区域公共管理制度创新探析Word文档格式.docx

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府转变过程中,伴随着公共管理环境

的变化,政府治理结构变化成为必然,

制度安排面临着创新.在这一演进的

过程中,区域公共管理治理形态的制

度创新尤为迫切.本文在科学发展观

的统领下,从均衡与和谐社会构建的

视角,试图通过河北省存在的一个区

域性公共问题的典型案例分析,对政

府区域公共管理治理结构的调整优化

和制度创新的普遍问题提出相应对策

和建议.

二河北省区域公共问墨实证分

析一以河北省沧州市东部临海区域

为例

河北省沧州市东部临海区域包括

黄骅市,海兴县,黄骅港开发区,临港

开发区,南大港管理区,临港化工园区

6个县（市,区）级行政区划,面积3300

平方公里,总人口73万人,分别占沧

卅I市土地面积,总人口的23%,

10.3%.该区域东临渤海,北靠京津,

地处环渤海中心地带,区域内随着黄

骅港功能的日趋完善,初步形成了港

口,铁路,高速公路三位一体的大交通

格局.黄骅港正逐渐成为我国西煤东

运的第二条大通道的出海口.通过实

地考察,笔者发现该区域存在以下问

题:

是行政管理体制尚未理顺.目

前统筹协调该区域的行政机构是沧州

市临港经济协调委员会,成员主要由

相关单位干部兼任,由于该机构没有

人事,财政,资源配置和其它作为政府

派出机构的权利,其职能和管理权限

缺乏力度,难以进行整合并发挥主导

作用,区域性公共管理问题层出不穷.

总体来看,该区域规划范围内除了有

6个县区级单位以外,还有国务院下

属特大型企业神华集团,沧州港航管

理局,黄骅港务局,港口投资开发有限

公司和长芦黄骅盐场等县（处）级单

位,临海地区的开发建设涉及多个行

政管理单元,管理主体和利益主体呈

多元化格局,统一协调临海区域的建

设与发展难度巨大,管理成本高昂,利

益争端频繁.此外,区域内许多单位

建制相似,又架构在同一资源优势上,

导致区域内的管理没有统一的政令,

统一的规划和统一的资源配置手段,

缺乏协调机制和一体化的方略.

二是临港区域发展规划带有某种

程度局限性,亟待统筹.黄骅港作为

大型综合性港口,其辐射半径大约在

100公里左右,沧州市及以东地区均

在其辐射范围之内.这一区域应该统

筹考虑,统一规划.由于黄骅市2005

年属于扩权强县改革试点市,不再纳

入统一规划之列,这样的规划势必会

影响整个区域的长远和协调发展.作

为国有农场转制而来的临港经济技术

开发区和南大港管理区,也迫切希望

在统筹安排生产力布局的前提下,建

立平等的利益补偿机制,以促进区域

内的共同繁荣.

三区域公共管理制度创新的路

径探究

由以上案例可以看出,在我国推

进市场化的进程中,衍生出诸多具有

普遍性的区域公共问题.政府对公共

问题的管理缺乏有效合理的机制,社

会公共问题往往是区域内的事,但事

实上却成为行政区划内部的事,内向

型的行政方

式成为公共

问题解决的

主要手段.

加之法治的

不健全,相

关配套改革

进展缓慢,

导致地方保

护主义盛

行.这些新

的公共问题

对传统的政

府治理方式

和政府能力

均提出了挑

战.不同行

政区域之间

面临着制度

协调,制度

创新和制度

重构的新课

题.在这种

背景下,一

种新的治理

文

\

刘

新

桥

赵

峰

机制——区域公共管理呼之欲出.

区域公共管理在国外已经有了较

为成功的实践.如欧洲一体化实质上

就是区域共同整合治理的一种社会发

展模式.它以和平,稳定,社会经济均

衡发展为目标,在多元一体,主权共享

原则下,遵循共同法规和共同机制,实

行国家和区域两个层面相互协调,双

向互动的区域共治.天时,地利,人和

促成了欧洲的这一独特创新.区域共

治正在彻底改变欧洲地缘政治和经济

的面貌以及欧洲国际关系和社会发展

态势.根据我国现有的制度结构,我们

应该充分借鉴国外区域公共管理的成

熟经验,对社会发展的新模式加以探

索和实践.我们认为区域公共管理制

度创新的关键在于治理理念的转变,

制度环境的建构,多层面组织机构的

建立,区域公共管理规则的制定和完

善.

是治理理念的转变.

首先,政府治理的理念应该朝向

公平,均衡,和谐的目标发展.应该把

集团经济研究2OO6?

11月￡旬刊（总第21期）

相互协调,均衡发展,和谐共融的指导

思想融汇到执政理念当中去,另外,区

域公共管理制度创新首先要突破行政

区划的刚性约束,以公共管理的崭新

理念来统筹区域的协调发展:

要以"

区

域性行政"

和共同治理的理念去冲破

行政区划的壁垒,把提供公共服务,解

决公共问题,管理公共事务的职能作

为政府治理的价值导向,把超越行政

区划的公共事务的管理和公共问题的

解决纳入自己的管理视野,要致力拓

宽除区域政府,中央政府等官方政府

以外的非官方组织的发展空间,促成

区域公共管理主体的多元化,在公共

权利的运行向度上,区域公共管理倚

赖的是多元的,分散的,上下互动的权

威,彼此间是合作网络和交叉重叠的

关系.它主要通过合作,协调,谈判,

伙伴关系,确立集体行动的目标等方

式实施对区域公共事务的联合治理.

