安全生产十一五规划实施评估报告.docx
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安全生产十一五规划实施评估报告
安全生产“十一五”规划实施评估报告
国家安全生产监督管理总局
二〇一一年二月
党中央、国务院高度重视安全生产工作，“十一五”期间确立了安全发展理念和“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，对安全生产工作作出总结决策部署和一系列主要指示，制定实施了《安全生产“十一五”规划》（以下简称《规划》）。
五年来，在党中央、国务院的坚强正确领导下，面对经济社会发展环境的显著变化和安全生产重大风险挑战，各地区、各有关部门和单位坚持把安全生产与经济社会发展各项工作同步规划、同步部署、同步推进，全面完成了《规划》确定的主要目标和任务。
深入开展了安全生产执法、治理和宣传教育行动，全面加强了安全生产法制体制机制、安全保障能力和安全监管监察队伍建设。
突出预防为主，着力做好事故防范；突出加强监管，严厉打击非法违法生产经营建设行为；突出落实责任，严格安全问责制度；加强组织协作，推进安全生产综合治理，安全生产工作取得积极进展。
煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个“攻坚战”取得新成效，非煤矿山、交通运输、消防（火灾）、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品、特种设备、电力、渔业船舶、冶金机械等行业（领域）安全状况明显改善，各地区安全生产形势持续好转。
经过五年的努力奋斗，在有效应对金融危机、建设项目大量增加，能源原材料和交通运输市场需求旺盛，以及气候条件异常、因自然灾害引发的事故灾难频繁的情况下，实现了全国安全生产状况持续好转，促进了经济又好又快发展和社会和谐稳定。
2010年比2005年事故死亡人数减少4.76万人（下降37.4%），重特大事故起数减少49起（下降36.6%），安全生产法治秩序初步建立，安全生产状况明显好转目标如期实现。
总体上看，《规划》实施进展良好、成效显著，取得的成绩来之不易，积累的经验十分珍贵。
但《规划》实施过程中也存在一些问题，遇到了一些新情况，需总结分析，为编制和实施好安全生产“十二五”规划奠定良好基础。
一、评估目的和方法
（一）目的和意义。
评估目的：
总结分析《规划》实施情况，特别是最近两年深入开展“安全生产年”活动，推进安全生产执法、治理和宣传教育行动（以下统称“三项行动”），加强安全生产法制体制机制、安全保障能力和安全监管监察队伍建设（以下统称“三项建设”）的进展情况，科学评估《规划》实施取得的成效，梳理总结成功经验和有效做法，深入分析遇到的新情况新问题，研究提出编制好、实施好安全生产“十二五”规划的对策措施，实现全国安全生产状况持续稳定好转。
评估意义：
通过评估，检查《规划》编制是否科学、是否符合实际，提高规划实施与管理水平，促进安全生产监督管理工作科学化、民主化和法制化水平的提高，为安全生产“十二五”规划编制和实施提供重要参考。
（二）评估内容。
着重围绕《规划》目标指标、主要任务、重点工程和重大政策的制定实施等关键环节进行评估，突出做好对开展“三项行动”和加强“三项建设”情况的评估，使评估成为谋划好安全生产“十二五”规划的科学依据。
（三）评估方法。
采用专题分析、实地调研、数据验证、定量与定性评估相结合和系统内与系统外专家研讨的方式进行评估。
对《规划》目标指标予以定量评估；对《规划》主要任务和重点工程，尽可能量化投入的资源与相应的工作成果，辅以实地调研等方式开展定性评估。
二、主要目标完成情况
主要指标：
《规划》设置17项指标。
其中包括亿元国内生产总值生产安全事故死亡率（以下简称亿元GDP死亡率）、工矿商贸十万就业人员生产安全事故死亡率（以下简称工矿商贸十万人死亡率）和重特大事故起数等3项总体指标，以及煤矿百万吨死亡率、道路交通万车死亡率、非煤矿山事故死亡人数、危险化学品事故死亡人数等14项重点行业（领域）分类指标。
开展的主要工作：
围绕《规划》主要目标开展了以下工作：
一是细化《规划》主要任务。
国家安全监管总局、国家煤矿安监局陆续发布了煤矿安全生产、安全生产科技、安全生产信息化建设、安全生产应急管理等4个“十一五”专项规划。
全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团正式印发了本地区（单位）安全生产“十一五”专项规划。
