备案审查信息化建设路径探讨以广东省人大信息平台建设经验为例文档格式.docx

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广东省是改革开放的先行区，平台建设积累了一些经验，对其研究，不仅有利于判断目前信息平台建设体系架构是否适宜，也可为其他省人大常委会完善平台提供经验参考，为全国统一平台的构建提供良好的经验借鉴。

臧博

备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的我国特有的宪法性制度，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职权。

2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围。

2015年设区的市被赋予地方立法权后，地方立法主体大幅增加，备案审查工作繁重和紧迫。

在此背景下，2016年上半年，全国人大常委会法工委开始着手备案审查信息平台的各项准备工作，希望借力信息化，加强备案审查制度和能力建设，推动备案审查工作实现跨越式发展[1]。

经不懈努力，除个别地方外，至2019年底，地方人大信息平台已延伸到所有的设区的市、自治州、自治县，有的还延伸到所有县、乡，基本实现立法主体全覆盖[2]，为“有件必备、有备必审、有错必纠”提供了有效便捷的物质条件和技术保障。

2020年全国人大常委会再次对加强备案审查工作作出部署，要健全备案审查信息平台功能，把信息化建设作为加强备案审查能力建设的重要内容。

回顾近年来备案审查理论与实践的发展轨迹，自党的十八届三中、四中全会以来，尤其是党的十九大以来，备案审查工作凭借政治东风全面激活、提速展开，备案审查理论与实践的互动，已经从过去“理论先探”的阶段进入到了目前“实践先导”的阶段[3]。

当今时代，数字化、网络化、智能化深入发展。

建设备案审查信息平台是贯彻落实党中央关于新时代加强备案审查工作的必然要求，是加强备案审查制度和能力建设的重要举措，是建设国家法律法规数据库的重要前提，更是新时代推进全面依法治国战略的现实需要。

目前，学术界对备案审查制度研究的文献略显单薄，备案审查信息平台运行机制探讨仍是空白，更缺乏对各地备案审查平台运行效果的评估。

在理论缺位且缺乏全国统一实体规范的情况下，各地信息平台只能在摸索中建设运行。

针对此情况，课题组对全国备案审查信息平台使用情况进行摸底调研，调研发现备案审查信息平台存在平台模式不统一、报备范围和流程不一致、联动协调机制不健全、部署环境运行不畅、仅注重形式审查而未创新扩展功能等突出问题。

省级信息平台是全国统一备案审查信息平台的重要组成部分，省级平台的建设发展完善，关系备案审查信息平台整体建设水平，直接影响未来作用的发挥。

一、历史沿革：

统筹规划、探索推进

广东省人大常委会认真贯彻落实党中央和全国人大常委会的决策部署，自2016年起，开始构建全省统一、共享、高效的备案审查信息平台，积极推进规范性文件备案审查工作规范化、数字化和智能化，工作效能明显提升，工作成效显著。

平台建设分为四个阶段。

（一）初建阶段（2016.9—2016.11）

全国人大常委会高度重视备案审查信息平台建设工作，2016年9月在第22次全国地方立法工作座谈会上指出，计划用3年左右时间建立起覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的备案审查信息平台，并要求各地区结合自身实际，抓紧建设省级备案审查信息平台。

2016年下半年开始，全国人大常委会组织省级人大常委会制订备案审查信息平台方案，提出省级人大常委会要结合自身实际，建立内容齐全、流程规范的平台系统。

2016年9月广东省人大常委会正式启动平台建设，当年11月平台初步建成并在省级层面试用。

这一阶段为初建探索阶段，因早期缺乏全国统一的建设规范，建设标准由广东省自己设定，统一规划建设覆盖广东省全域的备案审查信息平台，人、财、物等建设费用由广东省人大常委会承担，并提出建成后拟分批授权全省各级人大使用的设想，以避免广东省各地人大重复建设。

（二）试点阶段（2016.12—2017.12）

2017年9月，全国人大常委会提出备案审查信息平台建设的标准、网络、内容、数据“四统一”要求后，2017年10月，全国人大常委会办公厅和法工委联合下发了《关于进一步做好省级备案审查信息平台建设工作的通知》。

广东省人大常委会对标全国统一标准，严格按照全国人大常委会的标准要求，列出清单，逐一改进，较好落实了“四统一”的平台建设要求，实现了高标准建设目标，为对接全国人大平台打下基础[4]。

在平台完善中，按照“统一规划、整体开发、分级授权、内外联通”的建设目标，至2017年底，初步建成了横向联通省人大机关、省政府及其有关部门，纵向联通各地级以上市人大常委会、市政府，构建上下联动的工作格局，初步实现省级备案审查工作全过程电子化、规范化[5]。

同时，探索推进市级平台使用，授权广州、汕头、佛山、惠州、肇庆试点使用。

这一阶段为探索建立阶段，广东省人大常委会按照全国人大提出的备案审查信息平台建设全国统一标准，完善广东省平台的配置，以对接全国人大信息平台；

同时授权5个试点市，及时总结授权使用的经验和不足之处，逐步优化其功能，探索信息平台全面授权和纵向使用的经验。

（三）全面使用阶段（2018.1—2018.12）

2018年广东省健全备案审查工作机制，以备案审查信息平台建设为抓手，加强能力建设，印发《关于2018年推进备案审查信息平台建设工作的函》，制定《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》。

2018年6月，信息平台全面授权21个地级以上市、3个自治县使用，组织开展信息平台使用培训，提高备案审查工作效能，初步构建备案审查上下联动格局。

2018年7月制定《广东省人大常委会规范性文件备案审查信息平台管理暂行办法》，从备案审查业务和信息技术安全两个方面，对全省统一平台的建设、使用、运行和维护主体及其职责等作出规定，促进平台建设使用规范化和安全保障。

