公共行政学1Word文件下载.docx
《公共行政学1Word文件下载.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共行政学1Word文件下载.docx（20页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
（3）政治性（4）发展性
4、与其他学科的关系
（1）与政治学的关系
（2）与管理学的关系
（3）与社会学的关系
（4）与经济学的关系
（5）与行政法学的关系
二、公共行政学的研究意义
1、提供政策建议
研究公共行政学，可以为政府正确地制定政策和有效地执行政策提供理论指导和实践经验，从而有利于提高公共行政的水平和行政效率。
2、培养公务员
研究公共行政学，对于培养高水平的政府公务员，也有不可忽视的作用。
三、公共行政学的研究对象、研究方法
（一）研究对象
1、公共行政原理
2、公共行政环境
3、公共行政体制
4、公共行政组织
5、公共行政职能
6、公共行政权力与责任
7、公共行政行为
（二）研究方法
1、历史研究法
2、比较研究法
3、规范研究法
4、实证研究法
5、案例研究法
此外，还有逻辑研究法、法规研究法、系统研究法、心理研究法、利益研究法等。
一、公共行政学产生的历史条
1、西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大提出了公共行政学研究的要求。
2、科学管理运动的兴起对公共行政学的产生起了推动作用。
3、相关学科理论的发展和政府长期的公共行政实践为公共行政学的产生奠定了基础。
西方近代史上的政治学，君主制时代奥、德两国的官房学以及资产阶级革命以后形成的行政法
二、公共行政学在西方的发展历程
（一）早期公共行政研究时期（19世纪80年代——20世纪初）
（二）传统公共行政研究时期（1911年——20世纪30年代）
（三）修正公共行政研究时期（20世纪30年代——20世纪50年代）
（四）整合公共行政研究时期（20世纪60年代）
（五）公共行政研究发展的新时期（20世纪70年代至今）
1、阶段特点
建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系。
但是政治与行政的二分法忽视了政治与行政的内在联系。
2、主要事件
（1）1887年，威尔逊在《政治科学季刊》上发表《行政学之研究》一文，成为公共行政学产生的标志。
（2）1900年，古德诺出版《政治与行政：
对政府的研究》一书，推动了行政学的发展
提出了公共行政学研究的目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等，基本形成了公共行政学的学科体系。
（1）注重效率的提高，忽视人的尊严和行为的研究
（2）侧重行政组织、制度和程序的研究，忽视工作的复杂性和特殊性；
（3）注重组织的静态研究，忽视动态研究
2、主要人物
（1）泰勒的《科学管理原理》把管理的理论和原则、方法移植到行政理论中
（2）法约尔把行政管理活动分为计划、组织、指挥、协调与控制，其中组织是核心
（3）马克斯·
韦伯提出了科层制组织理论；
（4）1926年，怀特出版《行政学导论》，规定了行政学的基本内容——组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。
（5）1927年，魏劳毕出版《行政学原理》，认为财政、预算、物资管理是公共行政学的研究范畴之一。
（6）1930年，费富纳出版《行政学》，与前两位学者的书并列三大行政学教科书。
（7）古立克、厄威克，整理当时各学派的观点，为当时的研究提供了便利。
（1）侧重行政组织内部人员的作用，忽视外界环境对人员的影响；
（2）注重个别具体的事实研究，忽视整体和系统视角研究；
（3）把行为科学的研究方法引入行政学，重视人心理和行为的研究；
2、主要理论
梅奥的霍桑实验、马斯洛的需要层次理论、赫茨伯格的激励保健因素理论等。
3、对公共行政学的影响
开创了以人、人的行为和人的社会关系为中心的新的研究方向，以及用社会——心理的观点和方法研究组织现象的先例。
许多行政学者开始用行为主义的观点和方法研究行政现象。
