小度写范文县级机构改革存在问题和建议模板Word文件下载.docx

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行政许可法的颁布实施，对政府职能转变、依法行政提出了新的更高的要求。

如何采取切实有效措施加快县级政府机构改革，促进县域经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，是一个亟待解决的课题。

一、县（市）级机构改革存在的主要问题第一，政府机构规模臃肿，人员膨胀，领导职数失控，财政负担过重。

50多年来，党和政府为建立和完善结构合理、人员精干、灵活高效的党政体制进行了坚持不懈的努力，先后进行了大大小小12次机构改革。

每一次机构改革，虽然都有一定的成效，但始终未能跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

在地方政府机构改革中，涉及范围最广、难度最大的是县（市）级政府，这不仅因为县市级机构是中国最基本的行政单元，县级机构是承上启下、连接城市和农

村的关键层次和中间部门，还因为“在中国2800多个县（市）中，有超过1/3的县级政府面临财政赤字。

可以说，全国多数县的财政既是‘吃饭财政’，又是‘讨饭财政’（向上级），甚至极少数已经成为‘抢饭财政’（向农民）。

”①从全国范围看，平均乡镇人口与乡镇吃财政的人口比例大约为30∶1②，有的县为14∶1③。

“据有关部门对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均数58人，超过正常编制的2至3倍；

平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达到290余人，超编严重。

”④“小政府、大社会”的城市行政体制，曾一直是石狮市人的自豪，而现在的石狮市政府部门已由1988年建市时的11个增至18个。

如果除去兼职，建市时的石狮市市委书记实际上是一正一副，而现在是一正四副五位书记，市长由一正三副增加到一正七副；

建市时全市事业单位实有人数1421人，到目前已有各类事业单位264个，编制5747人。

⑤根据有关资料统计，截至2004年，河南省110个县（市）中，91个县政府共有正副县长724名，19个县级市有正副市长168名，另外还有14名正县级干部和助理县市长，全省共有正副县市长906名，平均每个县市有正副县市长8.146名，个别县市达到13名，国家级贫困县政府也有8—9名正副县长。

