水旱灾害预防与应急机制调研报告调研报告文档格式.docx
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除沙漠、极端干旱地区和高寒地区外，我国三分之二的国土面积都处在洪涝和干旱灾害的笼罩之下。
二是灾害具有不确定性。
目前的科学技术水平还很难预测灾害发生的时间、地点和严重程度。
三是灾害具有突发性。
暴雨发生的随机性决定了洪涝灾害的突发性。
在一些地区经常出现旱涝急转的现象。
四是灾害具有不可避免性。
这是由我国特殊的地理气候等条件决定的。
五是灾害具有相对可控性。
几千年来特别是新中国成立50多年的实践表明，抗御水旱灾害不仅有所作为，而且还取得了巨大的成就。
2、建国以来的水旱灾害
建国以来，我国因洪涝灾害年均农田受灾面积1亿多亩，大约两年左右发生一次较大洪灾。
1990年以来全国年均洪涝灾害损失在1100亿元左右，约占同期全国GDP的2%。
遇到发生流域性大洪水的年份，如1991年、1994年、1996年和1998年，该比例可达到3%-4%。
九十年代以来洪涝灾害直接经济损失统计表（亿元）
1949年以来，全国年平均受旱面积3.21亿亩，其中成灾面积1.38亿亩，全国平均每年因旱损失粮食142亿公斤，其中有13年发生严重干旱灾害，相当于4年左右发生一次重旱，受旱面积均超过4亿亩，成灾面积超过2亿亩。
随着社会经济的发展，工农业和城市生活用水急剧增加，加上水环境恶化，可用水量减少，我国旱灾发生频率呈上升趋势。
1991～2002年年均因旱受灾面积4.15亿亩，其中成灾面积2.19亿亩，年均因旱损失粮食286亿公斤。
另外，因旱造成数百座城市缺水，对整个经济社会发展影响巨大。
3、水旱灾害对我国社会、经济和环境的影响
洪涝灾害造成的损失和影响在各种自然灾害中位居第一位，损失约占全部各类自然灾害的60％以上，重大水灾往往直接关系到社会的安定与国家的盛衰。
中国自古就有“治国先治水”之说。
其主要表现为对国民经济、社会和环境三个方面的影响：
对国民经济的影响。
洪涝灾害对国民经济的影响主要包括：
对农业、交通运输、城市和工业的影响及对水利设施的破坏。
1949～1993年期间全国粮食总产量平均增长率为3.43％。
而受洪灾影响，1954年的粮食总产量增长率仅为1.61％；
1991年增长率为－2.45％。
洪水对铁路、公路等交通干线的破坏十分严重。
据统计，从1981年至1990年，由于山洪、泥石流等洪水灾害造成全国主要铁路干线平均每年中断行车120余次，在大洪水年份中断行车现象更为严重。
如1954年江淮大水，京广线中断100天。
对社会的影响。
洪涝灾害对社会的影响，主要指对社会生活、生产环境的影响，以及人口伤亡、灾民的安置等带来的一系列社会问题。
如1954年长江、淮河特大洪水死亡3.3万人；
1975年河南大水死亡2.6万人；
1998年长江、松花江流域发生大洪水，受灾人口达1.86亿人，倒塌房屋685万间。
大量的灾民安置，生产恢复，疫病防控，给国家经济带来沉重负担。
对环境的影响。
暴雨洪水导致水土流失，土地贫瘠，水流中夹带的大量泥沙淤积河湖，导致河流功能衰减、湖泊萎缩、耕地沙化，后果难以估量。
旱灾同样对我国社会、经济发展和生态环境造成了严重影响。
随着人口增长、经济发展和社会进步不断，干旱灾害的影响范围，已经由传统的农业领域扩展到工业、城市、生态环境等多个方面，旱灾的损失也越来越大。
农业方面主要是影响粮食生产。
旱灾造成的粮食损失要占全部自然灾害粮食损失的一半以上。
20世纪90年代我国农作物因旱年均受灾面积、损失粮食及其占粮食产量的比例已由50年代的1.74亿亩、435万吨、2.5％分别上升到4.07亿亩、2450万吨和4.7％。
