第二节 公共事业管理中的非政府组织Word格式.docx

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目前，我国将这一概念译为公民社会，以之表示现代的市民社会得到比较大的认同②。

公民社会的基本含义，是指介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。

通常所说国家与社会的关系，指的是国家与狭义的社会，即国家与公民社会的关系。

这一特定指向源于公民社会这一概念的形成过程及其基本内涵：

在西方，由于其特定的政治文化传统，在中世纪早期就逐步形成了政治权力机构只是社会中众多机构之一，社会并不等同于政治组织的思想。

因此，当政府通过行政权力对整个社会的全面的直接的控制，首先在西方与伴随工业革命而发展的市场经济，特别是其中的经济自由和个人权利等产生了激烈的冲突之时，以洛克等为代表的市民阶级关于国家与社会关系的思想随之产生。

这一思想的基本内容是：

社会是一个先于政治，外在于政治的独立领域，它由许多相互关联的生产、交易、消费行为和私域构成，它有自己的内在规则，不受外界影响。

这一思想的基本指向，一是捍卫个人权利，二是社会可以不需要国家权威干预自己管理自己。

社会先于国家，社会外于国家，这是市民社会思想产生直至今天的公民社会思想的基本理念，以市场经济、私有产权、平等自治的契约性关系、法治原则，尊重和保护社会成员的基本权利、自治性质、个人的选择自由、公共意见和公共空间的形成、其社会内部的民主等为其基本构成要素，也基本相同。

但是，今天的公民社会较之传统的市民社会，也出现了不少新的极有价值的内涵，其中最为值得注意的，一是在强调社会自我管理，不受国家干预或侵犯，即有消极自由的同时，也强调公民社会有参与国家事务、影响国家政策的权利，即有积极的自由。

二是不少人认为公民社会与国家是一种合作互补的关系：

首先，现代公民社会的活动空间是由法律确定并受法律保护的，公民社会与国家也有依赖的一面；

其次，由于一个社会中，市场失效、政府失效和公民社会失效同时存在，因此，在提供公共产品和对集体需要作出反应等方面，公民社会与国家可以相互补充。

从国家与广义社会的关系看，人类是先形成社会，再在社会的基础上产生政府的，而国家从它产生起，就通过政治权力对整个社会的控制，表现出政府生于社会又高于社会，并凌驾于社会

的特征。

但是，政府与社会毕竟是整体与部分的关系，政治领域并不等于整个社会，政治领域和非政治领域有各自不同的规律。

因此，如何处理好国家或政府与社会的关系，尤其是在市场经济条件下的国家与社会的关系，就成为人们探索的一个基本问题。

就此而论，西方市民社会及至今天的公民社会概念及其基本思想的价值，最重要的莫过于明确区分了不同的社会活动领域，强调了各个领域自身的活动规律，相应的，明确了政治权力和社会权力各自的活动范围。

当然，一味强调政府只能在社会之外，甚至发展为政府与社会的对立是偏颇的，因为社会以共同的物质生产活动为基础的人的相互联系的集合体，作为一个普遍性领域，各种主体、关系、行为都要在社会中表现出来，政治活动、经济活动和文化活动等等都会相互发生影响。