如果加上县（市）委、县（市）人大、县（市）政协三大班子，县（市）领导仅用车费用，全省110个县（市）全年需要支出1亿元以上。

第二，党政职能交叉重叠，行政效率低下。

除了重要干部的任命以外，党委与政府几乎管同样的事，每一项工作党委副书记或常委分管，政府有副县（市）长主管。

由于副职过多，平均一位副职只管两三个局委，不可避免地造成“八多一低”，即会议多、讲话多、文件多、陪会多、检查多、领导小组多、内耗多、行政费用多，工作效率低。

各类领导小组繁多，常设的有工业、农村、计划生育、扶贫开发、防汛抗旱指挥部等领导小组，临时性的领导小组更多，几乎是每

开展一项工作都要成立一个领导小组，有一个县成立的各种领导小组多达100多个。

而每一领导小组都有党政人大政协的领导成员参加。

政府下属机构职能重叠交叉问题也很严重。

例如一个县的政府机构，工业管理方面除了经贸委，还有中小企业局、有色工业局、煤炭局、工业区管委会、铅业办公室、行政性公司等部门；

农业管理方面除了农业局，还有农业开发办公室、扶贫办、烟草办、烟草局、畜牧局、菌类办公室等；

水利管理方面除了水利局，还有某某水库管理局、某某灌区管理局、某某河区移民局等；

林业管理方面除了林业局，还有果品局等部门。

在社会事务管理方面，交通运输由公安局、交通局、农机局等部门多头管理。

由于内设机构多，下属机构多，政出多门，多头管理，造成人员多、会议多、评比多、升级达标多、经费开支多、办事手续多、盖章多、扯皮多、矛盾多，严重影响工作效率。

第三，政府职能错位、越位，政企不分，政事不分，政社不分。

从政府与企业的关系看，政府还没有完全从企业活动中超脱出来，行政干预在某些领域依然存在，仍然管了许多“不该管、管不了、管不好”的事情。

政府对直接管理工业的部门实施撤销或转制行为带有很浓厚的行政色彩，政府在投资、生产、销售等方面还严重干预着企业行为。

政府管得很苦，企业经营得很累。

有些县级政府对农业经济的管理陷得比较深，以至于哪些土地应该种什么、怎么种，春播、夏管、秋收等基本的农业生产，都成为县级政府职能范围内的事情。

从政事关系看，一些事业单位履行大量的行政职能，有的局委有几个事业单位。

为精简政府工作人员，不少地方在原政府部门下设事业单位，把相应的审批权、执法权放到这些单位，让它们收费养人。

从政府与社会的关系看，政府放权不够，中介机构依附于政府部门，各种社会中介组织还不能真正适应市场经济发展的需要。

乡镇政府主要精力没有有效放在发挥公共财政作用，为社会提供公共产品和

公共服务上，而是忙于应对上级派下来的硬指标工作，甚至乱收费，乱摊派，加重农民负担，影响农村民主与法治建设进程。

第四，管理层次较多，限制县域经济的发展。

省管市、市管县，权力层层分割，利益层层分享，一些地级市政府对县级经济发展未能产生带动力和辐射力，而是依靠权力直接分享县级政府利益，经常与所辖县、市争项目、争资金、争资源，并擅自改变国家给予县市政府的各种优惠政策。

比如在税收方面，省政府定为2∶8分成，地市级政府则改为3∶7分成，其中1成被地市级政府截留。

各种不必要的检查、评比，浪费了县市政府的大量时间和财力，不仅不能有效促进县市经济发展，反给县市增加财政负担，制约了县域经济发展。

第五，行政审批法落实尚未到位。

为适应《行政许可法》的实施，各地都深化了审批制度改革，但仍保留有相当数量的审批项目；

虽然较普遍地建立了行政服务中心，对行政执法、行政审批、行政收费作了一些改进，但多层执法、多头收费的现象仍然存在，有的办审批手续，既要到“中心”办理，又要到原单位办理，反而还增加了工作难度。

二、“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的深层原因分析

（一）“全能政府”使政府职能无限扩大在权力高度集中的计划经济体制下，政府通过计划手段干预和操作社会生活的一切领域，成为全能政府。

政府包揽一切，该管的管，不该管的也管，而该管的没有尽到管理者应尽的责任。

政府的职能延伸到社会生活的各个方面，本该由市场取代政府的职能也基本被政府担负了。

经济管理职能、社会工作、行政管理职能等等全部集中在政府部门。

政府职能过多，管理过宽，势必相应增设一些机构，从而使机构进一步膨胀。

随着行政主体的发展和不断变化，政府职能

被不断地进行简单的切割划分和调剂配置，越切越细，越分越乱，切出来的“新”部分越来越多，职能越来越被人为放大，对设立新机构、增加新人员以便加强管理的要求也越来越强烈，这是导致机构膨胀的直接的、主要的原因。

（二）干部人事制度不合理长期以来，我国政府机构事实上存在着“能进、能上、能高”而“难出、难下、难低”的干部用人制度，缺乏竞争的动力与压力，也没有严格的奖惩考核制度。

