作为民主形式的分权理论建构历史比较与政策选择文档格式.docx
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转型社会的问题无疑是多方面的，我们只能就最紧迫的问题而论。
第一，社会充满暴戾之气。
在当下中国，许多人对社会现实不满，源自社会不公正，社会不公正则根源于官商结合下的权力垄断所导致的社会结构的利益集团化、集团利益的制度化，由此导致诸多社会矛盾。
这是需要解决的当务之急。
如果这个判断准确的话，那么应该用什么样的民主工具去解决这个难题？
第二，腐败严重存在。
人们的不满不仅来自社会利益的等级化和制度化，还因为多方面存在的腐败，直接侵蚀着政治合法性。
在中国，发生腐败最重要的原因是国家权力部门掌控的资源太多，寻租的空间太大。
从披露出来的腐败案件看，各级、各种规模的腐败主要产生于行政审批和工程项目。
如果腐败的根源是资源的国家化或集中化，那么又需要用什么样的民主形式去减少资源的集中化？
无论是社会结构的利益集团化还是资源集中化而导致的腐败，都源于一个问题，即资源垄断。
如果说改革开放之初的“总病根”是权力（特别是集中于“一把手”的权力）过分集中，而改革开放30多年后的中国的“总病根”则是市场化积聚的庞大资源又被国家所垄断，即政府垄断资源。
为此，我们必须就政府垄断资源问题来寻求民主的解决之道。
我们熟悉的民主形式即选举显然不能解决这个问题，这是早发达国家和发展中国家的经验所显示的，无需过多举证。
不仅如此，在很多转型国家，已经私有化的资源又有可能由选举民主产生的政府而重新国有化，比如普京治下的俄罗斯就出现这种情况。
而且，协商民主和参与式民主显然也不能解决政府垄断资源这个“总病根”。
那么，除此之外，是否还有其他的民主之道能解决这个问题？
这就需要对民主形式做进一步的分解和研讨。
遗憾的是，尽管中国人追求民主已经有一百年以上的历史，但中国人对民主的认识和一百年前的民主观并没有什么重大突破，甚至依然停留在先辈的遗产里，即主要停留在民主的价值层面。
中国近代史的主线是在反对专制、腐败和外强的斗争中救亡图存，从而有了孙中山提出的民有、民治、民享的民主共和国，人们相信一旦推翻了帝制、建立了民主制度，个性解放、国家富强和民族独立都会实现。
从近代早期的魏源、冯桂芬、郑观应，到19世纪、20世纪之交的严复、康有为、梁启超、谭嗣同和孙中山，他们对“民主”的思想共识是：
（1）民主就是中国之“民本”与“民贵”理想的再现；
（2）民主包括一些新的制度，如政党、议会、宪法、分权、地方自治等；
（3）民主是一个道德上完美的政治社会体系，民主不但可以解放个性，而且官民互动；
不但达成团体内部的和谐，而且可以达成社会整体的和谐；
（4）民主与科学相联系，因而可以对世界形成完整而可靠的认识；
（5）民主是历史的潮流，必须顺应，最终会实现；
（6）民主理想与政治现实有所冲突，因此，实现民主是知识分子的使命感的体现，要用他们所掌握的正确的理论来改造世界。
[1]（P367-368）
这是在救亡图存的特定历史环境中传播进来的民主观，即企图以民主这个最高价值观来挽救危亡中的中国。
上述作为政治理想的民主观依然激励着今天中国的大批知识分子。
与此相适应，既因为学术界对民主的研究不够，也因为观念传播中的路径依赖，官方宣传“社会主义的本质是民主”①、“民主是共和国的生命”②，结果，在中国，除了极少数精英主义者或保守主义者，至少在口头上并没有几个人拒绝民主。
但是，若问中国应该走什么样的民主道路或选择什么样的民主形式，分歧立刻出现了。
根据《环球时报》舆情中心2011年的调查，近80%的受访者认为民主值得追求，当问及是否应该实行西方式民主时，只有20%的人接受，而近80%的人认为中国应该走自己的民主道路。