现代公民社会思想中强调公民社会与国家存在合作互补关系正对这一偏颇进行了校正。

2、社会自我管理及其国家与社会的良性互动

从公共事务管理的角度看，国家与社会关系思想的另一个十分值得注意之处，是在明确区分不同的社会活动领域基础上，强调了公民社会凭借社会权力的自我管理。

在国家与社会关系的视野中，公民社会是一个包含着各种非政治的关系和活动的领域。

现代社会是一个组织的社会，公民社会的实体形式，就是政府以外的各种组织，即公民社会是由公民的自组组织构成的领域。

因此，公民社会的自我管理，实际上也就是公民社会的各部分通过市场互动自我建设、自我协调、自我联系和自我整合，形成一个有组织的公共体系，一个制度化的社会自治领域。

那么，这一有组织的公共体系中，哪些部分具体承担着管理职能呢？

这一体系中包括直接从事生产的以盈利为目的的企业性组织，也包括主要从事中介、服务的盈利性和非盈利性组织，即通常所说的社会中介组织，宽泛地说，正是这些组织共同的基于市场经济的活动，构成了公民社会这一特定领域，因而都直接或间接地承担着管理的职能，但如果从组织的活动主要是为这一体系的存在和运行提供支持和服务来看，直接承担协调、服务职能的只是社会中介组织。

正是在这一意义上，当代在涉及国家（政府）与社会关系时，人们关于公民社会更为具体且比较一致的看法，是认为公民社会主要由非政府的社会中介组织所构成，所谓“当代使用这个术语的大多数人所公认的公民社会的主要思想是：

它是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值”①。

具体来看，社会中介组织对公民社会的自我管理，主要是通过向上（即国家）表达公众要求，维护公众的权益，又向下通过经营盈利性事务，或承担公益性事务服务于公众的需求，同时，还向社会转达信息，沟通政府与社会各方面的联系。

这样，这些中介组织构成了政府与公民之间的一个社会自我管理层，它通过自身的力促进了社会的正常运行，增大了社会不断发展的可能。

社会中介组织的存在并构成社会自我管理层在整个社会发展中具有极为重要的意义。

政府与社会的关系即与公民社会的关系，实际上就是与这一社会自我管理层的关系。

实践表明，如果一个国家的社会结构是社会个体与政府之间存在一个健全的社会自我管理层，就能既沟通政府与社会各方面的联系，也能保证政府与社会各司其职、各负其责，避免政府管不该管的事务。

这样，一方面降低政府成本，使政府高效率地集中在宏观决策和政治管理方面，另方面也能发挥社会自身的积极作用，使社会管理得更好。

这一政府与社会的良性互动，将极大地促进社会的政治、经济和文化等各方面的发展。

二、非政府组织是公共事业管理主体系统的必要组成部分

从公共事业管理的角度看，公民社会自我管理的诸多事务，与公共事业密切相关，属于公共事业管理的范畴。

以社会权力管理社会事务和公共事业的本质要求，以及非盈利的中介组织的基

本特征，决定了非盈利的社会中介服务组织是公共事业管理的主体。

这些非盈利的社会中介服务组织也就是非政府组织，它是公共事业管理的主体系统的必要的组成部分，不可或缺。

1、社会自我管理的事务类别划分及与公共事业的关系

政府与社会的关系表明，社会中介组织是公民社会内部事务管理的承担者。

这些社会中介组织以盈利与否为标准，可以分为盈利性中介组织和非盈利性中介组织，相应的，公民社会自我管理所涉及的事务也主要是以经济性事务为主的非公共性事务，以及以狭义的社会事务为主的公共性事务两大类别。

盈利性中介组织及其管理服务对象。

所谓盈利性社会中介组织，是指以盈利为目标从事社会管理或服务工作的中介组织，如职业介绍所、证券交易所、律师事务所、会计师事务所、审计事务所等。

这些组织针对市场或企业，通过发挥自身的具有的服务、沟通、评价、证明、调节等功能，起着维护公平竞争秩序、加快经营者之间交易活动、降低市场交易费用、保护市场主体的合法权益和改进对市场的决策和管理的作用①。

从这些中介组织服务的对象来看，其管理或服务的主要是与市场有关经济的非公共事务。

非盈利性社会中介组织及其管理服务对象。

所谓非盈利性社会中介组织，即不以盈利为目的从事社会管理或服务的中介组织，如各种志愿者组织、失业救济基金会、环保协会，以及非营利的教育、卫生、科学、文化机构等，另外，非营利的律师事务所等也属于这一中介组织类别。

