民主管理离学校有多远Word下载.docx

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　　校务委员会、同学议事会，还有民主管理委员会、教育议事会……从南京、成都，到沈阳、宁波、青岛……在这些新鲜的学校组织形式下，教师、学生、家长、社会人士日渐深入地参与到学校事务中，汇成一支不容忽视的管理力量，改变着学校的管理文化。

　　追根溯源，联系到宏观教育政策层面的一些改革动向，将会有助于我们深刻理解这些学校管理模式的变迁。

　　2013年11月，中共中央十八届三中全会的决定提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。

在这一目标框架下，“完善学校内部治理结构”被写进全会公报。

两个月后的全国教育工作会议，教育部长袁贵仁在年度工作部署中强调，“加快建设现代学校制度”，“加快推进教职工代表大会和家长委员会建设”，同时要“重视社会公众监督”。

　　在这样的政策背景下，各地先行推开的学校管理创新，具有了重要的试水或探路的意义。

他们或许不算是改革的范本，却昭示着一种方向。

　　为什么要革自己的命？

　　要做改革的先行者，不仅意味着没有参照系，须“摸着石头过河”，而且有赖于观念上的自觉，是一种自加压力、自我挑战。

　　说直白一点，无论教育行政部门还是学校，当他们以主动的姿态，通过机制或组织的变革，把教师、学生、家长及社会人士吸纳进管理阵营时，一方面需要把长期以来习惯性地攥在自己手中的权力，分出一部分给这些人；

另一方面也改变了这些人过去作为被管理者、管理对立面的地位，形成约束和监督机制。

这不是给自己找“不自在”吗？

既可说成是“还政于民”，也可说成“革自己的命”。

　　那么，这么做的动机是什么呢？

　　2014年3月，江苏省“现代学校制度”现场会，南京市的“校务委员会制度”作为典型经验向全省推广。

谈及改革初衷，市教育局局长吴晓茅这样表述，“用改革的方式，从机制入手，使教育面临的一些边缘性、交叉性问题，特别是一些热点难点问题有一个妥善解决的办法”。

　　南京市的这项改革，始于2002年。

世纪初的南京教育，正经历着艰难的转型期。

在教育内部，新一轮课程改革和教育布局结构调整，带来了教育观念和管理方式上的极大冲击。

在教育外部，学校面临的环境日趋复杂，教育管理的范畴越来越宽泛，家长对学校教育的要求和对教育的关注度与日俱增。

择校、补课、收费、校园安全、校园建设、进城务工人员随迁子女教育……这每一个问题都牵扯着社会公众的神经。

稍不注意，教育就成了社会负面新闻，经由现代信息手段被放大、扭曲。

　　准确说，这不只是南京一个地方的难题，而是教育发展的普遍境遇。

当此情形，很多地方的惯用做法是“严防死守”、“关门办学”。

　　但南京人没有这么做，而是运用了“逆向思维”的方法，面对问题和矛盾，干脆开门办学、开放管理，把家长、社会人士、媒体都请进来，做好沟通与协调，以求得他们的理解和支持。

　　思路决定出路，借鉴国外的学校理事会等做法，一个旨在让学校、家庭、社会平等参与、协调制衡的新机制――校务委员会制度便应运而生。

校务委员会成员由学校领导、教师、家长、社区代表、社会人士、专家及学生组成，其目的在于“维护学生权益，构建和谐家校、社校关系，营造有利于教育发展的良好环境”。

　　综观实施类似改革的地区和学校，初衷也大同小异。

比如在宁波市海曙区，为了缓和家校紧张关系，改变学校主动、家庭和社区被动的教育局面，建立合理的教育责任共担机制，当地教育部门在2005年推出了“教育议事会”制度。

　　说是革命，其实更像一种改良，是教育部门自觉体认到传统管理方式与新时代、新环境不相适应之处，通过优化管理结构和管理方式，增进学校管理的活力，有效地化解矛盾、解决争端、消除摩擦。