干部只上不下，只升不降，一到年限就提拔，一遇机会就升级，一些虚职领导工作不管，待遇照常享受；

政府机构一有条件就升格，一开口子就增加职数，机关变成解决就业和待遇的地方，致使干部队伍和机构迅速膨胀。

使用和配置干部，不受约束，随意性强，人为因素大，尽管有规定和要求，但总有融通的办法，不去执行，使规定形同虚设，不起作用。

用谁不用谁，同一职位安排多少职数，没有硬性的规定和要求。

即使提错了，超职数配备，也无人追究责任，即使追究也是大事化小，小事化了。

不合理的干部人事制度，进一步助长了跑官、买官、跑关系的社会恶习，也是造成机构臃肿、人员膨胀、领导职数不受约束的一个重要原因。

（三）监督制约机制不健全领导之所以能根据自己的好恶，凭主观意向随意设置机构，增加人员，任用干部，关键是缺乏公正严肃的约束与监督机制。

机构编制、人员安排没有法律依据，缺乏硬约束、硬保障，也无有效的内部制约机构和失责后的惩治手段。

干部任用条例虽然很好，但实践中落实不到位，甚至走形变样。

组织部虽然内设有监督部门，但对领导往往不敢监督，对一般干部又没法监督。

这就使得机构膨胀、人员超编问题在软约束中得以蔓延。

而财政拨付与支持则是随机构和人员的增多而增加，“僧”多则“粥”多，致使人浮于事，政府运行成本增加。

由于没有通过财政硬约束

来限制机构和人员的增加，所有的政府部门都有增编、增员的愿望和要求。

（四）政绩评价机制不科学我国政府政绩评价机制可以归纳为一种“只看产出，不看投入”的机制，也就是说，在评价某个政府行为时，考察的指标仅仅是完成的结果，横向纵向的对比，而忽略了为完成这个政府行为而进行的投资。

因此，这种政府政绩评价机制极易造成某些政府部门为追求政绩，盲目地扩设机构、增加人员。

此外官本位思想根深蒂固，评价一个人往往以行政级别和学历高低作为个人成就和事业的标识，而政府机关要求增加编制、升级升格正好满足了这种个人需求和社会标识。

同时，官本位思想还诱使大批人才涌向政府部门，加上各种关系网的纵横交错，迫使政府部门不断因人设职、扩大规模、提高规格、增加人员。

三、加快县级机构改革的几点建议

（一）转变政府职能，打造有限责任政府职能是机构设置和机构改革的重要依据，只有分清职能和明确职能，才有可能对原有机构进行科学的调整和改革。

过去，我们常把机构改革看成机构的撤销、合并、调整等，似乎数量减少，机构改革目的就达到了。

因而往往追求“精简机构”、“缩减编制”的表层目标，忽视了转变政府职能这个基础和根本。

由于只裁并机构，不转变职能，过不多久，行使原来的职能的机构又以老名目或新名义恢复，以至机构恶性膨胀周而复始。

为了避免重复走过去“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的老路，要深化机构改革必须抓住转变职能这个关键。

当代的责任政府都是有限的责任政府，实现从“全能政府”向有限政府的转变，是打造当代责任政府的首要条件，也是推进县级机构改革的关键。

在总的原则上，县级政府的职能与省级政府、中央政府有一致性，但作为贴近基层、贴近群众、侧重执行的县级地方政府，它的职能与省级

政府和中央政府又存在明显区别。

不能简单地把县级政府职能等同于上级政府职能，县级机构设置也不能简单地套用上级机构设置的模式。

在我国已经加入世贸组织以后，在市场经济体制和全面建设小康社会的条件下，必须树立科学的政府理念，适应《行政许可法》的要求，建立有限政府、服务政府、诚信政府、廉洁政府、透明政府、法治政府。

温家宝总理在十届全国人大三次会议政府工作报告中明确指出：

“加快转变政府职能。

进一步推进政企分开、政资分开、政事分开。

坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织。

”在当前市场经济条件下，县级有限政府的职能主要在于，一是运用经济手段、法律手段和行政手段纠正国内市场的宏观失控和微观失灵，提高市场效率，政府对企业的管理主要是管好产业方向、外部环境和依法纳税，不再直接干预企业的具体经营行为。

二是实行政事分开，重点是“收权”、“放事”，促进事业单位的社会化进程。

将事业性单位承担的行政职能划归政府，将政府机关承担的一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位。