二是强化对《规划》的定量考核。
《规划》确定的亿元GDP死亡率和工矿商贸十万人死亡率2项指标纳入国民经济和社会发展年度计划；上述2项指标和道路交通万车死亡率、煤矿百万吨死亡率共4项指标纳入国民经济和社会发展年度统计公告；《规划》17项指标全部纳入国家安全生产控制指标体系。
三是加强《规划》目标分解落实。
根据《规划》主要目标和任务，研究制定年度安全生产控制考核指标体系，确定年度安全生产工作重点，并分解落实到各地区、各行业、各领域和重点企业，建立月通报、季发布、年考核制度，完善安全生产工作考核机制。
实施效果：
全国安全生产形势总体稳定，事故总量大幅下降，重特大事故明显减少，《规划》目标指标全面完成，国务院确定的到2010年底安全生产状况明显好转目标如期实现（见表1-3）。
表1纳入统计公报的四项相对指标完成情况一览表
序号
名称
2005年
规划
目标
2010年
2010年与2005年对比
备注
1
亿元国内生产总值生产安全事故死亡率
0.697
下降35%
0.201
-71%
2
工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率
3.85
下降25%
2.13
-45%
3
道路交通万车死亡率
7.6
降至5.0
3.2
-58%
4
煤矿百万吨死亡率
2.811
下降25%
0.749
-73%
表2“十一五”期间相关控制指标完成情况一览表
序号
名称
2005年
规划
目标
2010年
2010年与2005年对比
备注
1
各类生产安全事故总起数
717938
—
363383
-49.4%
2
各类生产安全事故总死亡人数
127089
—
79552
-37.4%
3
工矿商贸事故死亡人数
15868
—
10616
-33.1%
4
重特大事故总起数
134
下降20%
85
-36.6%
5
煤矿事故死亡人数
5938
—
2433
-59.0%
6
煤矿重特大事故起数
58
下降20%
24
-58.6%
7
非煤矿山事故死亡人数
2342
下降10%
1271
-45.7%
8
危险化学品事故死亡人数
229
下降10%
135
-41.0%
9
烟花爆竹事故死亡人数
222
下降10%
212
-4.5%
10
建筑施工事故死亡人数
2607
下降10%
2769
6.2%
11
特种设备万台死亡率
0.97
降至0.8
0.69
-28.9%
12
工矿商贸其它事故死亡人数
4530
—
3796
-16.2%
13
道路交通事故死亡人数
98738
—
65225
-33.9%
14
道路交通重特大事故起数
47
—
34
-27.7%
15
消防（火灾）事故死亡人数
2496
—
1108
-55.6%
16
消防（火灾）十万人口死亡率
0.19
控制在0.19
0.08
-57.9%
17
铁路交通事故死亡人数
7380
下降10%
1589
-78.5%
18
水上交通事故死亡和失踪人数
479
下降10%
329
-31.3%
19
民航运输飞行百万飞行小时重大事故率
0.29
控制在0.3
0.20
-31%
20
农业机械事故死亡人数
1473
下降10%
214
-85.5%
21
渔业船舶事故死亡人数
609
下降10%
319
-47.6%
表3“十一五”期间预期发展指标完成情况一览表
序号
名称
2005年
规划
目标
2010年
2010年与2005年对比
备注
1
煤矿瓦斯抽采量（亿立方米）
23
100
88
283%
井下73.5亿m3；地面14.5亿m3
2
小煤矿数量（处）
19000
降至1万处
9042
-52%
3
煤矿采煤机械化程度
45%
—
64%
19%
4
非煤矿山数量（家）
103762
下降15%
81399
-21.5%
5
危、险、病尾矿库数量（个）
4907
—
1506
-69%
1.事故总量大幅度下降。
各类事故起数由2005年71.79万起下降到2010年36.34万起，减少35.45万起，下降了49.4%（见图1）；事故死亡人数由2005年12.71万人下降到2010年7.95万人，减少4.76万人，下降了37.4%（见图2）。
图12005-2010年各类事故起数
图22005-2010年各类事故死亡人数
2.重特大事故明显减少。
重特大事故由2005年134起下降到2010年85起，减少49起，下降36.6%（见图3）。
其中：