工业方面，因干旱缺水平均每年直接影响工业产值2300多亿元。
间接经济损失更是惊人，据有关部门估算，由于农业、工业受旱给其它行业造成的间接经济损失，按1990年价格计算，全国每年平均达852亿元人民币。
社会影响，全国每年都有数千万人和数千万头牲畜因旱发生临时性饮水困难。
城市缺水问题也日益突出，全国660多个建制市中，有400多个城市供水不足，100多个城市严重缺水,不少城市居民正常生活受到很大影响。
干旱还加剧了生态环境的恶化，造成树木枯死，草场退化，冰川退缩，湖泊干涸，土壤沙化。
据统计，近年来我国土地沙漠化以年均2460平方公里的速度在扩展，全国水土流失面积达367万平方公里，占国土面积的1/3以上。
干旱造成地下水超采，导致地面沉降，海水入侵。
据统计，全国每年地下水超采量超过80亿立方米，已形成地下水漏斗区56个，面积达8.7万平方公里，仅华北平原大漏斗面积就将近４万平方公里，漏斗最深达100多米。
有30多座城市不同程度出现地面沉降、塌陷、裂缝等破坏现象。
环渤海地区和胶东半岛有1200多平方公里发生海水倒灌。
4、我国防治水旱灾害面临的突出问题
（1）防洪面临的突出问题
一是现有防洪工程标准低、隐患多。
我国江河防洪标准低，难以抗御全流域性的特大洪水。
由于工程险工隐患多，防御工程设计标准以内的洪水也有较大难度。
如1994年珠江发生相当于50年一遇的洪水，而防洪标准为100年一遇的北江大堤却发生了严重的管涌险情。
1998年汛期，长江干支流堤防共发生四万多处险情。
主要原因是现有堤防多是在历朝历代原有民堤的基础上逐步加高形成的，且基础多为冲积平原的砂层，透水性强，存在基础防渗差，堤身断面不够，堤身材料不合要求等问题。
另外由于现有水库长期使用，存在很多隐患，不少水库不能正常拦蓄洪水，有的水库由于工程问题还成为下游防洪安全的隐患。
二是湖泊调蓄能力不断降低。
随着社会的发展和人口的增加，人与水争地的现象日趋严重，大量的湖泊被围垦，调蓄洪水容积急剧下降，给当地生态环境造成不利影响，加重了洪涝灾害。
与50年代相比，中国七大江河参与防洪调蓄作用的湖泊面积由9214万亩减少到6885万亩，减少25％。
如果用1954年的天然调蓄容积对1998年实际洪水进行演算，两湖及长江中游1998年的水位可降低1米左右，由此可见，正是由于湖泊调蓄能力的降低，致使洪水威胁加大。
三是河道萎缩、行洪能力急剧衰减。
泥沙淤积加上人为设障、盲目围垦，使河道行洪能力严重下降。
如海河干流、独流减河和漳卫新河的泄洪能力比原设计能力降低幅度达40～60%；
黄河泥沙淤积形成了著名的“悬河”，河底比河南新乡地面高20米，比河南开封地面高13米，比山东济南地面高5米，1996年洪峰流量仅为1958年的三分之一，水位却高出近1米。
许多中小河流也由于河道淤积导致防洪能力下降。
四是蓄滞洪区运用难度加大。
蓄滞洪区内人口多、安全建设滞后，区内经济发展较快，资产增加，分洪不仅损失巨大，而且区内人员的安全救生任务也非常艰巨。
如荆江分洪区1954年仅有17万人，而现在已有54万人。
五是干支流控制性工程不足。
在河道上中游有条件的地区兴建大型控制性水利枢纽，是控制上中游洪水的重要措施之一。
一些干流如嫩江、松花江、西江等至今还没有控制性工程，主要支流上的控制性工程则更少。
六是非工程措施滞后，还不能满足防御大洪水的要求。
目前我国水文测站布设、水文预报、报汛手段、防洪通信建设及管理等方面都有一定问题，严重影响防洪工程效益的发挥。
（2）防治旱灾面临的突出问题
一是防治旱灾投入不足。
多年来用于抗旱的资金明显不足。
“九五”期间中央水利基建投资规模有较大幅度的提高，用于防洪工程建设的投资相对较多，用于水资源工程建设的较少。