　　从本质上看，这也是建立现代学校制度的要求。

有人说，现代学校制度是一种“好的、先进的、能适应时代要求的制度”。

在信息时代，现代学校必然要成为一个开放组织，重视与家长、社会互动，发挥利益相关者在制度建设中的作用。

　　改革需要胆量，更需要智慧。

新的学校管理组织的创立，仅仅是第一步，怎样通过制度和机制建设保证其良性运转，才是最关键的。

　　走向公共治理时代

　　南京市回龙桥小学，有着近70年历史，藏在老街巷中。

近几年，学校遭遇发展困境，因为周边老旧小区适龄入学儿童减少，学校生源急剧萎缩。

　　学校没了学生，历史再悠久，理念再高明，一切都是空谈。

为此，学校问计于校务委员会。

委员们经过思考、调研、讨论，拿出了一套兴校方略，核心思路就是――因为地处深巷，酒香也要能吆喝。

在校务委员会策动下，学校加大形象宣传力度：

制作学校文化手册、请媒体报道、校长走进电视台接受访谈、与周边幼儿园联谊……这些做法还真奏效，学校招生立刻迎来转机。

　　看得出，有了校务委员会，确实能给学校排忧解难。

尤其是校务委员会的委员来自于各行各业，可以为学校提供各种专业服务，校园景观设计、周边环境整治、法律纠纷处理、医疗卫生保健……凡有需要，校务委员会都会伸出援手。

碰到学校开展重大活动，校务委员会也组织家长义工来协助做好服务。

　　作为一个多元主体参与的组织，校务委员会最大的价值，在于成为家校及社会之间有效的“缓冲区”。

　　家长众口难调，对学校难免有不满意之处。

家长维权意识又很强，一个投诉电话打到相关主管部门，或者打给媒体热线，学校可就“吃不了兜着走”。

　　如今好了，有了校务委员会的参与，问题多半都能在内部消化解决，从而防患于未然。

这样的细节不胜枚举：

学生要不要穿校服？

穿什么样的校服？

面对物价飞涨，食堂饭菜该不该提价？

学生能否在校园使用手机？

学校该不该组织春游？

该不该办托管班……

　　面对学校管理中常见的热点、难点，校务委员会的存在，提供了一种民主协商、集思广益的科学决策程序。

正如南京市教育局相关负责人所言：

“有些事情原本属于政策或管理的真空地带，学校不敢做或有顾虑，经过听取民意，找到一条合理的途径，让学校做起来更理直气壮，也少犯错误。

”