煤矿重特大事故由2005年58起下降到2010年24起，减少34起，下降58.6%（见图4）；道路交通重特大事故由2005年47起下降到2010年34起，减少13起，下降27.7%（见图5）。
图32005-2010年重特大事故起数
图42005-2010年煤矿重特大事故起数
图52005-2010年道路交通重特大事故起数
3.四项相对指标显著改善。
亿元GDP死亡率由2005年0.697下降到2010年0.201，下降了71%，2007年提前实现《规划》下降35%（规划值为0.45）的目标（见图6）。
工矿商贸十万人死亡率由2005年3.85下降到2010年2.13，下降了45%，2008年提前实现《规划》下降25%（规划值为2.89）的目标（见图7）。
道路交通万车死亡率由2005年7.6下降到2010年3.2，下降了58%，2008年提前实现《规划》控制在5.0内的目标（见图8）。
煤矿百万吨死亡率由2005年2.811下降到2010年0.749，下降了73%，2006年提前实现《规划》下降25%（规划值为2.11）的目标，2009年首次降到1以下（见图9）。
图62005-2010年亿元GDP死亡率
图72005-2010年工矿商贸十万人死亡率
图82005-2010年道路交通万车死亡率
图92005-2010年煤矿百万吨死亡率
4.重点行业（领域）安全生产状况持续好转。
与2005年相比，重点行业（领域）事故死亡人数大幅度下降。
工矿商贸合计、煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、道路交通、消防（火灾）、铁路交通、水上交通、渔业船舶、农业机械等行业（领域）事故死亡人数比2005年分别下降33.1%、59.0%、45.7%、41.0%、4.5%、33.9%、55.6%、78.5%、31.3%、47.6%和85.5%，如图10,。
2005-2010年重点行业（领域）事故死亡人数见图11-图20。
图10重点行业（领域）事故死亡人数2010年比2005年降幅
图112005-2010年工矿商贸合计事故死亡人数
图122005-2010年煤矿事故死亡人数
图132005-2010年非煤矿山事故死亡人数
图142005-2010年危险化学品事故死亡人数
图152005-2010年消防（火灾）事故死亡人数
图162005-2010年道路交通事故死亡人数
图172005-2010年水上交通事故死亡人数
图182005-2010年铁路交通事故死亡人数
图192005-2010年渔业船舶事故死亡人数
图202005-2010年农业机械事故死亡人数
分析评价：
绝大多数目标指标如期完成，表明“十一五”期间企业安全生产主体责任进一步落实，政府安全生产监管监察履职能力进一步加强，全国安全生产水平进一步提高。
但是，烟花爆竹未能实现《规划》要求下降10%的目标（见图21），建筑施工事故死亡人数有所反弹（见图22），民航运输发生一次死亡45人的特别重大事故，仍需进一步加大工作力度。
图212005-2010年烟花爆竹事故死亡人数
图222005-2010年建筑施工事故死亡人数
三、主要任务进展情况
主要任务：
《规划》按照事故的源头管理、过程控制、应急救援、调查处理等四个环节，明确了遏制煤矿重特大事故、深化重点行业和领域专项整治与监督管理、实施重大危险源监控和重大事故隐患治理、严格职业卫生监督检查、加强安全生产监管监察能力建设、加快安全生产法制建设、开展安全生产科技研发及成果推广应用、强化安全生产培训、推进安全生产宣传教育、加强安全生产中介组织建设等十项任务。
开展的主要工作：
“十一五”以来，深入贯彻落实科学发展观，牢固树立以人为本、安全发展的理念，以“隐患治理年”、“百日安全督查”、“安全生产年”等活动为载体，以预防为主、加强监管、落实责任为重点，深入开展“三项行动”，全面加强“三项建设”，夯实安全生产基层基础，构建安全生产长效机制，促进全国安全生产形势持续稳定好转。
实施效果：
（一）依法行政进一步强化。
1.现场监督监察深入开展。
各地区、各有关部门依法依规加强安全生产现场监督监察，监督监察生产经营单位个数和次数逐年增加。
2006-2010年各级安全监管部门、煤矿安全监察机构共监督监察生产经营单位839.4万个和1761.7万次，平均每年167.9万个和352.3万次。
其中：
高危行业（领域）生产经营单位224.7万个和603.3万次，平均每年44.9万个和120.7万次。