地方各级对抗旱的投入则更少。
二是防治旱灾管理落后。
重建设、轻管理问题一直没有得到很好解决。
抗旱减灾工作缺乏统一规划；
旱情、旱灾评定没有统一标准；
抗旱信息系统现代化建设严重滞后，旱情信息的采集、传输、分析、处理手段落后；
抗旱工作管理队伍力量薄弱。
三是防治旱灾工作无法可依问题突出。
近些年来，由于干旱缺水危机不断加剧，旱区各行业、各部门，流域的上下游、左右岸用水矛盾十分尖锐，但我们目前还没有协调抗旱矛盾的相应法规，因而，如何用法律手段化解各方面用水矛盾已经十分迫切。
四是水利工程老化失修，效益衰减，抗旱能力不断减弱。
我国耕地面积19.5亿亩，但有效灌溉面积只有8.3亿亩，58％的耕地没有水利灌溉条件。
灌区水利工程绝大部分都是在50～70年代修建的，经过几十年的运行，老化失修已十分严重，灌溉保证率低。
同时由于大量抗旱基础工程产权不清，责权不明，缺乏良性管理体制和机制，造成许多抗旱设施长期失修，无人管理，抗旱时束手无策。
五是水资源利用率不高和水环境的破坏，加剧了干旱缺水危机。
2003年我国万元GDP用水量为465立方米，是世界平均水平的4倍。
农业灌溉用水有效利用系数为0.4～0.5，发达国家为0.7～0.8；
全国工业万元增加值用水量为218立方米，是发达国家的5－10倍，水的重复利用率为50％，发达国家已达85％；
全国城市供水管网漏损率达20%左右，仅城市便器水箱漏水一项每年就损失上亿立方米。
水环境恶化也加剧了干旱缺水危机。
全国约700条大中河流近1/2的河段受到污染，1/10的河段被严重污染。
全国7大江河都已不同程度受到污染，北方的黄河、海河污染更为严重。
南方也有不少地方守在河边没水吃。
六是对防治旱灾减灾工作研究不够。
如对旱灾的成因、损失、影响等一些规律性问题,以及针对这些规律提出的抗旱对策、措施等问题重视不够,研究不够深入，直接影响到抗旱工作的开展。
二、我国水旱灾害管理的管理体制和运行机制
在抗御水旱灾害过程中，我国水旱灾害管理逐渐形成了比较完整的管理体制和行之有效的运行机制，为应对防汛抗洪、抗旱救灾等突发事件发挥了重要作用，保证了防汛抗旱工作紧张有序开展，有效减轻了灾害损失。
下面从六个方面进行介绍。
1、法律法规
国家先后制定颁布了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国河道管理条例》、《中华人民共和国蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《水库大坝安全管理条例》、《城市节约用水管理规定》、《取水许可制度实施办法》等法律法规以及《国家防总成员单位职责》、《国家防总工作制度》等有关规章制度，目前正在组织制订《国家防汛抗旱应急预案》。
各级地方人民政府根据国家有关法律法规，制定了本地区的相关配套法规。
同时，抗旱立法工作已经起步。
这些法律法规的颁布实施，为依法管理水旱灾害工作奠定了基础，使我国水旱灾害管理工作有章可循，逐步走上法制化、正规化、规范化轨道。
在1998年长江、松花江大洪水和2003年淮河大洪水的抗洪抢险中，各有关省依据《防洪法》采取了宣布进入紧急防汛期等措施，为保障抗洪抢险斗争的顺利进行提供了法律保障。
2、水旱灾害管理的组织机构
我国政府高度重视水旱灾害管理工作，1950年政务院就成立了中央防汛总指挥部，董必武副总理任总指挥。
2002年新一届国家防汛抗旱总指挥部由回良玉副总理任总指挥，水利部部长及国务院副秘书长任副总指挥，水利部副部长任秘书长，解放军总参谋部作战部部长任副秘书长，中宣部、国家发展和改革委员会、公安部、民政部、财政部、国土资源部、建设部、交通部、铁道部、信息产业部、农业部、商务部、卫生部、安全生产监督管理局、民航总局、广电总局、气象局等17个部委局负责人和武警部队的首长为指挥部成员。