改革对事业单位的投入体制，对公益性事业单位实行“政府主导”，财政全额拨款；

对准公益性事业单位实行政府扶持，财政差额拨款，差额部分实行市场调节；

对经营性事业单位实行“市场主导”，财政“断奶”，推向市场。

三是实行政社分开，分解政府机关、中介组织和市场机制的功能，各行其是、各负其责。

凡是市场和社会可以自行调解和自我管理的，政府不必越俎代庖。

要积极培育和规划社会中介组织，将各部门包揽的应由社会自我管理的社会性事务，转交社会中介组织。

会计、审计、律师事务所等中介机构要与政府主管部门彻底脱钩，变成为相对独立的法人主体。

县市政府应更加注重社会管理和公共服务，把财力和物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。

（二）理顺“三种关系”，重新构建政府机构框架

县级政府机构改革是一个巨大的社会系统工程，涉及方方面面、上上下下。

推进县级政府机构改革，要按照统一领导和协调运转的原则，合理划分职责权限，着力理顺“三个关系”，切实解决职能交叉问题。

一是理顺党政关系。

党的组织不是政府，不是国家的权力机关。

机构改革最终取得成功，必须坚持党政分开的原则。

中国要建成法治国家，执政党的执政方式必须改革,执政党成员的干部任免程序应当在法律上有明确规定。

对党员干部的管理要遵循党务程序。

政务程序应由法律明确规定。

执政党推荐的干部的产生和罢免不得违反法定的政务程序和公务员制度。

建议采取三个办法解决党政分开问题：

一是从领导分工上解决。

按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，严格控制编制，在法律许可和环境需要的前提下，党政领导实行合理兼职，分工不分家，分工不重叠，以解决分工交叉、职能不清、职数过多问题。

二是从职能上解决。

党委主要是研究重大问题，即研究重大的方针政策，重大的改革措施，重大的发展规划，重大的人事任免，重大的应急事宜。

大量的经济调节、宏观调控、社会管理、公共服务、市场监管等职能交由政府去履行。

三是从机构设置上解决。

依据职能定机构，结合职能的弱化、转移、强化等不同情况，对机构进行撤并、调整。

撤销县（市）委政府职能交叉重复的职能，对需要县（市）委和政府部门共同承担的职能以及职能相近的部门，可实行合署办公或一个机构两块牌子、多块牌子，以适应当前对上对外的工作需要。

县市委、县市政府成立一个党政综合办公室合署办公，县委办、政府办、党史办（地方志办）、机要局、保密局、档案局、政研室、信访局等部门变成相应内设下属科室；

组织部、老干部局、编办、县（市）直党委、人事劳动和社会保障局等合为一个部门；

所有管理工业的机构、部门合并为一个机构，成立工业发展局，把经贸委、外经委、乡镇企业局、有色工业局、煤炭局等局委的管理

职责交由工业发展局统一履行；

农业、农村工作成立农业农村工作委员会，农业开发办、农业局、畜牧局、烟草局、扶贫办、烟草办、蔬菜办、菌类办等部门的职责统交由农业农村工作委员会履行；

宣传部、文明办、教育、文化、卫生、体育等部门成立文教卫体委员会，内设相应科室；

林业局、果品局合署办公；

水利局、库区局、灌区局、移民局等合署办公，内设相应科室，明确职责；

民政局、宗教局、残联合署办公；

统战部、台办、侨办、工商联等合并办公，内设相应科室，明确分工和职责；

政法委、综合治理办、610办公室合署办公，内设相应科室，明确职责；

纪检委、监察局、纠风办、优化经济办合署办公，内设相应科室，明确职责。

对于编制10名以内的县直单位，领导职数只设一正一副，30名以下的设一正二副，任务特别重的不得超过一正三副。

同时要合理配备党务干部。

二是理顺各级政府之间的关系。

省、地市政府要在过去分权改革的基础上适当地把权力下放给县级政府，省、地市、县市、乡各级政府职能要进行明确划分。

省级政府要切实履行经济调节和社会管理的职能，按照国家法律法规和方针政策，制定省际区域性的经济社会发展规划，创造公平、公正和公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区条块分割，解除主管部门与国有企业的行政隶属关系，切实落实企业经营自主权，深化企业改革，加强对农业和农村工作的指导和协调。

