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现已推行社会保障制度的国家，都毫无例外地把提供社会保障纳入政府的职能范围，这就把社会保障活动与宗教团体、民间慈善机构所举办的救助活动区别开来。
尤其是发达的社会保障制度，没有政府来主持实施是不可能实现的。
一、社会保障的内涵
1、社会保障的含义
社会保障即国家和社会依法对社会成员基本生活给予保障的社会安全制度。
它指的是社会成员因年老、疾病、失业、伤残、生育、死亡、灾害等原因而失去劳动能力或生活遇到障碍时，依法从国家和社会获得基本生活需求的保障。
通常国家依据法律制定相关的制度和规定以保证其社会保障政策的实施。
我国的社会保障由社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置构成，其中社会保险又分为政策性保险和商业保险两大类。
政策性保险根据法律或法令统一实施，是带有强制性的基本保险；
商业保险则在自愿基础上以契约的形式实施，是基本保险的必要补充。
此外，也有人把住房保障列入城市居民社会保障的范畴。
它作为一种社会功能，主要是由政府采取相应的社会政策和调节手段，调整社会成员之间的利益关系，使社会保持协调稳定的运行和有序均衡的发展，以达到保障生活、稳定社会的目的。
社会保障属于国民收入分配和再分配范畴。
2、社会保障制度的作用
（1）维护社会安定。
社会保障制度是帮助人们降低生活和工作中可能遇到的风险，保障社会成员的基本生活，增强他们的社会生活安全感。
十三届四中全会以来，中央一再强调要建立多层次的社会保障体系，为企业职工和城镇居民提供基本的社会保障，保证社会稳定和国有企业改革的顺利进行。
例如，到2007年底，全国参加基本养老保险的人数为20137万人，全年基金总支出5965亿元；
参加失业保险人数11645万人，共计发放失业保险金218亿元；
参加基本医疗保险的人数为22311万人，基本医疗保险基金支出1562亿元。
目前，全国所有城市和县级人民政府所在地的镇都建立了城市居民最低生活保障制度。
在2007年，共有2272.1万万城镇居民和3566.3万农村居民得到了最低生活保障，全年各级财政共支出低保资金386.5亿元。
（2）促进劳动力的合理流动与合理配置。
在市场经济条件下，竞争机制所形成的优胜劣汰，必然会造成部分劳动者被迫退出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去收入而陷于生存危机；
社会保障通过提供各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料，维持基本生活，从而使劳动力的再生产成为可能。
市场经济要求建立劳动力合理流动机制，社会保障通过建立全社会统一的保障，打破了劳动者自我保障或企业保障的局限，使劳动者在更换劳动岗位和迁徙时无后顾之忧，促进了劳动力的合理流动与合理配置。
（3）维护国民经济平稳增长的内在稳定器。
社会保障的支出对于国民经济发展来说具有内在稳定器的作用。
当经济繁荣、失业率下降时，社会保障的支出会进行相应的缩减，从而减少社会需求的急剧膨胀；
而当经济衰退、失业增加时，社会保障的支出相应地增多，给失去职业和生活困难的人们提供相应的购买能力，增加社会有效需求，并在一定程度上抑制经济衰退。
可以说，社会保障能够在一定程度上平抑经济过热或过冷的现象，促进国民经济的良性循环。
（4）促进社会公平的实现。
社会公平是人类社会发展中客观产生的一种需要。
市场经济会提高效率，但同时也会扩大社会不公平，为了解决这一社会问题，就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过提供社会保障措施，对社会成员的收入进行再分配，将高收入者的一部分收入适当转移给低收入者，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，从而达到促进社会公平实现的目标。
一、我国农村社会发展的现状及社会保障存在的问题
（一）我国农村社会发展的现状
当前，我国农村社会形态正在发生快速转型，农村发展变革中出现了一些新情况。
1、农村劳动力大量外流。