1、系统理论——戴维·
伊斯顿
强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成为一个相互联系的、动态的、开放的系统。
2、权变理论——菲德勒
每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理的关键。
3、公共政策——托马斯·
戴伊
政府需要一种新的理论和技术来有效解决大量的社会现实问题。
1、新公共行政
代表人物：
弗雷德里克森
代表作：
《新公共行政学》
1968年，一些年轻学者在纽约锡拉丘兹大学的明尼布鲁克会议中心开研讨会探讨公共行政学的发展趋势。
对以“效率”为中心的传统行政学进行了批判，提出了“社会公平”为核心价值观的新公共行政学。
2、新公共管理
奥斯本
著作：
《企业家政府》
主张管理的自由化和市场化，市场至上，强调政府绩效。
3、新公共服务
登哈特
《新公共服务》
登哈特在批判新公共管理的基础上提出了新公共服务理论，指出公共行政要充分重视公民权、民主和公共利益。
三、公共行政学在我国的发展
1、早期
行政管理学在中国的传播和研究，始于20世纪30年代前后。
2、建国初
20世纪50年代初，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颇，行政管理学的有关专业和课程被取消。
3、改革开放后
1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以来由政府主持的第一个研究行政管理学的会议——“行政科学研讨会”。
会议从理论和实践上探讨了开展行政学研究的必要性，提出建立中国特色的行政管理科学体系的任务及发展中国行政学应遵循的基本原则。
这次研讨会的成功，标志着行政管理学在我国的重建。
第二章 公共行政环境
第一节公共行政环境概述
一、行政生态学
二、公共行政环境的内涵
三、公共行政环境的类型
第二节公共行政环境与公共行政
一、公共行政环境与公共行政的关系
二、我国当前的公共行政环境
第一节公共行政环境概述
一、行政生态学
（一）产生背景
1、20世纪50年代后，环境危机加深，拯救环境的强烈呼声促进生态学的更大发展；
2、以往公共行政理论研究的偏颇：
侧重组织内部因素研究，忽略公共行政外部环境因素研究。
（二）发展历程
1、1947年高斯发表了《政府生态学》，指出政府组织与行政行为必须考虑到生态环境，首创以行政生态学方法研究公共行政现象。
2、1957年，里格斯发表了《公共行政的比较研究》。
1961年，出版了《行政生态学》，其后又连续发表了相关论著。
这些著作确立了行政生态学的基本思想，开创了公共行政研究的一个新途径。
（三）对行政生态学的界定
1、定义
行政生态学是研究自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形的一门行政学分支学科。
2、研究范围
（1）探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素如何影响并塑造该国的公共行政；
（2）研究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。
（四）五大行政生态要素
五种主要的行政生态要素包括经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统、政治构架。
1、经济要素——社会经济体制和生产力发展水平
三种经济结构：
“互惠—重配”结构
“集市—有限市场”结构
“市场—企业”结构
2、社会要素——各种社会组织
两类社会组织：
以血缘关系为纽带结成的自然团体、以利益关系为纽带结成的人为团体。
3、沟通网络——包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量、通讯和交通状况等使整个社会相互“沟通”的手段。
4、符号系统——包括政治神话、政治准则、政治法典在内的一整套政治符号系统。
5、政治构架——政治与行政应是相对分离，政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程。