这种联合治理的实质在于建立在市场

规则,公共利益和认同之上的相互合

作.

二是良好制度环境的建构.

按照戴维斯和诺斯的观点,制度

环境被定义为"

一系列用来生产,交换

与分配基础的政治,社会和法律规

则"

.政府是各种资源的权威配置者,

承担着制度安排的主要职能.区域公

共管理制度创新的关键取决于政府尤

其是中央政府的制度创新能力:

1.法

治环境的保障.以强有力的法律制度

为区域公共管理保驾护航.运用法律

的手段对垄断,地方保护,分割市场等

行为加以遏制和打击,尽快出台反垄

断法,地方关系法等相关法律.为区

域的和谐发展提供完善的法律制度,

创造优质的法治环境.2.公共财政体

制的改革.我国财政体制正在向公共

财政转型.在政府公共支出结构上,

社会公共服务支出的比重应逐步增

加,经济建设支出的比重应逐渐减少.

3.公共治理体制的建立.作为一种新

型的管理模式,公共治理体制的建立

是大势所趋.它是多元主体对公共事

务的共同参与,治理的主体不仅包括

政府和其他政府机构,还包括私人部

门,公民社会和非政府组织.必须改

集团经济研究2oo611月亡旬刊（总第211期）

进公共服务的供给方式,推进公共服

务的市场化与社会化,建立多中心的

公共治理体制.一个主要的领域就是

加快公共基础领域的改革,打破公共

基础领域的行政垄断,推进公共事业

与公共服务的市场化与社会化.[6]4.

科学的绩效评价体系的建立.必须建

立起科学的地方政府官员绩效评价体

系,设计一套科学合理,可操作性强,

激励作用明显的干部绩效考核指标体

系,其中不仅要有经济数量,增长速度

指标,更要关注经济增长的质量指标,

社会效益指标和环保指标,统筹经济

社会和谐发展能力的指标,统筹区域

间协商合作,共同发展能力的指标.引

领地方政府行为走上健康发展的轨

道,使得政府间利益关系走向正常与

和谐.

三是多层面网络组织机构的建

立.

彼得.德鲁克认为:

社会已经成为

个组织的社会.在这个社会里,不是

全部也是大多数社会任务是在一个组

织里和由一个组织完成的.[7】诺斯认

为:

有效的组织是制度变迁的关键.在

现阶段,由于传统科层制已经难以应

对日益复杂的区域公共问题,区域公

共管理的组织机构必须顺应区域化,

体化的潮流,朝着多层次,网络制的

方向发展.欧盟是组织间多层次网络

治理的典范,这对饱受行政区划困扰

的我国诸多地方存在的公共问题的解

决具有重要的借鉴意义和参考价值.

组织是区域合作的载体,多层面

网络组织机构的建立则是制度安排创

新的产物.制度安排是"

支配经济单位

之间可能合作与竞争方式的规则"

.它

可能是正式的或非正式的,可能只包

括单个人,也可能是一批自愿合作者,

或政府性安排.[8】多层面网络制区域

合作组织可以在求同存异,协商共赢

的基础上谋求共同利益,使利益主体

的获利空间得以拓展.借鉴欧盟等国

外区域合作的经验,结合我国现实国

情,若要建立这一组织机构,必须在中

央政府,地方政府和市场中介组织三

个层面上形成制度性的组织机构,实

现多层面的协调互动.

四是区域公共管理规则的制定和

完善.

就制度理论而言,区域合作规则

是领域相关的区域内各政府,在一个

有限的"

囚徒困境"

博弈中而产生的一

种合作均衡,它以一致同意为前提,形

成制度性的条文,通过一定的运行机

制加以执行.以欧盟为例,从《巴黎条

鳓到锣马条鳓（弹一欧洲法,再

到妈斯特里赫特条多勺））,从煤钢联营

开始,经历了关税同盟,共同市场,90

年代初建立了包括商品,资本,人员和

劳务四大自由流通的统一内部大市

场,直至建立起经济与货币联盟,完成

统一货币欧元的发行.如今欧洲统一

宪法也提上了日程.这些以均衡,稳

定,和谐为目标,多元一体,主权共享

的规则推动了国家和区域两个层面的

相互协调,双向互动.在我国,一致性

规则的缺失在各个区域内均普遍存

在,各地区在招商引资,外贸出口,人

才流动,技术开发,信息共享等方面的

政策存在很大差异,尽快建立起区域

内各组织共同遵守的激励和约束机制

迫在眉睫.完善的区域公共管理规则

内容应该包括:

在经济领域,从区域协

调发展的角度去调整生产力布局原则

和区域产业发展准则,统筹区域内和

谐发展,冲破壁垒,开放市场,促进资

源的合理配置和流动.在招商引资,土

地批租,外贸出口,人才流动,技术开

发,信息共享等方面,形成统一的区域

公共政策,在社会领域,建立健全协调

与管理制度,使区域内公共管理问题

的解决有章可循.区域内自然资源统

开发利用,环境共同保护,统一整

治,基础设施建设统一规划,合理布

局.形成利益共同分享,责任共同承担

的区域制度架构.在户籍制度,住房制

度,就业制度,医疗制度,教育制度,社

会保障制度等改革方面更要加强合

作,形成协调机制,以统一的制度架构

和实施细则统筹不同程度地区效应的

政策行为,推进政治,经济和社会的协

调发展,实现区域公共管理制度层面

的创新（作者单位:

刘新桥/清华大

学公共管理学院赵新峰/河北大学

行政管理系）