农村劳动力中有四分之一外出打工，人数接近1.2亿元，他们是一支边缘化的群体，基本权利与合法化权益无从保障。
2、失地农民持续增加。
在现有农民补偿安置制度下，失地农民的权益在很大程度上难以得到有效保障
3、小规模、分散性的农户经营面临新的风险。
家庭联产承包后，以家庭分散经营为主的农民，面临自然风险、市场风险和就业风险等诸多压力，在社会竞争中处于弱势地位。
4、农村社会进入老龄化时期。
农村居民老龄化群体比重迅速增加，农村老无所养成为严重的社会问题。
5、农村教育、卫生等事业发展滞后，公共服务设施严重不足。
（二）我国农村社会保障存在的问题
农村社会保障制度是农民生存和生活的“安全网”，是指国家和社会为农民，尤其是贫困农民提供的一种普遍的，预设的制度安排框架，使他们在面对外界各种风险威胁时，能过通过这种制度帮助消除、缓解和应付这些威胁及其对贫困农民基本生计安全的影响。
理论上讲，社会保障是一种公共产品，应当以政府为主体进行提供。
然而受我国经济和社会发展水平的制约，长期以来，我国的农村社会保障一直处于社会保障体系的边缘，造成农村社会保障的严重缺位。
1、地区差距大，城乡发展不平衡。
我国农村社会保障发展水平不平衡，一般说来，经济较发达的东部地区，农村社会保障水平较高，而经济不发达的西部地区，则集中了我国大多数贫困人口，许多人连温饱还没有解决，农村社会保障水平仍然很低。
2、农村社会保障的项目少、水平低。
目前，农村的社会保障工作仅在很小范围内实行，没能在全社会范围内推广，农民参保水平较低。
1992年，农村引入社会养老保险制度。
据统计，1998年全国历年累计8000多万农民投保154.4亿元，按养老金计算人均只有180元。
3、社会保障资金缺乏，来源不合理。
目前，我国社会保障资金来源主要是以农民个人缴纳为主，而我国农民收入水平偏低，直接决定了我国社会保障资金来源不足。
据有关研究表明，在我国农村约有1.4亿的人群因收入低而不能维持其基本的食品消费，这样对社会保障根本无能力支付。
当前发达国家城乡社会保障资金的主要来源是政府拨款，而我国农村社会保障资金的来源坚持以“农民个人缴纳为主，集体次之，国家为补充”的原则。
据资料显示，我国政府用于社会保障的金额占中央财政总支出的比例只有10%左右。
这样不仅造成农村社保资金的短缺，而且还严重影响了农民参加社会保障的积极性，加大了推广农村社会保障工作的难度。
4、资金管理水平低下，难以增值。
我国农村社会保障水平低下，缺乏有效监督。
这主要是因为，在管理体制上，我国农村社会保障基金在大多数地方是征缴、管理、使用集一身，缺乏有效的监控机制。
民政部门、计生委、基金会、寿险公司等机构都涉及农村社会保障，由于这些部门所处的地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，导致相互扯皮，办事效率低下的状况。
由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加之机构设置不健全，使社会保障基金的管理漏洞百出，水平低下，难以增值。
5、农村社会保障缺乏立法。
农村社会保障体系建设，是一项涉及面广，政策性强，难度较大的工作，制定政策制度是一项紧迫的任务。
到目前为止，我国还没有一部专门关于社会保障的法律，没有专门针对农村社会保障的法规。
由于缺乏法律规范化制度化的保障，农村社会保障呈现了分割、多头、各自为政的现象。
二、建立农村社会保障体系的必要性
（一）贯彻以人为本的科学发展观，维护农民生存权和发展权的客观需要。
目前，对于形成“三农”问题的原因，学术界基本达成了共识：
认为城乡分割的二元体制是造成三农问题的根本原因。
城乡分割的二元体制的实质就是对农民实行歧视政策，结果就造成了农民与市民之间的不平等。
（二）解决失地农民的后顾之忧，缓解地方政府和农民之间的矛盾，维护社会稳定。
实行家庭联产承包责任制后，在社会保障严重缺位的情况下，土地实际担负着农民最基本的生活保障功能，它是家庭保障最基本的经济基础，也是农民最后一道生活安全保障。
近年来，随着城镇化进程加快，失地农民越来越多，目前政府所普遍采用的货币安置和招工安置两种方式都未能很好的解决农民失去土地后的生活保障问题，引起了很多矛盾。