地市级政府必须逐步削弱其政府职能，以至取消本级政府，眼前主要是逐步管理从企业分离出来的社会事务，实行属地管理，进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社会服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。

不再与县市政府争资源、争资金、争项目，不再巧立名目剥夺下级县市政府利益，不再对下级县市政府正常运作进行不必要的干涉，变领导为服务，真心实意地帮助下级县市政府克服困难，解决问题。

乡镇政府主要是为乡镇经济发展创造条件，加强农村民主政治和法治建设，依法行政，规范管理，把主要工作

职能放在搞好社会公共服务方面，只宜参与乡域道路、水电、学校和农业基础设施等公益性投资，一般情况下不宜再以集体经济所有者名义参与竞争性的投资经营活动。

对现有乡镇进行合乡并镇，变小乡为大乡，变小镇为大镇。

乡镇内设机构本着精简、效能的原则，党委和乡镇政府领导交叉任职，党委书记兼人大主席，一名副书记兼乡镇长；

各行政村也要采取合并的方式，变小村为大村，村两委干部交叉任职，村支书也可兼村民组长，以减少乡村两级领导职数，减轻农民负担。

县级政府职能要转向服务与协调，加强农村基层政权建设，加强城镇化建设，促进农业的专业化、市场化、现代化。

三是理顺政府部门之间的关系。

相同或相近的职能应交由一个部门承担；

必须由几个机构共同承担的工作，要明确分工，分清主次，确定牵头部门，保持工作紧密衔接而又不相互重复。

对调整、转移、下放、取消的职能，都要以一定的方式固定下来，避免日后有人随意改变。

（三）科学确定机构设置和人员定编的依据机构设置和人员编制的确定，过去不少县市是以各县土地面积、人口、工农业总产值、财政收入等状况为依据。

笔者认为，在当前情况下，应该以人均财力、人口和国土面积为依据。

选定这一依据，将更适合市场经济发展要求和实际情况，有利于当地生产力的发展。

三种因素中，主要由人均财力来决定，人均财力应占权重数值的50%，人口应占40%，国土面积应占10%。

财力大，多设机构和编制，财力小，少设机构和编制。

国土面积和人口决定公务的工作量，国土大人口多，工作难度大，情况复杂，公务工作量相对大些，反之则少。

提出这一原则的本意是设置机构和编制数要量力而行，要充分考虑当地的承受能力和实际需要，克服上下对应、照抄照搬所带来的消极后果，体现出每个县市的个性和特色，也有利于从制度上克服随意增编、增职的行为。

同时，要加强编制法治化建设，规范各项管理制度，使编制管理有法可依，有章可循。

彻底改变过去存在的个人、上级领导随意规定的做法，防止减而复增，出现再度膨胀的现象。

领导职数必须限定，大县一正两副三位书记，小县一正一副两位书记，正副县（市）长不超过一正三副，省下派干部要占所下派县（市）领导职数，否则，其下派和工作费用由所属单位全部支付。

领导在政府各部门内部，要通过严格规章制度和考核奖惩制度，规范行为，并大力推行电子政务，实现办公自动化，提高工作效率。

选用干部除了考虑投入产出和成本外，必须坚定地以胡锦涛总书记提出的“四看”、“四不唯”为依据。

“四看”即主要看业绩，看品德，看知识，看能力；

“四不唯”，即不唯学历，不唯职称，不唯资历，不唯身份。

这个科学的用人依据，是选人、用人价值观的重大创新。

我们必须遵循科学的用人依据，大胆改革和创新选用人制度，并确立正确的用人导向。

（四）做好机构改革的人员分流工作机构改革，说到底是“人”的问题。

搞好人员分流，是县级机构改革冲破“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈、走向成功的关键。

通过机构改革降低行政成本，是衡量机构改革成果的基本尺度。

行政成本的降低，很大程度上取决于人员分流的结果。

过去机构改革的人员分流模式，已不能适应本轮机构改革的要求和目的。

人员分流既是缩小政府体积，精化行政机关队伍的必经过程，也是行政机关自身形象塑造，转变职能，提高办事效率的过程，更是行政机关干部合理流动、正确选位、人尽其能、才尽其用的过程。