国家防总负责领导、组织全国的防汛抗旱工作，主要职责是拟订国家防汛抗旱的方针政策，组织制定大江大河大湖防御洪水方案和跨省、自治区、直辖市行政区划的调水方案，及时掌握全国汛情、旱情、灾情并组织实施抗洪抢险及抗旱减灾工作，统一调控和调度全国水利、水电设施的水量，组织灾后处置，并做好有关协调工作。
为组织指挥流域防汛抗洪工作，先后设立了黄河、长江、松花江、淮河4个流域防汛总指挥部。
各级人民政府也相应建立健全了防汛指挥部及其办事机构和以行政首长责任制为核心的防汛抗旱责任制体系。
按照《防洪法》规定，有防汛抗洪任务的县级以上人民政府设立了防汛指挥机构。
每年汛前国家防汛抗旱总指挥部都要落实全国大江大河、重点病险水库、主要蓄滞洪区和重要防洪城市的防汛责任人，并向社会公布，接受社会监督。
2003年国家防总印发了《各级地方人民政府行政首长防汛抗旱工作职责》。
各级防汛指挥部也公布了辖区内重点防洪对象的责任人名单，明确了防汛行政责任人和技术责任人。
这些在水旱灾害管理工作中已经形成了制度。
3、预防和预警机制
为应对水旱灾害，我国建立起了以预防为主、各部门各行其责的防灾减灾体系。
根据水旱灾害的特点，主要从思想、组织、工程、预案、物料、通信、防汛抗旱检查等方面做好准备工作。
目前全国有水文站2万余处，报汛站点8000多个，充分利用公用通信网及防汛专用通信网，保证了气象、水情、工情、险情、灾情信息的及时、准确采集、传递以及防汛指挥调度命令的传达。
在全国183座以防洪为主的大型和重点中型水库，开发建设了水库洪水调度系统，建立了库区水雨情遥测系统和水库预报调度模型，能实时监视库区水雨情，迅速对洪水做出预报，及时进行合理调度。
同时，各级防汛指挥部配备了相应的人员和设备，确保了防汛信息和指挥调度命令的畅通。
2003年淮河大水期间，国家防总利用已建成的异地会商系统，多次与淮河防总、安徽省防指进行异地会商，研究汛情，为国家防总领导掌握现场情况、科学慎重决策创造了条件。
另外，国家防总对水情、工情的预警都做了明确规定，如预测可能出现超标准洪水或堤防决口、水库垮坝等险情时，要立即向下游预警，组织危险区群众转移，并迅速处置险情，同时向上级主管部门和同级防汛抗旱指挥机构报告情况，以进一步采取相应措施。
4、水旱灾害管理预案
为主动应对江河洪水，各级人民政府和防汛抗旱机构编制修订了防御江河洪水方案。
1985年国务院正式批转了黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水方案。
近年来，国家防汛抗旱总指挥部根据经济社会和防洪工程的变化，相继组织制定和完善了长江、黄河、淮河、沂沭泗、松花江、太湖、海河流域永定河、大清河、漳卫南运河、北三河洪水调度方案等。
地方各级防汛指挥部、各级水利枢纽工程管理部门和有关单位也组织制订了本地区、本部门、本单位的防汛预案，包括洪水调度方案、工程运用方案、抗洪抢险方案、人员转移安置方案等。
特别是重点水库编制了超标准洪水、重大险情、垮坝、下游群众转移等应急预案，同时，还按照国务院有关要求，正组织编制防汛抗旱应急预案、抗旱预案以及水库处置恐怖袭击事件预案。
这些预案依据河流的来水情况、防洪工程的状况、保护对象的重要程度等，对可能出现的洪水、缺水程度、如何调度运用各类工程措施、组织部署各项抗洪抢险救灾工作等进行了明确规定，预筹对策，并逐年修订完善，对取得历次防汛抗洪斗争的胜利发挥了很大作用。
5、水旱灾害的应急处理
进入汛期、旱期，各级防汛抗旱指挥机构实行24小时值班制度，全程跟踪雨情、水情、工情、旱情、灾情，并根据不同情况启动相关应急程序。