　　和校务委员会一样，其他各地的学校民主管理组织，主要功能定位也是沟通协调、提供帮助，成为学校管理的“预警系统”，发挥着“危机公关”的作用。

　　在成都市草堂小学曾发生过这样一件事：

一个学生在校园里被同学误伤，两家家长互不相让，班主任束手无策。

学校民管会得知后主动请缨，派家长委员分别走进两个家庭，从家长的立场婉言相劝，最终使两家握手和好。

　　这样的事不算新鲜，却透露出另一层含义。

在新的学校管理模式下，选择适合的人或适合的方式去做事，应是教育治理能力的一个体现。

　　某地在刚实施民主管理改革时，一些校长想不通：

“有很多事不管协商与否，最终的处理方式都一样。

协商了半天，纯属浪费时间。

”但实际上，即便不影响结果，有没有经过民主协商的程序，还是不一样！

协商是一种平等尊重的态度，更是一种契约精神、规则意识的体现。

　　不过，一些人还有另一种担心，这样的民主管理机构既然能帮学校避难消灾，会不会助长校长滥用权力，被学校“变相绑架”。

君不见，一些学校的家委会都异化成了“特权会”、“收钱会”，家长有苦难言。

　　对这种担心，南京市教育局相关负责人解释说：

“要注意，校务委员会不等于家长会，它的成员中除了家长以外，还有跟学校没有直接利益关系的社会人士或专家。

他们的存在，保证了校务委员会在决策上的客观与公正。

即便有不合理的要求，在他们这里也很难通过。

　　话虽如此，这不由得让人想到另一个问题：

在学校的内部治理结构中，如何实现权力的合理划分和相互制衡呢？

　　权力的重新界定与分配

　　面对学校民主改革渐近的步履，有人欢欣鼓舞，有人惊呼“狼来了”！

　　不同的态度，反映出不同利益群体的不同诉求。

不过，实行民主管理，固然要打破校长的“一言堂”、“家长制”作风，但并不能简单理解为“革了校长的命”，然后“翻身农奴把歌唱”。

健康的学校民主管理格局，首先意味着各方主体权责的匹配以及权力的合理分配。

　　在这方面，南京的校务委员会改革推行了十多年，也经历了一段坎坷曲折、上下求索的历程。

　　2002年改革初期，校务委员会的职责被定位于“咨询建议”。

市教育局确定了10所试点学校，以两年为周期。

实践表明，该项改革一定程度上扩大了校务公开，促进了学校科学管理和民主决策，但也暴露出一些问题。

如校务委员会有责无权，工作积极性不高。

同时，由于校长权力不受校务委员会制约，所谓的“咨询建议”有名无实。

　　发现问题后，市教育局在制度设计上做出调整，从2005年起赋予校务委员会一定的决策权。

手中有了权，他们的劲头顿时不一样。

但新问题又来了，如果学校里凡事都要经校务委员会决策，势必影响工作效率，也给校长带来不必要的困扰，况且出了问题由谁负责？

　　一年后，新修订的《义务教育法》出台，以法的形式明确，“学校实行校长负责制”。

依据法理，校务委员会的定位再次被修改，校务委员会被视为校长负责制的补充和完善，权限也被划定在“维护学生合法权益，协调学校外部关系”上。

　　三次修订完善，体现出主管部门在观念和方法上的进步。

最终，在最新版本的《校务委员会工作规程》中，其职能被表述为“咨询和建议”、“宣传和协调”、“审议和决定”、“评议和监督”，相应地享有5项权利――知情权、参与权、提案权、表决权及监督权，其工作定位是“协调学校、家庭、社区（社会）之间关系，维护学生权益，营造有利于教育发展的良好环境”。

　　意思很明白，校务委员会不能成为“无限权力”或“无限责任”组织，它的权力空间是学校与外部关系的处理上，对学校的教育教学事务，则不能直接干预。

但它有知情权，可以听取学校工作报告，并通过间接手段来发挥作用。

　　比如说，在南京市赤壁路小学，校务委员会曾有一条提案，“教师上课要微笑，要生动有趣”。

这是来自学生们的意见，最终以多数票被通过，写进学校对教师的要求中。

它虽然不是直指教育教学，却作用于教师的职业态度和职业情感。

　　像南京一样，各地在学校民主管理进程中，都注意“约法三章”，在赋予民管组织适当权力的同时，也给它戴上一个“紧箍咒”。

　　在宁波海曙区，教育议事会行使权力的前提是“不过度干预校长的办学自主权”，由此获得了三项权利――知情权、参与权和部分决策权，功能是学校与外界沟通协调及冲突仲裁，并对学校的校风、学风、教风等进行建议、参谋、监督。

　　在成都市青羊区，某学校的民主管理委员会章程中规定，其职能是“行使部分原来由区教育局和学校校长行使的管理权”、“对校长的办学自主权进行有效的协助、监督和制约”。

　　从这些相对严谨的制度表述中看得出，制度设计者在小心翼翼地探索着学校民主管理的制度空间，让民管组织“到位而不越位”、“帮忙而不添乱”。

　　而从某种程度上，严谨的文字也可理解为“春秋笔法”。

这里隐藏的另一层含义是，要有效保障校长的办学自主权。

那么，有了民管组织的参与，校长的权力或角色定位发生了什么变化呢？

　　校长负责制的困惑与诉求

　　对于校长负责制的话题，一种通常的理解是，“校长全权代表学校并负责赋予校长的决策权、指挥权、人事权和财务权，同时健全学校领导机构核心机制”。

　　由这句话又衍生出两层内涵：

一方面，按照现代学校制度要求，政府和教育行政部门要切实简