（五）三大行政模式
1、对基本社会形态的划分
（1）传统的农业社会——传统泰国、古代中国
（2）过渡社会——现代泰国、菲律宾、19世纪前
的英国和法国
（3）现代工业化社会——现代美国、英国、苏联
2、对行政模式的划分
（1）农业社会的行政模式——融合型
（2）过渡社会的行政模式——棱柱型
（3）工业社会的行政模式——衍射型
（1）融特点：
a.经济基础是农业生产力；
b.土地的分配和管理是政府的重要事务；
c.官僚的职位重于行政政策本身；
d.行政带有浓重的家族和亲族主义色彩；
e.流行世卿世禄的行政制度；
f.政治与行政合一；
g.政府与民众沟通较少；
h.行政的主要问题是维持行政的一致和统合型行政模式
（2）棱柱型行政模式
特点：
a.异质性，指一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为和观点。
b.重叠性，指行政机构并不一定产生应当有的功能，行政行为往往受非行政标准主宰。
c.形式主义，政府所制定的法令和政策不能付诸实施，形同虚设、徒有虚名。
（3）衍射型行政模式
a.经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济；
b.民众有影响政府决策的渠道；
c.行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人原则；
d.沟通渠道发达；
e.社会高度专业化，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。
二、公共行政环境的内涵
（一）定义
公共行政环境是指各种直接或间接地作用与影响公共行政活动的内、外部因素的总和。
（二）特点
1、广泛性
2、复杂性
3、差异性
4、多变性
三、公共行政环境的类型
按空间划分——外部公共行政环境与内部公共行政环境
（一）外部公共行政环境
1、自然地理环境——一国所处的地理位置与自然状况，如地形、气候等。
2、政治环境——政党制度、政治文化、阶级状况等。
3、经济环境——经济体制、经济的发展水平等。
4、文化环境——意识形态、道德伦理、价值观念、科学、教育等。
（二）内部公共行政环境
1、组织文化——组织在一定的环境中逐步形成的全体组织成员共同遵守和信奉的价值观、思维方式和行为准则。
2、组织物质环境，包括办公室布局等。
第二节公共行政环境与公共行政
一、公共行政环境与公共行政的关系
（一）公共行政环境决定、制约公共行政活动
行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。
（二）公共行政利用、改造公共行政环境
公共行政存在和发展的全部价值就在于它在适应公共行政环境的基础上，实现对公共行政环境的能动改造。
第三章公共行政体制
第一节公共行政体制概述
一、公共行政体制的内涵
二、公共行政体制的作用
第二节公共行政体制的类型
一、中央政府体制
二、地方政府体制
三、中央与地方关系体制
四、行政区划体制
一、公共行政体制的内涵
公共行政体制是指公共行政系统内部对公共行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等进行规范的各种制度的总和。
从以下几个方面理解这个概念：
1、公共行政体制的核心问题是划分和配置公共行政系统内各级各类公共行政组织的职权。
2、公共行政的职权必须分配给各级各类的公共行政组织。
3、公共行政体制是政治体制的重要组成部分。
4、经济体制决定和影响公共行政体制。
1、规范性
2、政治性
3、稳定性与滞后性
二、公共行政体制的作用
1、提高公共行政机关的工作绩效；
2、促进生产力和社会的全面发展；
3、保证公共行政活动的依法进行。
第二节公共行政体制的类型
以公共行政权力的划分为标准可以把公共行政体制分为中央政府体制、地方政府体制、中央与地方关系体制、行政区划体制四类
一、中央政府体制
中央政府体制是指一个国家的最高国家行政权力和职能的划分、组织形式与活动方式等制度的总称。
（二）类型
主要包括议会制、总统制、半总统制、委员会制、部长会议制、国务院体制。