那么，自己的民主道路是什么？
一般人又说不清楚，因为在理论上对于民主的形式和民主道路没有给出答案。
对此，中国的学术界负有一定的责任。
学术界一直在推销西方教科书上的民主概念如“民主等于竞争性选举”即多数决民主，而没有从既有的政治理论中寻求更丰富的其他民主理论资源，以至于今天中国政治已经发生了结构性变化却依然被西方认为处于“非民主”甚至专制政治之列。
事实上，在西方的宪政理论中，在多数决民主形式的背后，更重要的是作为多数决民主基础的宪政民主。
可见，在中国的语境中，民主的形式依然是一个值得深究的话题。
不仅民主的形式有待探讨，民主与其他领域的关系更值得重视。
这涉及民主的世界观问题。
民主是一种政治形态，而在当下的中国社会，政府垄断资源这个“总病根”告诉我们，政治和经济是纠缠在一起的，即政治权力对经济权力的宰制。
这就意味着，不能就民主论民主，就政治论政治，不能只限定在政治的领域内谈论什么民主形式好，应该实行什么样的民主，而应该从政治经济学或政治社会学的视野，看看我们的经济改革所导致的社会问题的政治根源在哪里，以便对症下药，这样的民主研究才更体现其本性即工具性价值。
因此，我们到底为什么追求民主？
或者说民主到底能解决什么问题？
这是我们讨论民主最重要的前提。
在比较历史和政治发展视角下探讨不同的民主形式实现的先后顺序，可以为中国的民主实践及道路选择提供借鉴。
二、民主政治的诸种形式及其“词典式序列关系”
“民主政治”是笼统的说法。
目前几乎所有国家在宪法中都称自己为“民主国家”。
但是，“民主国家”之间怎么会差别如此之大？
有的“民主国家”实际上比传统的专制国家更加专制，而有的实行了西方的民主形式的国家却属于“失败国家”之列。
因此，一个国家是不是拥有民主政治、尤其是不是拥有一个好的民主政治，需要区隔其所实行的具体的民主的形式。
在这里，在一定程度上，形式决定了内容，或者说形式决定了本质。
我们熟悉的民主形式有选举民主（多数决民主）、协商民主和参与式民主。
这些形式固然很重要，但为什么实行了这些形式的民主的国家依然会出现无效治理甚至国家失败？
美国著名的民主理论家英格尔哈特称之为“无效的民主”：
多数决民主是一种最简单的民主形式，“我们可以在几乎任何地方建立选举民主，但是如果民主不能扎根于使精英回应人民的基础之中，选举民主基本上没有意义”[2]（P151）。
它不但在治理意义上无效，还有可能导致国家的分裂和失败。
今天国际社会的一个流行观念是所谓的“民族国家”即单一民族基础上的主权国家以及由此而产生的民族自决。
既然如此，谁能阻挠民族自决呢？
因为今天的民主公理是多数人的统治而又保护少数人的权利。
这样，在民主政治时代，选举就成为一种分裂国家的形式或力量，冷战后很多新兴的所谓民族国家就是以全民公决的形式实现的。
但是，这似乎并不妨碍人们追求选举民主。
我们今天之所以推崇选举民主，这既是因为选举是一种最古老、最直接、最简单的民主形式，也因为西方国家推销的观念就是选举式民主。
有趣的是，在这个概念出笼的时候，西方国家尤其是美国还没有实行普选。
也就是说，在普选实行之前，西方国家已经自认为是民主国家了，比如托克维尔的《论美国的民主》所体现的。
那么，选举式民主之前的民主又是什么样的呢？
这里不专门论述人们已经耳熟能详的民主形式即选举式民主、协商民主和参与式民主，而是寻求这些民主形式之前就已经存在的民主形式。
（一）“立宪民主”究竟是何物？
应该说，中国人对“立宪民主”或“宪政民主”也不陌生，多数宪政史或宪政理论著作对此都有深入的论述。
这里只简单指出两个问题：
第一，立宪民主对应什么样的民主？
第二，立宪与民主相联系，但立宪民主究竟为何物？