这些中介组织主要是针对社会公众，通过从事与组织性质相关的管理或服务活动，以增进社会公众的利益维系和发展公民社会。

显然，这些非盈利中介组织所涉及事务的性质和范围，基本上是带有公共性的社会事务，与我们所说的公共事业的基本内涵是吻合的。

实际上，带有公共性的社会事务成为公民社会中的主要事务之一必然的。

因为公共事业是涉及大众共同生活质量和整体利益的事务，与社会大众息息相关。

大众生活的领域，也就是社会领域，一切与大众生活相关的公共事务必然是产生于社会，而当其产生后，或者由社会相关组织自行解决，或者以国家的法律和政策的方式予以确定并在社会中予以解决，而且不少事情必须以一定的方式交由社会中介组织解决，也就是最终落实到社会，进入公民社会领域。

公民社会自我管理属于自己的这些社会性事务，正是社会领域客观规律的要求和反映。

2、非政府组织的基本特征

在本书“导论”中，我们已指出，所谓非政府组织，就是依靠社会权力，以增进社会公共利益为组织目标的非官方的非营利的社会组织，显然，社会自多管理层中的从事社会公共事务管理和服务的非营利的社会中介组织，就是非政府组织。

非政府组织一般具有下述特征：

一是组织性，也称正规性。

指必须具有正式注册的合法身份，有法人资格，即民事责任能力，而在组织内部，则有成文章程、制度，有固定的组织形式和人员等；

显然，那些临时聚集在一起的人群或经常活动的非正式团体虽然也有重要的社会功能，但应被排除在外。

二是民间性，又称非政府性。

即它既不是政府的一部分，又不隶属于政府或受其支配，在体制上是独立于政府的，而且，其决策层也不是由政府官员控制的董事会领导。

当然，独立于政府并不是不能接受政府的资助，或完全没有政府官员参加活动，但关键是接受政府资助但会改变组织目标，而政府官员并代表政府而是以个人身份参加。

三是非营利性。

指组织不以营利为目的，不进行利润分配。

当然在现代社会，非政府组织从事管理或服务活动是可以收费的，在一定时期内也会有盈余，但收费是补足实现组织目标的需要，或说进行组织活动必须的成本，而盈余除补偿成本外，只能用于组织服务于社会。