二、地方政府体制
地方政府体制是地方政府按照一定的法律或标准划分的政府组织形式。
1、自治体地方政府
☆代表性国家：
英国
☆特点
（1）地方自治政府具有“权力合一”特点，行政与立法的分权比较模糊，没有一个十分确定的强有力的地方行政首长。
（2）地方政府由以议员们选举产生的地方议会为中心，由地方议会和各委员会组成。
（3）地方政府具有独立地位和法人地位,在法定范围内地方政府由充分的自治权，中央政府不予干预。
（4）中央政府和地方政府在法律上是一种伙伴关系,但实际上中央政府也对地方政府进行立法监督、行政监督和财政监督。
同时，各级地方政府之间没有隶属关系。
2、行政体地方政府
德国
（1）实行公共行政的隶属原则，各级政府部门对本级政府负责，下级政府整体上对上级政府负责。
（2）地方政府具有地方自治单位和下级行政机关的双重属性。
中央和地方政府的隶属关系比较明显。
（3）上级政府仅履行那些下级政府不能履行的社会公共管理职能。
（4）联邦政府、州政府和地方政府在法律和理论上是一种平等的关系，是一种辅助关系，但实际上是一种上下隶属的不平等关系。
3、民主集中制地方政府
（1）地方政府是中央政府的下级执行机关，下级政府是上级政府的执行机关。
（2）各级地方政府由各级人民代表大会选举产生，是各级人大会的执行机关。
（3）各省、直辖市有一定的自主权，自治区有自治权，特别行政区有高度自治权。
（4）各级地方政府必须接受上级和同级党委的领导，执行党委的决定和制定的决策。
三、中央与地方关系体制
中央与地方关系体制是指有关中央政府和地方政府权力划分与机关设置的制度规范的总称。
主要包括分权制和集权制。
四、行政区划体制
行政区划体制是指根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制。
1、传统型行政区划体制
依据历史行政区域的建制而进行行政区域的划分。
2、发展型行政区划体制
以城市为主要代表的发展型行政区划类型。
市的行政区划建制是带动周围地区发展的一种理想的区划建制。
我国大多数省、直辖市、自治区都实行市管县的行政建制。
3、特殊型行政区划体制
由于政治需要、经济发展需要或社会发展需要，或者由于管理需要和某种特殊需要，或者由于顾及历史因素以及其它复杂的因素而摄制的特殊行政区域。
如民族自治区、州、县、乡，特别行政区，开发区、免税区，自然保护区。
第四章公共行政组织
第一节公共行政组织概述
一、公共行政组织的内涵
（一）组织的内涵
从最一般的意义上讲，“组织”概念是用来表示一切由相互依赖和相互作用的各个部分所构成的，具有一定功能的整体。
广义的组织是人们为实现共同目标，有一定权责、心理结构和技术结构的开放系统。
（二）行政组织的内涵
1、定义
（1）从静态上说，公共行政组织就是指国家为了执行政务而依法组建的公共行政机关体系。
（2）从动态上说，公共行政组织就是指行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家事务职能而产生的各种组织活动。
2．与几个概念的区别
（1）与行政机关的区别
行政组织与行政机关是整体与部分的关系。
（2）与行政机构的区别
从管理的角度看，行政机构常偏重于编制的、预算的、组织结构的涵义，行政组织常偏重于主体的、职权的、法规的涵义。
二、公共行政组织的构成要素
（一）职能目标
职能目标是组织赖以建立和存在的前提和基础，是组织活动的出发点和归宿。
（二）行政机构
行政机构是公共行政组织的外在表现形式，是公共行政组织目标和公共行政权力的载体，没有行政机构的话，公共行政组织也就不可能存在。
（三）人员
人员是构成公共行政组织的基本要素之一，具体的公共行政活动都是由具体的公共行政组织人员来完成的，没有人员的公共行政组织是不存在的，人员是公共行政组织的主体。
（四）权责体系
权责体系是行政组织在组织中的地位、作用及其内在联系的具体表现。
公共行政组织本质上就是一个纵横交错的权责体系。
（五）法律、法规与规章制度
法律、法规与规章制度是行政组织依法行政的根本保障。
公共行政组织的设置和变动，公共行政组织和公共行政人员的公共行政行为，公共行政工作程序，都必须有法律依据。