近年来，因土地补偿安置所引起的冲突，成了农民和基层政府之间的显性矛盾，并占所有上访案件的六成左右。
因土地大量征用而使相当部分的人员无法就业，对当地城镇产生了很大的压力，影响了社会稳定。
现在城市的刑事犯罪有70%以上都是流动人口犯罪，在这些外来犯罪中有90%以上是农民犯罪。
为农民提供有保障的生活是降低犯罪率，消除社会隐患的根本之策。
缩小城乡差距，推进社会公平，巩固党的执政基础的需要。
看一个国家能否保持稳定的社会发展环境，主要有两个指标，一个是贫富差距的大小，一个是就业率的高低。
当前我国在这两个方面都面临着比较深刻的危机。
当前巨大的城乡差距是影响社会稳定的主要根源。
有一组数据值得我们警惕：
据有关部门统计，2003年我省城乡居民收入差距为4690元，到2004年已扩大到了5151元。
举出这样一组数据是想说明：
在今天我国社会财富高速增长的同时，不同阶层和不同群体享受改革成果的机会并不公平，这种不公平非常明显地表现在因城乡发展不平衡而导致的城乡居民收入差距不断扩大上。
目前，这种城乡贫富差距不断拉大的趋势，已经成为困扰我国改革和发展的一大社会难题，直接影响着社会主义和谐社会的构建。
需要明确指出的是，目前出现的这种城乡差距特别是城乡居民收入差距，既是由于城乡居民所从事的产业不同而造成的，更是长期以来我国二元经济结构的反映。
长期以来我国农民从事的是传统农业，劳动生产率比较低，只能维持生计。
而城镇居民从事的是现代制造业、信息业和服务业等现代产业，劳动生产率高，收入比较高。
特别是建国以来，我国长期实行的是农业支持工业、农村支持城市的政策，政府财政投入偏重于城市和工业经济，致使农村基础设施投入欠账较多，影响了农村经济的发展和农民生活水平的提高，形成了城乡贫富差距。
由此可知，目前出现的这种城乡贫富差距不断拉大的趋势，是由于就业机会不平等而导致的收入分配不公平造成的。
因此，如何有效缩小不合理的城乡收入差距，合理兼顾效率与公平原则，更好地统筹各方面的利益关系和利益要求，已经成为我们构建社会主义和谐社会必须解决的问题。
当年邓小平同志提出“让一部分人先富起来”，是要激励那些勤于劳动、善于经营的人发挥他们的才能，在市场活动中为社会做出更大的贡献。
但是，由于机会不平等而造成的收入不公平的现状也必须得到改变。
那么怎样消除目前这种因机会不平等而产生的城乡贫富差距，建设社会主义和谐社会呢?
芽这需要从城乡两方面着手。
在农村，政府要大力推进农业现代化进程，把传统农业改造成现代产业，提高农业的综合效益，提高农民的收入；
同时要加大对农村基础设施建设的投入力度，特别要加大对学校、文化、医疗卫生等社会事业的投入力度，提高农民的科学文化素质和发展现代农村经济的能力。
在城市，政府要大力推动工业反哺农业、城市支持农村，消除一切妨碍城乡交流体制障碍，大力推进城乡一体化进程，消除城市在户籍、就业、就学等方面对农民的不合理限制，加快农村富余劳动力向非农产业和城镇转移。
要统筹城乡协调发展，把农村发展纳入整个国家的现代化进程，发挥城市对农村的带动作用，形成以城带乡、以工促农、城乡协调发展的新格局，让广大城乡居民共享我国改革开放和现代化建设的成果。
（三）有效扩大内需，推动国家经济良性发展的重要举措。
中国经济从1992年之后发生了重大变化，由原来的“产品短缺”时代，进入所谓的“生产过剩”时代。
经济学家把这种现象表述为“卖方与买方市场的结构性转换”，也就是内需不足。
对于我们这样一个人口众多的发展中大国来说,推动经济增长的最主要力量是国内需求。
国内市场广阔,是我国最大的优势。
面对国际市场日趋激烈的竞争和世界经济的复杂变化,立足国内需求,可以使我国经济有较大的回旋余地,增强抵御经济风险的能力。
扩大内需是在当前严峻的国际经济形势下,实现经济较快增长的根本之策。
我国国内市场存在着广泛的需求。
经济发展不平衡需要进行产业结构,区域结构调整,城乡基础设施建设需要加快和进一步改善,企业提高产品质量和效益需要进行技术改造和升级,这些都需要大量的资金投入,都会带来巨大的需求。
扩大国内需求首先必须增加城乡居民特别是低收入群体的收入。
要千方百计增加农民收入,切实减轻农民负担,要进一步完善城镇社会保障体系,要积极扩大就业和再就业,要扩展消费领域,改善消费环境,鼓励消费信贷.要清理各种抑制消费的政策.