如有的国家就明确规定，注册一个非盈利机构，其活动享受非盈利机构的有关政策和规定，但不得进行利润分配，一旦机构破产，则资产不能归个人收回，只能纳入社会公益基金等。

四是自治性。

指有独立的决策与行使能力，既不受制于政府，也不受制于企业及其他非政府组织。

同时，能够进行组织的自我管理。

五是自愿性。

指成员参与组织，以及组织的资源集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的。

特别是具有明确自愿性的非政府组织，往往具有由志愿者组成的董事会和广泛的志愿工作人员。

六是非政治性。

指组织的目标和手段在服务社会上高度统一，不参加竞选等政治活动，即不是政党组织，社会领域是其活动范围。

七是非宗教性。

指不开展传教等宗教活动，在组织目标和活动中都不具有宗教色彩，是非宗教组织，从而区别于也具有志愿性、自治性和一定的非政治性的宗教组织。

不难看出，非政府组织的基本特征，反映了这一类中介组织以增进社会公共利益为目标的本质属性。

其鲜明的组织特征从目标确立、活动方式及组织内部管理等方面，适应了公民社会自我管理中社会公共事务的需求，是社会自我管理中社会权力的主要实施者之一。

3、非政府组织是公共事业管理主体系统的必要组成部分

可见，作为公共事业基本内涵的特定的社会公共事务，产生于社会并最终也必然落实到社会，构成了公共事业管理的一个重要的领域或层面。

在这一特定领域中的诸多涉及到公众基本生活利益的事务，是政府不能干或不常干，企业不愿干，而只能交由社会并最终交由非政府组织干的事务。

从人类历史发展看，非政府组织正是为适应这一类事务管理的需要而产生的，它凭借社会权力，通过自身以市场为基础的活动，自行解决代表或反映社会公众的普遍要求。

因此，从根本上说，公共事业的本质要求和公共事业管理不同层次或领域的存在，以及非政府组织所具有的特性，决定了非政府组织是公共事业管理主体系统必要的组成部分。

这是非政府组织成为公共事业管理主体的合理性所在。

在当代，仅从公共事业管理的角度看，非政府组织作为公共事业管理主体的合理性，具体表现在以下方面：

第一，非政府组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者，也就是公共事业管理的必然主体。

公共事业作为涉及公众基本生活质量和公同利益的事务，本身就是产生于社会，这些事务的解决或公众需求的满足，也最终必然通过为公众提高服务，落实到社会，这在现代社会表现得十分突出。

而在现实中，面对广大公众的丰富多样的需求，不仅诸多的具体服务，如社区服务等等应该交由非政府组织向公众提供，而且在许多公共领域或对许多社会公共事务，如艺术院团、出版物、影视节目及各类体育活动等，如果根据政策法规与行业标准，交由社会中介组织办理，实现行业自律，管理效果往往要好于政府组织。

因此，在现代社会，公共事业管理的最终实现离不开非政府组织。

非政府组织承担微观的社会服务和管理职能，既是社会自我管理的本质反映，也是政府进行社会管理的内在需求。

第二，非政府组织作为公共事业管理主体，能提高公共物品的供给效率。

从政府社会管理的角度看，政府管理公共事业一个基本目的，就是提高关系公众基本生活质量的公共物品的供给效率。

但在现代社会，由于政府往往受到各种势力的制约，以及政府庞大的科层机构所带来的的对新的社会需求和发展机会反应不够灵敏，以及提供公共服务成本过高等不足，因而在现实中，许多国家不得不进行了公共物品的供给向民间转移的改革，诸多过去由政府直接提供的公共物品，变成了由政府资助的非政府组织提供，即将具体的公共事业的管理服务责任由非政府组织承担，而非政府组织在市场基础上的活动及其相互间的竞争，提高了公共物品的供给和质量，取得了很好的效果①。

总之。

当代的实践表明，在公共产品供给的操作、实施层面，非政府组织往往比政

府部门具有更高的效率，非政府组织应该成为公共事业管理的主体。

第三，非政府组织作为公共事业管理的主体，能较好地满足社会多元化的需求。

在现代社会，公众的兴趣、价值观念、经济利益等高度多样化，社会也分化为众多的阶级、阶层，以及各种各样的利益集团。

这样，一方面是政府社会管理日益丰富、复杂，另一方面政府存在的基本价值，

又必须对社会全体成员负责，要求自己的服务应该在所有的地方都一样，行为应该具有相当的普遍性，其结果是既便不断扩张机构，也很难对社会的多元需求做出及时、恰当的反应。

而恰恰是在这里，政府的弱点就是非政府组织的优势。

因为，在公共事业的范畴内，主要分为纯公共物品准公共物品两大方面，一般来说，纯公共物品具有鲜明的公益性、不可分割性、规模性等特点，通常只能由政府提供，如有关的政策制定、大型的公共基础设施等。

准公共物品是在市场的基础上，以现代的付费制度为基础的满足特定利益群体要求的产品，实际上，现代社会公众要求多元化主要集中在这些产品方面，而非政府组织产生发展本身就是社会需求放利益格局多元化的结果，它所追求的也正是满足特定群体的利益要求。

因此，从整个社会管理的角度看，非政府组织作为公共事业管理的主体，正能使社会自己组织起来，生产一定社区内的公众所需要的产品或提供所要求的服务，及时回应社会多元化的需求，从而缓解社会不同群体对政府不同要求的压力，使政府可以专心于提供纯公共物品。