首先，立宪民主的对应物是多数决民主。
或者说，对于西方宪政理论家而言，提到多数决民主，首先必须有立宪民主，只有多数决民主而无立宪民主只能是“多数人暴政”，民主变成了非民主甚至专制，有了立宪民主的多数决民主才能称为“自由民主”。
可以认为，把保障自由的宪法说成是“民主的”，这应该是一种高度智慧的历史叙事，因为西方历史上自由和民主具有根本的冲突。
在罗尔斯看来，政治分为宪法政治和日常政治，宪法政治即司法复审制度确保的是基本权利与自由，而日常政治实现的是多数决立法原则，多数决立法当然可能侵犯个人的基本权利和自由。
为此，“关键是要在两种民主观念（宪法民主和多数决民主）之间做出选择”。
一方面，“民主的宪法应确保某些基本的权利和自由不受日常政治（与宪法政治相对）之立法多数决的影响”，另一方面，“即使那些支持司法复审制度的人也必须假定，在日常政治中，立法的多数决原则必须得到遵守”[3]（P4-5）。
我认为，罗尔斯是在“词典式序列”③的意义上使用立宪民主和多数决民主的。
用他自己的话说，“我倾向于接受司法复审制度”[4]（P4），但又不得不向多数决民主妥协。
也就是说，宪法政治是第一位的，日常政治是第二位的，二者的次序不能颠倒。
应该看到，萨托利虽然是“熊彼特式民主”即“选举式民主”的理论集大成者，但前提还是确保自由和基本权利的立宪民主，其理论上的多数决民主只不过是对大众民主政治的妥协和退让。
在这一点上，布坎南和罗尔斯一样，都把“立宪时刻”放在第一位。
那么，相对于多数决民主的立宪民主到底是何物？
常识告诉我们，立宪民主就是宪政，或者说就是法治。
无论是在柏拉图还是在亚里士多德那里，法治都是一切政体的基础，法治优于人治。
到了近代，从洛克、孟德斯鸠到美国建国者如联邦党人，设计的政体都是以贵族为政治主体的宪政体制或法治政体，排斥的是大众权利或民主政治。
就是这样一个明白无误的概念，宪政或法治怎么与民主勾连在一起呢？
把排斥大众权利而确保精英权利和自由的宪政说成是所谓的“宪政民主”，进而变成了一种民主的流行观念，不能不说是冷战中西方意识形态建构的成果。
用萨托利的话说，第二次世界大战后西方社会科学的所有努力就是如何使自由与民主相融合[5]（P390），即如何在理论上说得通。
明白了立宪民主其实就是宪政或法治，我们当然能够接受立宪民主相对于其他民主的第一位的重要性，因为法治是一切政体的基础。
（二）为什么分权就是民主？
西方学者把宪政称为一种民主形式，我们更有理由把分权政治与民主联系在一起，称之为“分权民主”。
这样说不仅有政治理论上的资源支撑，还因为分权本身最符合民主的本义。
首先，民主的最基本的含义就是人民当家做主或者多数人统治。
在现代国家，原始意义上的民主变成了代议制民主或代表制，要么由统治者作为“代表”，要么由选举产生的议员或官员作为“代表”。
无论谁是代表，都与原始意义上的民主相去甚远。
但是，分权却可能找回原始意义上的民主，即让“人民”直接行使各种权利。
这是因为，对于早发达国家而言，现代国家的形成就是权力集中化或中央化的过程，从而大大削弱既有的地方自治。
为此，托克维尔指出，追求民主的大革命却强化了中央集权而削减了地方自治。
就此而言，中央对地方的分权难道不是重新找回“人民”的过程？
因此，中央对地方的分权其实就是一种民主化的过程。
关于这一点，专门研究政治抗争的查尔斯·
梯利所说的“争取平等权、民族独立和地方自治的运动都是民主化的一个组成部分”④给我们以启示。
对于中国这样的后发国家而言，国家建设与早发达国家的次序不同，即早发达国家依次是社会（自治）、经济组织、政治权力集中化，而后发国家如中国则是在一盘散沙的基础上先有政治权力的集中与统一，然后扶植大的经济组织，再建构社会。