（四）建立农村社会保障制度，是落实计划生育政策的物质基础。
长期以来，我国计划生育工作的重点和难点都在农村，计划生育政策难在农村落实并不是因为农民文化水平低，觉悟低，而是因为农民没有社会保障，“养儿防老”是他们一种现实选择。
现在我国社会已经进入老龄化，农民养老问题将会日益突出。
据统计，我国农村现在60岁以上的老人已达到一亿多。
因此，要顺利落实农村计划生育政策，当务之急是要加快建立农村社会保障制度。
当前，我国农民的养老、医疗问题除了靠自己的积蓄解决一部分外，更多的是靠子女保障，也就是家庭保障。
这就是为什么中国的农民喜欢超生的原因。
因为子女越多，日后的保障系数就越高。
如果赋予农民切实的养老医疗保障，农民是不愿意多生养子女的。
三、推进农村社会保障制度建设的思路
（一）建立相应的法律制度,促进农村社会保障的发展。
我国农村社会保障由于长期得不到法律的有效支持,影响了政策落实的效果和执法监督力度。
近年来，关于社会保障的立法呼声很高,但大多数人出发点仍放在城镇的社会保障制度上。
法律制度的欠缺给农村社会保障带来一系列问题,如保障对象不明确，保障资金来源不稳定，保障标准不一致，保障管理方面的随意性和盲目性等等。
中国是一个农业大国,缺少农村社会保障的保障体系根本算不上是完整的社会保障体系。
从国外的经验看,农村社会保障的法制建设都是在“工业化”经过一段相当时间以后,到工业“反哺”农业的时期开始启动的。
目前我国工业化已进行到中期阶段,开始进入工业“反哺”农业的时期,已具备进行农村社会保障法制建设的时机和条件。
从我国农村社会保障立法的历史与现状看,加快农村社会保障法制建设,主要应该抓好以下两项工作:
1、是要抓好单项法规的建设,如农民社会养老保险法、农民医疗社会保险法、农村工商社会保险法、农村扶贫与灾害救济社会保险法和农村残疾人社会保险法等;
2、是要抓好地方性法规的建设,鼓励与提倡各地方政府根据本地实际制定具体的保障办法。
（二）当前的工作重点是积极推进农村最低生活保障制度、新型合作医疗制度及农村养老保险制度的建设。
健全的农村社会保障制度应主要包括社会救助、社会保险、社会福利、社会服务、社会优抚五个方面。
当前我国广大农民群众的基本要求是“生有所靠，老有所养，病有所医”。
因此,在农村社会保障的各项制度建设中,应重点建设最低生活保障制度、合作医疗制度和养老保险制度。
鉴于我国农村各地社会经济发展很不平衡,农民对社会保障的要求也不一样,因而必须从农村实际出发,不可搞“一刀切”。
当前的目标是,先在农村大力推行最低生活保障制度和农村合作医疗制度,同时对农村的养老保险制度进行改革。
争取到2010年,农村低保制度覆盖到全部农民,养老保险和医疗保障覆盖一半以上的农村居民,然后用10-20年的时间,建立起比较完善的农村社会保障体系。
具体操作上,在经济发达地区,全面推进农村社会保障体系建设的条件已基本成熟,应采取措施全面建立农村社会保障的各项制度及服务网络,并逐步完善与提高;
在中等发达地区,应先重点抓好最低生活保障制度、养老保险制度和医疗保险制度的建设,以后随着社会、经济的发展再全面推开;
在经济欠发达地区,目前重点是抓好农村最低生活保障制度的建立和社会互助与优抚工作,搞好养老保险制度和医疗保险制度建设的试点,以后再循序渐进地全面展开。
在保障资金的筹集上,积极探索多渠道筹措资金的形式。
农村社会保障基金主要来源于国家财政、地方财政和农民参保三方。
在具体操作上,应根据各地发展水平来明确三方的合理投资分配比例。
如:
经济发达地区,国家财政投入可适当少些,主要由地方财政和农民个人承担,在经济不发达地区,由于地方财政和农民个人积累比较弱,国家则要加大财政转移支付力度。
鉴于我国现行农村最低生活保障资金是由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经济共同负担,而由于乡镇财政的负担越来越重,保障资金实际上难以落实的情况,今后这部分资金应来源于财政,由中央和各级政府共同承担。
此外,要多渠道扩大社保资金的其他辅助来源,如发行彩票、组织捐赠、义演等慈善活动,依靠民间力量建立互助基金、扶贫基金等。
需要强调的是,地方政府在征地、卖地过程中所获得的收入应主要用来回馈农民,用于发展农村社会保障制度,提高农民的福利。
在保障对象上,全体符合条件的农村居民都应纳入到农村社会保障体系之中。