国家防总或流域防汛指挥机构负责关系重大的水利、防洪工程调度，其它水利、防洪工程的调度由所属地方人民政府和防汛抗旱指挥机构负责，必要时，视情况由上一级防汛抗旱指挥机构直接调度。
国家防总根据各级防汛抗旱机构上报信息综合分析，做出一至四级响应。
相关省、自治区、直辖市的防汛抗旱指挥机构启动相应级别的响应。
如：
国家防总一级响应由国务院副总理、国家防总总指挥主持会商，防总成员参加。
部署安排有关应急措施。
流域防汛指挥机构按照权限调度水利、防洪工程，为国家防总提供调度参谋意见，派工作组、专家组支援地方抗洪抢险、抗旱。
相关省、自治区、直辖市的防汛抗旱指挥机构宣布进入紧急防汛期，按照《防洪法》的有关规定行使权力，采取相应措施。
同时，增加值班人员，加强值班。
由防汛抗旱指挥机构的负责同志主持会商，具体安排防汛抗旱工作，按照权限调度水利、防洪工程，根据预案组织加强防守巡查，调动防汛机动抢险队并动员社会力量加强工程防守，及时控制险情，或组织加强抗旱工作。
受灾地区的各级防汛抗旱指挥机构负责人、成员单位负责人，应按照职责分工到分管的区域现场组织指挥防汛抗旱工作。
相关省级防汛抗旱指挥机构应将工作情况上报当地人民政府主要领导和国家防总。
相关省、自治区、直辖市的防汛抗旱指挥机构成员单位应全力配合做好防汛抗旱和抗灾救灾工作。
6、应急保障
一是队伍保障。
国家在全国七大江河、重点水库和重点海堤组建了100多支重点防汛机动抢险队，44支省级防汛机动抢险队，250多支市、县级防汛机动抢险队。
1999年起，解放军建设了19支抗洪抢险专业应急部队。
这些队伍主要完成突发性的、急难险重的抗洪抢险任务。
全国已建成县级抗旱服务队1653个，乡镇级抗旱服务队9038个，使干旱缺水地区农民无力抗灾的状况在一定程度上得到改善。
此外，各地根据需要，还组建了技术骨干为主的专业队，民兵群众为主的常备队、预备队等，形成了专群结合、军民联防的防汛抗旱队伍。
二是物资保障。
充足的防汛物资是夺取抗洪抢险胜利的重要保证。
1998年抗洪抢险期间，各地调用的抢险物资总价值达130多亿元。
为防御特大洪水，国家防总办公室在全国15个中央防汛物资定点仓库储备了编织袋、土工布、编织布、钢管、橡皮船、冲锋舟、救生衣、照明灯等防汛抢险救生物资。
省级防汛部门根据当地抢险需要，也储备了相应的防汛物资。
国家防总还建立了防汛物资生产流程和生产能力储备机制，一旦储存物资消耗过多，即可启动生产储备进行补充。
三是技术保障。
国家防总正组织建设国家防汛抗旱指挥系统。
形成覆盖国家防总、流域机构、各省、自治区、直辖市防汛抗旱部门的计算机网络系统，提高信息传输的质量和速度。
改进水情信息采集系统，使全国重要水文测站的水情信息在30分钟内传到国家防总。
建立和完善大江大河重要河段的洪水预报系统，提高预报精度，延长有效预见期。
建立工程数据库及大江大河重点地区的地理和社会经济数据库，实现这些地区重要防洪工程基本信息和社经信息的快速查询。
建立大江大河重要河段的防洪调度系统，实现实时制定和优化洪水调度方案，为防洪调度决策提供支持。
建立国家防总与各流域机构、各省、自治区、直辖市防汛抗旱指挥部之间的防汛异地会商系统。
开发防汛信息管理系统，实现各级防汛抢险救灾信息的共享。
开发全国旱情监测和宏观分析系统，开展旱情信息采集试点建设，为宏观分析全国抗旱形势和做出抗旱决策提供支持。
各级防汛抗旱指挥机构还建立专家库，当发生水旱灾害时，由防汛抗旱指挥机构统一调度，派出专家组，指导防汛抗旱工作。
四是其他保障。
如通信与信息保障，应急支援与装备保障，现场救援和工程抢险保障，应急队伍保障，供电保障，交通运输保障，医疗保障，治安保障，资金保障，社会动员保障等都有明确的规定。
7、灾后恢复重建工作
