规定不为罪”，“法无明文规定不处罚”的刑法和行政执法的基本原则），还有司法上的问题。

除立法、执法、司法、守法之外，还应当完善和严格法律监督。

没有法律监督，作为一个社会系统工程就是不完备的，对此，失于重视。

至于非法律问题，主要就是精神文明建设的问题，也是一个十分广阔的社会学领域，同样应当深入研究，本文不涉及。

在法律问题上，在很多方面（如治理的权利主体和被治理的义务主体双方在法律上应确立什么样的权利义务关系上）在干部和群众中并未达成共识，实践操作上也有难度。

“综治”主体的多元化，使得这一特定社会关系非常复杂实践中由于强制因素少，使得时紧时松。

有些具体事务上，由于缺乏统一的法律上的界定，也掣肘着具体工作的开展。

在社会治安综合治理实行了二十年的今天，从理论和实践的结合上研究这些问题对于实践的指导意义是显而易见的，对于政策上的指导意义也是不言而喻的。

它是整个以法治国的伟大治国方略的一个重要组成部分，社会主义民主和法制建设的重要组成部分。

一、关于社会治安综合治理法律关系的概念和要素

社会治安是社会阶级斗争和社会矛盾（新与旧、正确与谬误、新风俗新习惯与旧风俗旧习惯以及市场经济建设实践中出现和表现出来的矛盾）的综合反映。

社会治安也是人们精神面貌的一面镜子。

对于这一个复杂的、多元的、多角度的、多层次的社会关系进行分析研究，首先要弄清，我们当前所说的“综治”，要治理的是哪种社会关系。

在这种社会关系中，哪些属于法律关系，即具有法律意义上的带强制性质的权利义务社会关系。

我们可以这样说，凡是“综治”中需要用法律调整的社会关系即“综治”法律关系；凡是没有法律根据的社会关系均不是“综治”法律关系。

在一切法律的执法中，都可能出现“综治”问题，虽说执法、司法本身并不是“综治”问题。

但执法、司法都无例外地与“综治”有不可分离的关系。

例如，正常的离婚诉讼并不是“综治”问题，但处理不当或当事人不服，很可能引起“综治”问题。

综治是一个特定的社会法律关系的范畴。

这个范畴中，有其特定的不可缺少的构成要素。

和其它法律关系的构成要素一样，社会治安综合治理法律关系也由主体、内容、客体三个要素构成。

这三个要素不可或缺，缺少一个要素就不能构成一个法律关系；也不可改变，改变其中任何一个要素就不是这一个法律关系而是别的法律关系了。

（一）“综治”法律关系的主体

综治法律关系的主体就是参与“综治”法律关系依法享有权利和承担相应义务的双方当事人（包括公民和社会组织）。

享有“综治”权利的一方称作权利主体，承担义务的一方称作义务主体。

同一当事人在某一特定情况下可能以权利主体的身份出现，在另一特定情况下则可能以义务主体的身份出现。

如某一学校，它对政府来说就是义务主体，必须对政府的有关命令性规定负责；但在其内部，它又是权利主体，有权依据有关规定管理“综治”事务。

而且，主体的地位是复杂多变的。

在具体社会实践中，一般地说，权利主体有组织、领导和采取具体行政措施的职权。

大体可分三类。

第一类是党政机关中专设的社会治安综合治理领导机构（“综治”办公室）。

他们是党政“综治”工作中枢和指挥部，负责政策法律的具体贯彻实施，有关部门“综治”法律法规行政规章及其他规范性文件的执行及协调、组织工作；第二类是打击犯罪、惩罚犯罪、维护社会治安秩序的公安部门、人民法院、人民检察院；第三类是预防犯罪及处理一般社会矛盾纠纷的机关和社会组织，包括行政机关、企业及群众自治组织。