这种政府与非政府组织的有机配合，为社会公共事业的发展提供了可能和保障。

第四，非政府组织作为公共事业管理的主体，是当代社会包括公共事业在内的整个公共管理社会化和市场化的必然要求。

在当今世界，随着社会的发展和进步所带来的公共物品的范围扩大，首先在一些发达国家出现政府公共管理已出现了社会化和市场化模式，在相当程度上解决了由社会需求日益丰富和多样化给政府带来的财政压力和管理压力，已越来越得到人们的认可和采纳。

所谓公共管理的社会化和市场化，主要包括这样一些内容：

一是明确政府的核心职能就是公共政策和相当法律的制定，将政府原有的执行性和服务性的职能分离出去，相应的，改变政府直接办公共服务机构的做法，参照经济领域中“政企分离”的做法，重构政府与下属服务机关的关系，扩大服务机构的经营自主权；

二是将公共服务尽可能交由社会组织，以扩大公共服务的总供给量，满足人们的需求；

三是将能够进行经营性投资、开展市场竞争的领域，如煤气、供电、铁路、电讯、城市交通等，通过相关法律并建立“使用者付费”制度，交给私营部门经营。

概言之，公共管理的社会化和市场化，就是发挥社会力量在公共服务和管理中的作用，社会事业社会办①。

从我们所述的公共事业的基本范围来看，这一改革的基本内容就是公共事业管理的改革，显然，离开了非政府组织做为公共事业管理的主体，这一改革是无法进行的，而且还可以看出，随着这一改革的进行，进入公共服务领域的私营企业，由于其提供准公共产品和政府以相关法律进行的统筹管理，已在一定程度上具有了非政府组织的特征，或成为准非政府组织。

此外，如从整个现代社会运行来看，非政府组织作为公共事业管理的主体，还具有扩大就业渠道，增强社会保障制度能力，以及提高公民民主意识，增加社会公民化程度等作用。

总之，在现代社会，非政府组织作为公共事业管理的主体，是公共事业本身发展的内在要求，也是社会发展的必然要求。

非政府组组织在与政府一起致力于公共事业服务和管理，促进社会公共事业发展，增进社会公共利益的同时，也与其他社会中介组织一起，促进社会本身即公民社会的发育和发展，形成良好的国家与社会的互动，提高整个社会的运行质量和水平。

当然还必须指出的是，非政府组织是现代社会公共事业管理主体系统的必要组成部分，但其在公共事业管理中又具有双重性的身份，即一方面更主要的表现为是公共事业操作、实施层面的公共服务的提供者和管理者，另一方面它必须是在政府所制定的有关法律法规的范围内进行活动并受到政府监督的，是政府进行公共事业管理的管理对象之一。

究其原因，乃在于公民社会也有着自己不可自足的缺陷，即主要表现为在公民社会这一领域中，并不是所有的矛盾或冲突都可以凭社会契约性的规则就能解决，因此，政府必须通过制定有关的法律法规为社会成员和非政府组织提供普遍的行为准则，并依此进行必要的干预和调节，如在社会公用事业中的电讯、煤气、水、电等，往往是容易形成垄断行业，因此，政府一方面需要在这些公共服务领域中引入私营部门为公众提供更多更好的准公共产品，另方面还需要制定有关的法律法规并通过建立一定的制度，对这些企业从宏观上进行统筹管理。

三、当代中国公共事业管理中的非政府组织

在当代中国，随着社会主义市场经济体制的建立，非政府组织获得了很大的发展，具有了一定的规模，其作用也日益引人注目。

但是，从构建科学的当代中国公共事业管理主体系统的要求来看，无论是非政府组织的发展，还是政府对非政府组织的培育和管理，都有待于进一步进行深入的改革。

1、我国非政府组织的兴起

非政府组织是现代公民社会的组织载体，是公共事业管理主体系统的必要组成部分，就此而论，中国漫长的封建社会中不存在非政府组织，而建国后直到改革开放之前，我国在高度集权的政治体制和计划经济体制下，个人隶属于单位，单位隶属于国家，单位是国家权威的末梢，国家通过单位实现对社会的全面控制和管理，因而并不存在一个相对于国家权威的自治社会，也即不存在真正的非政府组织。