2018年8月配合全国人大常委会法制工作委员会在广东省召开全国备案审查信息平台建设现场推进会，交流平台建设与使用经验，全国人大常委会法制工作委员会给予充分肯定[6]。

经过前两个阶段的经验积累，此阶段侧重于完善备案审查机制，为平台全面使用提供制度支持，并对省级备案审查信息平台进行升级完善，推进全省统一的备案审查信息平台建设，在全国率先实现了与全国人大信息平台对接，并实现了省级平台延伸至市、县两级人大使用。

（四）优化扩展阶段（2019.1—至今）

2019年，广东省人大启动备案审查信息平台二期建设，重点是推进全省备案审查工作的制度化、信息化、智能化，建设全省地方性法规数据库，升级优化全省统一的备案审查信息平台，将信息平台延伸到县乡人大使用，全面授权市县镇使用，并拓展立法服务功能，全面加强备案审查和依法纠正工作[7]。

2020年，广东省进一步推进全省统一的备案审查信息平台二期建设，建设全省地方性法规数据库，组织信息平台使用学习培训，优化备案审查功能，拓展立法服务功能，全面授权给市县镇人大使用。

进一步利用大数据、人工智能等信息技术，推进备案审查信息平台升级建设，完善平台各项功能，加快建设全省法规规章规范性文件数据库，提升全省备案审查能力[8]。

经过六年的探索，广东省人大备案审查信息平台建设初见成效，不仅完善了省级备案审查平台，对接了全国人大备案审查系统，且实现了平台功能的纵横联通，实现信息共享和业务协同，扩展了信息平台功能，进一步发挥了信息平台的制度优势。

二、体系架构：

四级多维、互通互联

健全的制度规范，是建立备案审查信息平台体系的前提。

广东省人大常委会结合本地实际，出台《广东省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定》《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》等专门的地方性法规及《关于加强新形势下规范性文件备案审查工作的指导意见》等相关制度。

按照全国人大常委会下发的技术标准和格式，积极先行先试，实现规范性文件报备范围的全覆盖，为“有件必备”提供技术支持，贯通省市县镇四级人大用户，并与全国人大信息平台和“一府两院”平台互联，建立起具有广东特色的体系架构。

（一）报备范围全覆盖的制度设计

关于规范性文件备案审查报备的范围，理论界和实务界对“规范性文件”的含义并无统一认识。

信息平台体系设计，需在厘清规范性文件概念的基础上，明确规范性文件报备的具体范围。

规范性文件范围的理论辨析。

“规范性文件”是法律中经常出现但又并不局限于法律领域的一个概念，它主要指具有规范性（即规定权利和义务）的，适用于不特定对象的各种文件[9]。

依据《宪法》第九十九、一百零四条，《立法法》第九十八条，《监督法》第二十九、三十一条，《地方组织法》第八条的规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，人大及其常委会的决议、决定，政府的决定、命令均已纳入地方人大常委会备案审查范围。

因缺乏统一的备案审查规范，地方人民法院、人民检察院及监察委员会颁布的规范性文件是否纳入备案审查范围，存在争议。

一些学者认为，地方人大常委会备案审查范围扩展，虽然是为了落实对所有规范性文件都进行备案审查的要求，其目的是正当的，但其做法仍不宜肯定，因为它们毕竟突破了《监督法》的规定[10]。

从数量上而言，规章以下的规范性文件虽然不能作为法院裁判的直接依据，不具有法的直接效力，但却是行政机关在辖区范围内开展行政管理活动的主要依据，发挥着准法效用。

《宪法》《监督法》赋予各级人大常委会对本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的监督权，“一府一委两院”应当接受本级人大的监督。

上述文件虽然不是我国法的渊源，不是我国法律体系的组成部分，但也是普遍适用的，涉及公民、法人和其他组织的权利义务，应纳入备案审查范围[11]。

可见，赋予人大常委会对“一府一委两院”的监督权，应将其制定的规范性文件纳入信息平台审查范围，符合对人大负责和受人大监督的精神实质。

规范性文件范围的实证探讨。

2018年以来，全国人大常委会法制工作委员会着力推动地方人大常委会将地方政府规章和地方人民法院、人民检察院制定的涉及审判、检察工作的规范性文件纳入备案审查范围，经过推动，“地方政府规章基本上纳入地方人大常委会备案审查范围，有14个省（区、市）将地方有关司法规范性文件纳入备案审查范围，有2个省纳入依申请审查范围”[12]。

2019年12月16日，全国人大常委会通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》，并根据十三届全国人大常委会第十四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，监察法规已纳入全国人大常委会备案审查工作的范围，并明确规定地方各级人大常委会参照本办法对依法接受本级人大常委会监督的“一府一委两院”等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查。

备案审查的核心精神，是为了确保多层次立法活动符合法制统一的要求，即一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，下位法不得同上位法相抵触，同位阶的法律规范应当保持协调和谐。

按照法治原则，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，这些主体制定的各类规范性文件都应当纳入人大备案审查范围[13]。

广东省在平台建设中，省人民政府、地级以上市人民政府制定的规章，县级以上人民政府发布的决定、命令，以及以其办公厅（室）名义发布的规范性文件，各级人民法院、人民检察院制定或者由其会同有关国家机关制定的规范审判、检察工作的意见、规定、办法、指引等规范性文件，依法应当报送备案的其他规范性文件，都应当通过信息平台报送本级人民代表大会常务委员会备案。

虽然广东省备案审查