也就是说，政治权力淹没了一切，没有经济和社会，一切都政治化了。
集中了一切权力并进而垄断了一切资源的国家又需要大转型，即培育自主的经济组织和自主的社会组织。
在这一大转型过程中，中央要向地方分权以形成权力分享与共治的中央—地方关系，政府要向企业分权以形成好的市场经济，国家向社会分权以形成好的公民社会。
这样，权力和资源集中化或中央化是现代国家建构的第一阶段，而去中央化或去集权化的大转型又成为国家建设的第二阶段。
后发国家的国家建设中的大转型，无疑是民主化的一个部分，或者可以称为“民主的去集权化”或干脆称为“分权民主”。
其次，“分权民主”的理论资源。
托克维尔在《论美国的民主》中，所谈论的民主显然主要是平等、分权和地方自治，而不是选举。
事实上，在托克维尔看来，选举势必导致多数人立法所形成的侵害富人的多数暴政，尽管当时的美国还没有实行普选。
而托克维尔谈论的平等、分权和地方自治，显然是为了给集权化的法国寻求出路，呼吁法国向美国学习。
他还列举了大量的公共生活国家化的弊端以及民主化的地方自治的生动活泼的场景。
如果分权和地方自治就是民主，那么资源集中化或中央化的国家直接有违民主的基本原则，而公共权力的中央化是现代国家的一般特征，现代国家的另外一个重要特征则是权力的公共化即民主化，这两个特征具有内在的张力。
中央化实际上是集权化，而民主化又意味着分权化。
没有集权化，现代国家就建立不起来。
但是，中央化的弊端是：
且不说其行政成本以及部门利益所导致的官僚利益集团（事实上是一种国家利益集团），中央化必然要求官僚化，而官僚化的泛滥必然导致国家与公民的疏离。
在托克维尔看来，“行政集权只能使它治下的人民萎靡不振，因为它在不断消磨人民的公民精神”，“它可能对一个人的转瞬即逝的伟大颇有帮助，但却无补于一个民族的持久繁荣”[6]（P97）。
更重要的是，现代国家是一个不断强化权力的抽象性的过程，权力归属于任何个人、家族、特定团体都会受到越来越强大的质疑，即权力只能属于最为抽象的人民，因而民主化是现代国家的必然诉求。
抽象的人民不会直接掌控或行使权力，要么通过代议制下的代表来行使权力，要么通过分权化而使权力落在职能部门、团体或民众所在的生活单位。
分权势在必行。
但是仅在中央政府各个组成部门之间的权力分割和制衡不足以对权力进行有效的制约，因为其中的一个部门必然具有最后发言权。
为更好的制约权力并防止多数的专权暴政，托克维尔提出必须给予地方以一定的独立自主权，即实行地方分权。
对于地方分权，托克维尔在美国的乡镇自治中发现了解决问题的具体方案。
美国乡镇的权力独立而又强大，乡镇的权力范围比较明确，在处理自身事务的过程中，任何政府都不得干预。
乡镇制度的这个特征能使乡镇成为有效制约政府的强大力量。
就连建构了严密的选举民主理论的萨托利也认为，分权是一种“民主方法”。
在他看来，自由民主国家也离不开专家治国——对国家进行计划或规划，而专家与民主是矛盾的，为此需要找到一种解决政治权力问题的“民主方法”，这就是分权，用“抗衡的权力来牵制权力”，“这些制衡的权力应当尽可能具有民主性质，应当把它们明确地交给由自愿的社团、真正参与式的团体组成的多元群体社会”[7]（P441）。
在这种结构里，既可以保留民主的政治结构，又可以容纳专家，从而解决民主计划问题。
他认为：
“只要民主政体被理解为分权机制，我们就有了一个可以服从计划要求的民主政体。
”[8]（P444）
关于多数决民主与分权民主的关系，萨托利事实上主张的是“词典式序列”：
分权不仅“是解决政治权力问题的民主方法，它还是整个西方政治传统绝对优先考虑的问题，因为整个西方传统一直在不停地关注这一基本要求：
权力非个人化，非个人的权力代替个人的权力，在职的个人恪尽职守”[9]（P441）。