当代中国的非政府组织主要是在建立社会主义市场经济改革展开后逐步形成和发展起来的。

建立社会主义市场经济的改革从两个方面催生着非政府组织的出现，即一方面，公民社会所要求的私有产权、平等自治的契约性关系、法治原则、尊重和保护社会成员的基本权利、自治性质、个人的选择自由等基本特性，也正是市场经济的基本特性，因而公民社会与市场经济是相生相伴的，甚至在一定程度上市场经济也就是公民社会本身。

而且，随着社会主义市场经济体制的建立，中国公民的个人权利，如迁徙与就业的权利，消费与福利的权利，思想、交往、隐私等权利、个人财产权利等，也得到了前所未有的发展。

这一切，表明市场经济在中国的出现和发展，为非政府组织的成长打下了必须的基础。

另一方面，社会主义市场经济的体制的逐步建立和完善，也对非政府组织的建立提出了需求，开拓了发展空间。

建立社会主义市场经济改革的深入，伴随着“单位人”向“经济人”和“社会人”的转变，以往属于单位管理但实际上应由社会管理的事务从单位中逐步剥离，同时，在经济快速发展的基础上，公民的生活需求也日益提高并多样化，这就大大增加了社会管理的任务。

实践表明，传统的政府以行政方式对社会的全面管理方式已不适合新型公共事业的发展，而政府让出的空间也难以全部转交给营利性企业，因为有些事实际上是政府和企业“不愿做、做不好，或不常做”的，市场缺陷不能全部通过政府来弥补，而政府缺陷同样也不能全部通过市场来解决，在这一个政府和企业之外的属于社会自己的领域中的事务，需要社会自己的自组组织来承担。

还必须指出的是，中共中央、国务院对社会主义市场经济体制建立过程中对包括非政府组织在内的整个民间组织发展的需求有高度的认识并作出了及时回应，十分重视民间组织的发展和管理工作，要求各级党委和政府把民间组织管理工作当作促进经济和社会发展的大事来抓，从而为民间组织的发展提供了又一必须的由政策法律构成的制度保证。

如在确立了建立社会主义市场经济的目标后，中共十四届三中全会就提出，“政府经济管理部门要转变职能，专业经济部门要逐渐减少”，要“发挥行业协会、商会等组织的作用”。

中共十五大报告从促进经济和政治体制改革的总体需要出发，提出了必须“培育和发展社会中介组织”。

1996年，中共中央政治局常委会专门研究了社会团体和民办非企业单位管理问题，决定将民办非企业单位交由民政部门统一登记管理，并由中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，肯定了民间组织在建设社会主义物质文明和精神文明中的作用，明确了民间组织管理工作的“培育发展和监督管理并举”的方针及一系列原则，提出了民间组织管理工作的任务①。

与此相应，初步形成了以《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》为主，地方性法规、部门规章和一系列相关政策共同组成的政策法规体系。

正因为如此，伴随着建立社会主义市场经济改革的展开和深入，回应着新型公共事业发展，我国的非政府组织应运而生，承担起了特定的公共事业领域中的公共服务和管理任务。

这些非政

府组织主要表现为社会团体和非营利性民办单位，如非营利的学校、医疗机构、福利机构、研究机构，以及基金会、志愿者组织、环保组织等等，而且，随着政府管理改革的深入进行，原来政府承担的部分职能逐步向社会转移，以及政府社会管理方式的逐步改变，非政府组织的职能得到了落实和加强，得到了前所未有的发展机遇。

据1998年统计，全国共有社会团体165600个，民办非企业单位70多万个①。

2、当前我国非政府组织的不足

建立社会主义市场经