分流是行政人力资本资源重新配置的过程，而不是简单缩小机构规模和裁减人员。

通过行政人力资本要素的合理流动与重组，带来或促进行政人力资本结构的优化，进而创造出新的生产力。

人员分流的目的是增效，通过分流提高行政人员素质，最大限度调动和发挥行政人员的工作积极性和创造潜能，极大地提高工作效率，

降低成本，因此在本质上，它是一次人力资本能量的再开发。

按照这一思路和要求，人员分流的途径和方式要多样化，对不同的人员可采取不同的对策。

对于各单位雇佣的临时人员要坚决彻底清退；

对于不占编制的正式人员，年龄较大或接近退休年龄的，可提前退休，享受正常退休待遇；

其余人员采取买断工龄的办法推向社会。

对占正式编制人员的分流，要加大分流力度，被分流人员不少于占编制人员的1/3。

党政群团部门人员分流采取同一比例办法进行。

上岗职数按2/3的比例设定，全员参与竞争上岗。

参加工作满30年以上或愿意提前退休的人员，可以提升两级工资和一个行政级别，鼓励分流人员提前退休；

对竞争下岗者提倡领办创办经济实体，原工资待遇原则上允许保留3—5年，3—5年后愿意重回单位工作的，有权重新通过新一轮竞争上岗；

对3—5年后不愿回来者，买断工龄，推向社会，与政府彻底脱钩。

其余人员可以到缺编的下属事业单位或企业任职，到下属事业单位或企业上班后，应与原单位脱离一切关系。

分流后留下来的人必须是“精兵强将”，无论思想政治素质，还是业务素质都应高，老、中、青搭配适当，知识结构、能力、经验各方面都适应现代社会经济发展的要求。

与此同时，还要做好分流人员的社会保障工作。

社会保障是保证人员分流顺利进行和机关工作人员合理流动的基本条件，是化解机构改革矛盾的缓冲器和吸纳器。

可实行五保（养老、失业、工伤、医疗和生育）合一、四位（机关、事业、企业和农村）一体等社会保险模式，这是机构改革人员分流到位的有效保证。

（五）建立科学合理的考核评价体系建立科学合理的政府及其工作人员绩效考核体系，是解决机构臃肿、人浮于事，提高政府工作绩效的有效途径。

分工再明确，职责再清晰，若没有科学的考核和检验，清晰的职责也不可

能实实在在得到履行。

到底该如何考核政府及其工作人员的工作绩效？

目前存在有很多难点，需要解决的问题很多。

首先，要细化政府的职能定位，确定考核内容，让被考核者心中有数；

要确定各考核指标之间的关系；

要量化基本工作、社会发展的各项指标。

其次，要明确考核的办法和根据：

要围绕政府机关工作职能建立一套考评标准和指标体系；

同时要广泛吸引社会公众的参与，人民群众的满意程度是衡量政府工作极其重要的指标。

对政府工作人员的个人考核，要按德、勤、绩、能全面考核要求，针对不同岗位、不同职责、不同任务，设计相应考核指标，科学确定考核权数，要以岗设职，以岗定责，真正实现岗位、权力和责任相统一。

与此同时，还必须重视政府及其工作人员自律精神的培养。

有限责任政府的打造，既要依靠外部条件的规定和约束，又要依靠自身素质的提高和职业良心的自觉，知道自己应该干什么以及怎么去干好。

外在的规定和约束只是对不履行职责或不知道履行什么职责的政府和人员才有效力。

一大批自觉、自律、长期内练、善于学习、修养良好的国家公务员队伍的形成，是合格的有限责任政府建立的必备条件。

①叶静：

《财政博弈的困局》，《小康》2004年第12期。

②参见韩俊：

《推进农村税费配套改革要有周密政策设计》，《财经》2004年第20期。

③参见林君：

《贵在把握比较优势重在狠抓工作落实──