“综治”义务主体则应包括一切社会组织和一切社会成员。

即使上列权利主体在特定情况下也是义务主体。

一切社会组织和公民，都有接受“综治”的义务，任何单位和个人也没有拒绝“综治”的权利。

（二）“综治”法律关系的客体

“综治”法律关系的客体就是“综治法律关系主体双方权利义务共同指向的对象即标的。

在“综治”这一特定法律关系中，其客体即“综治”行为，就是社会治安综合治理行为。

权利主体有权实施“综治”行为要求义务主体实现其要求，否则应当给予相应的处罚。

不同主体的“综治”行为能力往往有很大区别。

绝大部分“综治”行为能力由法律法规和行政规章规定。

凡是足以引起社会秩序、工作秩序、生产秩序、教学科研秩序不稳定的一切因素均可列入社会治安综合治理的范畴，都应当列入权利主体的工作议事日程。

在当前有些具体工作范围无明确法律规定的情况下，各社会单位内部规定（不得违法）也可作为“综治”行为的根据。

广而言之，“综治”行为按其社会效果不同，可以分为以下三类：

第一类是依法打击犯罪的行为，是属于特殊的“综治”行为；第二类是依法治理社会治安秩序的行为，属于行政行为，由治安管理机关实施；第三类属于教育群众、预防犯罪、维护社会治安、移风易俗、精神文明建设的行为。

“综治”权利主体和义务主体共同围绕以上客体开展“综治”工作。

（三）“综治”法律关系的内容

“综治”法律关系的内容就是“综治”主体的权利和义务主体的义务。

这儿讲的权利义务指的是有法律性质的权利义务。

至于道德上的权利义务另行论述。

当前，“综治”法律关系的内容主要是指：

第一类：

有权制定政策措施和规则。

目前“综治”领域的方针、政策、领导管理、监督检查分别由不同机关负担。

尤其是具体操作上，各类有权机关分别制订管理措施和规则（俗称“达标”），由各社会组织实施并按指定的期限完成任务。

如果政策规定的义务主体未“达标”即未按期完成指定的义务，应在法律上做如何处理，没有法律上的依据。

因而人们称之为“软措施”、“软条款”，原因是没有把这类“综治”行为提升为法律。

第二类：

村民和居民的自治关系。

村民和居民的自治关系是指以村规民约和居民公约形式表现出来的以自我约束、自我管理、自我教育为内容的民主管理关系。

村规民约和居民公约已成为基层自治组织进行“综治”的重要依据。

村规民约和居民公约体现了法律规定的内容和精神，但它本身不是法律的表现形式。

这种权利义务的强制性来源于自治组织。

第三类：

对违法犯罪行为的治理关系。

这类关系相当多的不属于民主范围而属于打击、惩罚的范围。

这是针对对社会治安危害极大的犯罪行为和违法活动进行打击治理才出现的权利义务关系。

对于社会治安综合治理法律关系，并不是所有的领导干部认识上都很明确。

认识这个问题，可以使我们在“综治”工作中增强自觉性，减少盲目性，减少不必要的偏差和失误。

二、关于社会治安综合治理的法律体系

首先应当明确，“综治”是国家行为。

“综治”作为一个伟大的、长期坚持的方针是依法治国的一个重要组成部分，“综治”的法制建设是我国统一的社会主义法制建设的一个重要组成部分。

虽说我国目前没有独立的“综治”执法部门，但我们有一整套的“综治”法律体系，“综治”法律体系的特点之一就是它分散于包括宪法在内的各部门法之中，由宪法及不同法律部门和不同等级的法律规范构成了“综治”法律体系。

这个法律体系的结构大致如下：

（一）宪法

宪法规定了“综治”的总原则、总纲领、总方针、总政策、总目标，为国家“综治”确立了宪法原则依据。

对于打击犯罪、惩罚犯罪、教育公民及社会主义精神文明都做了指导性规定；

（二）法律

从客观上看，几乎所有的部门法都会直接或间接的涉及社会治安问题。

有的法律部门从法律条文本身看，似乎与“综治”无涉；但执行得不好，也可能诱发社会治安问题。

拿市场经济法律来说，无论是市场经济主体法（公司法等），还是市场经济行为规则法（反不正当竞争法等）、市场经济宏观调控法（物价法及税法等），它们的执法活动都必须以良好的社会治安秩序为前提。