发生水旱灾害后，地方人民政府组织有关部门做好灾区生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、治安管理、学校复课、水毁修复、恢复生产和重建家园等善后工作。
2003年淮河发生大洪水，灾区人民政府立即成立了救灾指挥部，组织、协调和指挥灾后救助工作。
民政部门及时调配救灾款物，组织安置灾民，保证灾民有粮吃、有衣穿、有房住，切实解决灾民的基本生活问题。
卫生部门负责调配医务技术力量，抢救因灾伤病人员，对污染源进行消毒处理，对灾区重大疫情、病情实施紧急处理，防止疫情、疾病的传播、蔓延。
水利、电力、交通、通信等部门抓紧修复遭到毁坏的设备设施，恢复功能。
财政、水利部门按照《蓄滞洪区补偿暂行办法》对分洪运用的蓄滞洪区进行补偿。
三、强化我国水旱灾害应急管理机制建设的建议
1、调整水旱灾害管理思路，促进人与自然和谐相处
国家经济发展、社会进步、生态安全等宏观形势对防汛抗旱工作提出了很多新的要求，迫切需要调整防汛抗旱工作思路，体现坚持以人为本、尊重自然规律、实现人与自然和谐相处的治水新理念。
洪水和干旱至今还是不以人们意志为转移的“自然现象”，但只要处理方式、对策和措施得当，灾害是可以减轻或避免的。
因此，如何“减灾”是我们工作的一个重点。
要坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变，为我国经济社会全面、协调、可持续发展提供保障。
防汛工作要理性协调人与洪水的关系。
我国人口众多，整体经济发展水平相对落后，所以既不允许让大多数河流湖泊都恢复到天然状态，也不可能投入巨资修建防御所有量级洪水的工程。
实行洪水管理，适度承担风险是合理的，要靠标准适度的防洪工程和严格的管理，把洪水风险减轻到经济社会发展可承受的程度。
要规范人的活动，加强对人的管理，强调人与水的和谐，在控制洪水的同时，给洪水以出路。
抗旱工作要从主要为农业和农村经济服务转变为为包括生态在内的整个经济社会发展服务，从注重农业效益转变为注重经济、社会和生态效益的统一，从被动抗旱转变为主动防旱。
积极推广农业高新节水技术，发展管灌、喷滴灌；
工业企业配置节水设施，采取循环用水、一水多用、中水回用等节水措施，提高水的重复利用率。
加强用水的考核监督，限制和取缔不合理用水，建设节水型社会。
积极探索城市防洪抗旱的新模式。
城市要以保障防洪安全、供水安全、生态环境安全和建立节水防污型社会为重点，加强城市河湖水系综合整治，搞好水环境建设，美化城镇人居环境。
充分利用雨洪资源。
科学合理调控洪水既可以补充地下和地表水资源，改善河流和水库天然淤积或冲刷状况，延长堤防和水库的使用寿命，还可以为湿地、滩地等输送水沙改善水生态环境，稀释污水提高受污水体的自净能力等。
尤其在北方水资源短缺地区，可研究探索水库、蓄滞洪区运用方式，利用洪水自身有利的一面，最大限度地挖掘洪水对促进我国经济社会和生态环境可持续发展的作用。
2、落实责任，团结协作，加强应急队伍建设
按照《防洪法》规定，防汛抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥，分级分部门负责。
社会管理和公共管理是政府的重要职责，水旱灾害这一事关人民群众生命安全、事关经济社会发展稳定大局的公益事业，无疑是政府部门一项重要的职责。
各级政府应在坚持以人为本，树立科学发展观，促进经济社会和人全面发展的原则指导下，切实履行职责，落实以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，按照属地
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