近期应当抓紧优先解决4000-6000万失地农民、1.2亿外出农民工和8000万在本地乡镇企业就业的农民工的社会保障问题。
（三）在建立农村社会保障制度过程中,国家应积极发挥好应有的职责,协调好各方面的关系。
农村社会保障工作是一项社会系统工程,涉及到千家万户和社会的许多方面,具有非盈利性、普遍性和强制性的特点。
这一制度要求政府牵头,统一政令,协调方方面面关系,进行有效地组织和引导。
综观世界各国的社会保障,都是由政府组织实施的,是一种政府行为。
政府在社会保障制度建设中应发挥以下作用:
一是对社会统筹的基本社会保险部分实行强制征缴;
二是加大财政对社保投入比例,改变目前用于社保的财政支出份额偏低状况;
三是构建健全的社会保障管理体制、监督机制、实施机制,规范基金管理,确保基金安全;
四是要根据地方经济的发展水平,对各项社会保障制度进行不断调整,逐步扩大社会保障的实施范围,逐步提高社会保障的水平。
从当前我国农村社会保障制度发展过程中出现的问题来看,国家应抓紧解决以下问题:
第一,解决权益与责任不对称问题。
要防止一些部门或某些人打着为农民建社会保障体系的旗号谋求自身利益。
第二,消除地方保护主义,建立在全国范围内自由流动的社会保障金转移机制。
第三,解决社会保障基金的不可持续性问题,不但要防止社会保障基金被挪用,而且还要使社会保障基金能够获得稳定的增值。
发展农村社会保障制度虽然会给国家带来比较大的财政压力,但与漠视农民利益的后果相比,发展农村社会保障不但必要而且迫切。
为了社会的和谐和公平,也必须重视保障农民的利益。
三、社会保障中政府责任不足的表现
（一）当前政府责任不足的表现
通过多年来的努力，中国社会保障改革取得了巨大成就，在维系经济改革和国民经济持续增长的同时，也实现了社会保障制度的整体转型，但我们也应看到社会保障制度的转型仍没有最终完成，社会保障制度依然落后于经济社会的发展，不公平现象依然十分严重。
主要体现在：
1.财政责任的混乱。
政府在化解历史责任时向企业转嫁责任。
1998年以前，政府事实上回避着对社会保险制度改革的财政责任。
在养老保险由过去单位包办的现收现付型向社会化的统账结合型制度转型的过程中，“老人”的全部养老金和“中人”的过渡养老金都是由新制度中的社会统筹基金支付的。
这种历史债务，企业已将保障这一部分权益的钱以利润的形式完全上缴给政府，因此，政府应该补充这一部分钱。
然而，政府通过向企业征收超高的养老保险费将这一债务部分地转嫁给了企业。
1998年以后虽然开始承担责任，但迄今为止仍然没有明确转制成本的化解方案。
2.覆盖面狭窄。
2006年以前，农民和农民工基本未纳入社会保障范围。
中国的社会保障事业一直将重点放在城镇，而占全国总人口80%的中国农民却依然被拒之于社会保障的大门之外。
据国家统计局最新数据显示，已市民化的外来农民工参加养老保险、医疗保险的只有4%和2.7%，而尚未市民化的农民工更不可能进入社会保险范围。
社会保障自去年开始才逐步的开始向农村覆盖，但无论从保障项目，保障水平还是保障范围都远远不够。
3.立法滞后。
中国的社会保障改革是在实践中摸索、在探索中前进的。
现有的社会保障制度的法律法规立法层次低，缺乏较高的法律权威和必要的法律责任制度。
在国务院已经制定的条例中，也很少有关于专门规范社会保障制度的法规。
当前有关社会保障的规定，主要是由相关部委来制定。
所以，政府社会保障立法滞后使得中央政府与地方政府、政府与企业和被保障人之间事权不清，社会保障的历史责任与现实责任不明。
这种状况不仅不利于制定解决历史负担的长期而有效的计划，而且还使我们对社会保障制度的改革效果难以做出准确评判。
（二）监管不力
社会保障制度的良性运行，社会保障宏观关系的正确处理，均需要建立健全的社会保障监控机制。
中国经济在转轨过程中，社会保障体制的管理处于分散状态，人事部、劳动和社会保障部门、卫生部、民政部保险机构及体改部门分别承担着社会保障的部分工作。
由于部门对问题的认识差异及受部门利益驱动的影响，造成政策不统一、业务交叉、成本上升、资金分散、管理混乱、效率低下。
扯皮、推诿、不负责任、甚至挪用、滥用社会保险基金的问题时有发生。
四、增强政府社会保障责任的对策
（一）加大财政投入
作为保障和改善民生的重要途径的社会保障，政府财政的投入更是责无旁贷。
实际上近年来，中国财政支出方面已增加了对社会保障的投入，但中
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