总之，现代国家权力的去中央化不仅是地方自治，完整地说，是权力在中央政府、地方各级政府、社区以及其他公共组织中进行合理分配。
“民主还需要去中央化，特别是当民主作为政治原则，需要在诸多不同层次的生活领域之间形成时，民主权限就要在联邦、各州以及社区组织之间进行分配。
”[10]（P228）
需要指出，作为民主的分权不是没有限度的。
比如，法律在任何国家都是国家的意志，法律权能不可无限分割，相反，它是“民主的去中央化”的基础或前提，否则“去中央化”就变成了丛林乱象。
不仅如此，民族自治也是在宪法的统一主权国家前提下的自治，而不是所谓的一族一国意义上的“民族国家”。
可见，法治不但是选举民主的基础和前提，也是分权式民主的基础和前提。
（三）民主形式之间的“词典式序列关系”
西方民主理论家对于民主转型中的成败进行了大量研究，比如就政治与经济关系而言的发展主义或新发展主义研究，强调经济发展与民主政治的必然联系；
文化主义者强调民主的政治文化（阿尔蒙德的公民文化、普特南的社会资本以及英格尔哈特的公民表达权）的重要性；
还有关于议会制与总统制的争论，等等。
我认为，在这个问题上，西方既有的研究存在重大缺陷，比如经济发展水平与民主的关系不如体现在社会结构与民主中的关系，而社会结构其实是一种阶级和阶层关系。
在城乡二元化的社会结构中，总体经济发展水平再高，民主政治也难以巩固。
再比如，民主转型研究没有看到，作为政治结构的民主不但与经济结构、文化结构有直接关系，民主政治结构的子系统即不同形式的民主也决定着民主政治的成败，如英格尔哈特所说，选举民主是一种最容易实现的民主形式，但最终却是“无效的民主”。
这一点和经济结构的内在关系很相似：
20世纪90年代叶利钦推动的休克疗法式市场化转型所以失败，就在于其银行系统、土地系统以及交易系统等都还是传统的体制，新自由主义的三化即自由化、市场化和稳定化最终失败，形成了“无效的市场经济”。
如何实现“有效的民主”？
这里涉及的变量很多，但是以前总是被忽视的民主诸种形式的关系其实是不可忽视的。
立宪民主、分权民主、选举民主、协商民主、参与民主之间到底是什么样的关系？
我们无需在“无知之幕”中去假设，因为人类已经从正反两方面提供了大量的经验。
借用罗尔斯的两大原则的“词典式序列”之说，民主诸种形式之间实际上是“词典式序列关系”，即先后顺序或位置不能颠倒，否则必然是“无效的民主”。
按理想类型，五种民主形式可以归类为三大顺位原则。
第一顺位民主：
立宪民主或法治民主。
立宪民主其实就是宪政或法治，而法治旨在保障人的基本权利与自由。
这是西方宪政理论中的法治。
而鉴于现代国家转型带来的结构性解体即国家的解体，法治不仅保障个人权益，还应该保障国家主权，否则原始意义上的民主含义就可以肢解现代国家。
法治民主是宪政秩序或制度性秩序的民主，上保证国家主权，下保障个人基本权利和自由，任何形式的民主只能在特定秩序内发生。
法治由法律体系和法律文化构成，如果有完备的法律体系而没有规则意识的法律文化，法律体系也就形同虚设。
在泰国，最高法院可以滥用法律来判决一个在电视上主持美食节目的总理“违法”，因为他主持节目而接受了象征性或荣誉性报酬。
这显然不是法治，而是人治。
但是，法律文化具有传承性，不能因为文化中没有规则意识而否定法治的第一顺位的重要性。
一切以法律为准绳的法律文化需要慢慢养成，但法治的制度性框架则可以在“立宪时刻”确立，即确立合理宪法的最高权威并围绕宪法而建立权力结构。
第二顺位民主：
分权民主。
一般而言，现代国家建构就是权力中央化的过程。
在中央化过程中，大致可以分为三类：
第一类是英国美国式的保持传统的地方自治的弱中央化；
第二类是法国德国式的削弱地方自治的中度中央化；