（六）物质资源
物质资源是进行公共行政活动必须的物质条件。
如果没有财物，公共行政活动将无法开展。
三、公共行政组织的类型
（一）首脑机关（领导机关）
指各级政府统辖全局的领导机关。
其职能是对辖区内的重大行政管理问题进行决策，并指挥督导决策的实施。
（二）职能机关
指在领导机构的领导下分管专门行政事务的机构。
其职能是贯彻首脑机关的决定和指示，接受行政首长的指挥监督，对下行使行政管理职能，指导下级行政部门或某些社会公益组织。
（三）幕僚机关（辅助机关）
指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机关，典型的形式就是各级政府的办公厅/室。
（四）咨询机关
由权威的专家学者和富有实际经验的政府官员组成，专门为政府出谋划策、提供咨询意见和决策方案的机构。
具有业务独立的地位，基本职能是研究咨询、参与决策、协调政策、培训人才和宣传科学知识。
（五）派出机关
派出机关是一级政府根据政务管理需要，按照管辖地区授权委托的代表机关。
派出机构不是一级政府行政机关，其权力是委托机关的延伸。
派出机关的主要职能是承上启下，督促检查下去行政机关贯彻执行上级的决议和指示，同时向委托机关报告下去行政机关的情况和意见，并完成委托机关交予的其他事项
第二节公共行政组织结构
一、行政组织的基本结构
纵向层级制和横向职能制是行政组织最基本的结构形式。
（一）行政组织的纵向结构——层级制
层级制结构是指上下级政府之间以及上下级政府所属部门之间所形成的结构关系形式
2、特点
（1）等级系列；
（2）不同层级所管辖的业务性质大体相同，只是管辖的范围随层级的降低而缩小；
（3）不同层级间垂直的领导与被领导、服从与被服从的上下级关系。
3、优缺点
（1）优点
☆有利于政令统一；
☆有利于信息的传递和进行监督；
☆有利于提高工作效率。
（2）层级制的缺点
（二）行政组织的横向结构——职能制
职能制结构是指以行政组织内部各功能单元之间协同与制约关系为主要内容的结构关系形式，即在层级制外，按专业化原则设置的职能系统。
2、特点
（1）专业分工是职能制的要义；
（2）横向职能部门直接对上级行政首长负责。
3、优缺点
（1）优点
☆易于提高效率
☆使行政首长摆脱日常具体业务，集中精力筹划全局的决策领导。
☆使组织运行获得许多缓解外部和内部冲击力的支撑点；
（2）缺点
☆容易造成机构臃肿、部门林立；
☆增加了协调的难度。
第五章公共行政职能
第一节公共行政职能概述
一、公共行政职能的内涵、特点与演进
（一）公共行政职能的内涵
公共行政职能也称政府职能，是指政府在社会中的职责与功能。
从以下几点理解公共行政职能的内涵：
与国家的产生相联系；
与公共行政目的相联系；
与公共政策相联系；
与制度创新相联系。
（二）公共行政职能的特点
1、阶级性与公共性
2、执行性与强制性
3、多样性
4、动态性
5、整体性
（三）公共行政职能的演进
古代：
收税、组织军队、维持地方治安、处理民事纠纷、兴修水利工程。
近代：
全面地调节和干预经济、社会生活。
当代：
有选择性地管理社会经济事务
二、公共行政职能的基本类型
（一）政治职能
政
治
职
能
类型
内容
保护产权
维护明晰的产权
干预产权不易界定的领域
行政立法
制定具体法规
制定具体政策
调节利益关系
运用政策等手段来协调不同阶级、社会、群体之间的利益冲突
（二）经济职能
经
济
微观经济管理
制定制度规则
价格管制
维护竞争秩序
质量管制
宏观经济管理
财政管理
货币管理
产业结构调节
提供基础设施
直接生产公共物品
管理国有资产
（三）社会职能
社
会
社会保障
社会保险
社会救济
社会福利
社会优抚
人口管理
人口数量管理
人口质量管理
人口结构调节
环境保护
环境计划管理
环境质量管理
环境技术管理
（四）文化职能
文
化
推行政治社会化
维护和弘扬一种意识形态，用以说明和论证统治与治理的合法性
倡导积极的价值取向、伦理道德、行为模式
价值观教育
道德素质教育
制止劣性文化现象
防止、制止不良文化现象
第二节公共行政职能转变
一、西方国家关于公共行政职能的理论
（一）早期理论
1、亚里士多德
负责城防；
负责市场管理；
解决民间纠纷；
监护
升级会员 