不可能设想在一个盗匪横行、假冒伪劣商品充斥市场的社会环境中能够成功地建设好社会主义市场经济体制。

我国的各部门法中大部分渗透着“综治”内容；直接规定打、防、教、改的实体法已经完备（如刑法、治安管理法、教育法、未成年人保护法、妇女权益保护法、婚姻家庭法等），三大程序法（刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法）也已经全部出齐。

（三）行政法规

行政法规是我们进行“综治”的主要依据。

在特定意义上说，“综治”是国家行政管理工作，统归国务院领导和管理。

建国以来，国务院发布了大量的行政法规，尽管其名称不一（有条例、规定、办法、实施细则、通知等），但很多都是直接或间接的“综治”根据。

（四）部门性规章

国务院各部门依法制定的有关“综治”的规章是各部门执法根据。

尤其是公安部，二十年来制定了大量的关于深入持久地开展“综治”活动的规章制度。

在实践中起了重要作用。

“综治”概念的提出和形成就是首先以部门性规章的名义出现的。

公安部的规章使得“综治”内容逐渐丰富并逐渐规范化、具体化、标准化而且越来越细化了。

（五）法律解释及司法案例

法律解释包括宪法解释、司法解释和行政解释。

其法律效力与其解释的法律相同；司法案例指最高人民法院和最高人民检察院公布的具有法律适用性的案例。

（六）民族自治地方的自治条例和单行条例

（七）地方性法规和地方性规章

（八）其它具有普遍约束力的地方性规范性文件

其它具有普遍约束力的地方性规范性文件是指市、县（旗）、乡（镇）的权力机关和行政机关作出的在本辖区具有普遍约束力的规定。

这些规定是以上立法主体在本机关的宪法规定的权限范围内依照宪法、法律行政法规、行政规章、地方性法规、地方性规章以及民族自治地方的自治条例和单行条例为在本辖区内具体适用而制订的。

这些文件的内容绝对不得与上面列举的法律规范相抵触。

抵触了是无效的。

在人民法院审理案件的实践中，只有法律和行政法规以及有权解释才是判决书的应该“依照”根据，其它的法律表现形式一律作为可以“参照”的根据。

在法律解释上，“应该”意味着必须照办，“可以”则要视情况而定，如果其内容与法律和行政法规相抵触，就不能照办了。

“综治”必须依法。

一切“综治”行为均应有相应的法律依据。

这儿所说的法律依据，就是指的广义的法律，包括上列

（一）至（八）项的全部内容。

换句话说，没有法律根据的管理行为，都属于违法行为。

如果由于乱收费、乱罚款、乱摊派而引起的治安问题，应当理所当然地由制订“三乱”的主体承担相应的法律责任。

绝不能以“综治”为名，行各自为政之实。

更不允许偏离法律的轨道制订和推行本村、本厂、本校的违法规章制度。

那种行为，违反社会主义法制的统一原则，应当立即纠正。

三、社会治安综合治理中立法执法及实践中的几个问题

“综治”主体包括立法机关、执法机关、司法机关及一些社会组织和个人。

作为权利主体的立法机关、执法机关、，在实践中暴露出一些问题，值得引起各级党政领导重视。

现在我们讨论“综治”问题，已经不是二十年以前，也不是十年以前了。

当前，党中央明确提出了依法治国的方略，社会主义法制进一步健全和完善。

尤其是行政诉讼法、行政处罚法、国家赔偿法三个法律的颁布和实行，使我国的民主和法制建设进入了一个新的阶段。

这三个法律确立的若干原则和制度有