第三类则是彻底铲除地方自治的强中央化。
也就是说，除了英美式的弱中央化，几乎所有后来国家都需要集权后再分权。
分权式民主包括中央向地方分权以让各级地方政府获得更多的自主权甚至自治、政府向企业分权以形成多元化产权的市场经济、国家向社会分权以形成多中心治理。
因此，如果说法治民主是保障基础秩序的民主，而分权式民主则是制度合理化的民主。
在没有分权化民主的地方，即国家在形式和实质上垄断所有资源的地方，选举民主充其量是民众发泄的渠道，“选举的民主政体”和“非选举的非民主政体”在政治过程中可能并没有什么实质区别，依然是集权式统治或一元化治理。
不仅如此，在有分权的地方，在政治过程意义上，“非选举的非民主政体”甚至比“选举的民主政体”有更多的民主，只不过人们因为沉溺于选举民主而没有体认到分权就是一种民主。
分权是有底线的。
分权主要是指行政权力的下放，司法权力只能是国家性的，国家主权更不能在地方自治式的分权中被消解。
托克维尔观察到，美国的政治事务是地方性的，注重地方自治，但法律和司法权限是国家性的；
各州乃至乡镇自治而不侵害国家的统一性，根本就在于司法权的国家性。
由此再次显示了立宪民主的第一顺位原则。
第三顺位民主：
选举民主及协商民主、参与民主。
大多数人既不反对法治民主和分权式民主，也不反对协商民主和参与民主，民主的鼓吹者和警惕者的分歧就在于选举民主。
鼓吹者主要是基于古典的人民主权理念以及选举民主的普世化，而警惕者则是基于历史的教训。
确实，普选是从几个少数国家日益遍及绝大多数国家的民主制度，仅此一点，抗拒选举民主就似乎失去了道德上的优势。
另一方面，对于一个尚未大规模推行竞争性选举的国家，尤其是多民族构成的巨大规模国家而言，对未来的不确定性以及基于历史经验的担忧同样是可以理解的，何况对不确定未来的担忧有着大量的历史经验为基础。
选举民主的鼓吹者指责警惕者总是举希特勒的事例，其实这并不极端，最极端的是导致国家解体，而一般性的结果则是“多数人暴政”下的平庸政治。
也就是说，我们不得不面对选举民主带来的三种可能性后果：
第一，就是托克维尔早就说过的多数决所导致的“多数人暴政”（阶级立法）和庸人政治。
如此并不是不可以接受，因为大众民主相对于贵族政治和精英民主，就是以平庸和多数人意志为主要特征，既然我们回不到过去，那么我们只能接受。
也就是说，表现为“阶级立法”的多数人暴政和庸人政治是时代的必然，我们虽不满意，却没有选择的余地。
第二，选举民主导致的非民主甚至专制。
由普选产生的希特勒式的人物已经不是一次两次了，而是在反复重演着。
⑤魏玛共和国是人类历史上一次大冒险，结果以大失败告终。
靠选举进入国会的后来任纳粹宣传部长的戈培尔早在1928年就对民主有过血淋淋的嘲讽：
“我们进入帝国议会，就是要用民主的武器来武装自己，我们成为帝国议会的议员，是为了借用魏玛精神的支撑来摧毁魏玛精神。
民主是如此的愚蠢，为我们这些游手好闲之人提供了免费车票和饮食，但这都是民主自己的问题。
我们并不用为此费心。
我们利用任何合法资源，对现状发起革命都是正当的……我们要求证明、投入和努力！
这些声音只是我们的工具……我们要用坚定的脚步踏踩议会的地板，将人民大众的革命意愿带入议会……我们来此不是作为友人，也不是作为中立者，而是作为敌人。
我们进入议会就像狼进入羊群。
”[11]（P291）魏玛共和国的失败意味着，在一个缺乏保障个人自由和基本权利的法治国度里，普选可能导致多数人暴政，而暴政直接导致独裁和对个人权利的大规模侵犯。
因而，没有法治的选举民主其实就是民主的反面。
第三，选举民主与国家
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