与2005年相比，2010年监督监察生产经营单位增加91.4万个和264.4万次，分别增长81%和136%。
其中：
高危行业（领域）生产经营单位增加25.8万个和75.8万次，分别增长90%和104%（见图23和图24）。
图232005-2010年监督监察生产经营单位个数
图242005-2010年监督监察生产经营单位次数
2.事故隐患排查治理取得成效。
完善了事故隐患监督管理规章制度，推进了隐患排查治理的规范化、制度化。
广泛开展了事故隐患排查治理专项行动，事故隐患得到有效整改。
2006-2010年各级安全监管部门、煤矿安全监察机构查处生产经营单位一般隐患1277.4万项、重大隐患11.6万项，年均255.5万项和2.3万项，整改率为96.1%和90.8%。
其中：
高危行业（领域）查处一般隐患627.4万项、重大隐患8.71万项，年均125.5万项和1.74万项，整改率为95.6%和94.9%（见图25和图26）。
图252005-2010年一般事故隐患查处情况
图262005-2010年查处重大事故隐患情况
3.重大危险源监管监控工作稳步推进。
各地区逐步开展了重大危险源辨识与登记注册，督促企业采取重大危险源监控措施，重大事故风险得到初步控制。
2006-2010年地方各级安全监管部门和驻地煤矿安全监察机构累计登记注册重大危险源29.9万处，平均每年6.0万处；已采取安全监控措施的重大危险源累计27.9万处，平均每年5.6万处，监控率为92.0%（见图27）。
图272005-2010年重大危险源登记注册与监控情况
4.行政处罚依法依规开展。
发布了《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》、《安全生产行政处罚自由裁量标准》和《煤矿安全监察行政处罚自由裁量实施标准（试行）》等规章和规范性文件，严格规范执法程序，初步建立了行政执法责任制度体系。
2006-2010年各级安全监管部门、煤矿安全监察机构实施行政处罚36.7万次，责令停产停业整顿生产经营单位7.99万家，提请关闭生产经营单位2.41万家，实际关闭1.83万家，占76%。
其中：
对高危行业（领域）生产经营单位实施行政处罚24.2万次（见图28和图29）。
图282005-2010年实施行政处罚情况
图292005-2010年责令停产整顿、提请关闭企业情况
5.经济处罚力度进一步加大。
各地区积极运用经济处罚手段，督促企业落实安全生产主体责任。
2006-2010年地方各级安全监管部门和驻地煤矿安全监察机构实施经济处罚26.6万次、58.9亿元，年均5.3万次和11.8亿元。
其中：
对高危行业（领域）生产经营单位实施经济处罚18.6万次、40.6亿元，年均3.7万次和8.1亿元（见图30和图31）。
图302005-2010年安全执法实施经济处罚次数情况
图312005-2010年安全执法实施经济罚款情况
6.严肃事故查处与结案。
加强了事故查处工作，制定发布了《重大事故查处挂牌督办办法》，严肃事故责任追究，并在中央主流媒体和中央政府网站等公布挂牌督办信息。
在已结案的生产安全事故中，共建议给予行政处分18081人，平均每年3616人；建议给予党纪处分2862人，平均每年572人；移送追究刑事责任2954人，平均每年591人（见图32）。
图322006-2010年建议处分、移送追究刑事责任情况
7.行政复议工作进一步深化。
积极发挥行政复议在解决行政争议方面的主渠道作用，引导人民群众通过复议渠道反映诉求，解决纠纷。
2006-2010年各级安全监管部门、煤矿安全监察机构累计举行听证会1031次，平均每年206次；受理行政复议案件303起，平均每年61起；受理行政诉讼案件153起，平均每年31起（见图33）。
图332005-2010年听证、复议、诉讼情况
（二）专项治理成效显著。
“十一五”期间，各地区、各行业（领域）针对薄弱环节和突出问题，开展了一系列安全生产专项整治，依法严厉打击了各种违法违规违章生产经营建设行为，重点行业（领域）安全生产状况持续改善。
1.煤矿。
国家确定了煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个“攻坚战”的总体战略部署。
从实施效果上看：
煤矿瓦斯治理成效显著。
全面落实煤矿瓦斯治理的各项政策措施，加大了瓦斯抽采力度。
2010年全国煤矿瓦斯抽采量达到88亿m3，利用量36亿m3，其中：
井下瓦斯抽采量73.5亿m3，利用量25亿m3；地面瓦斯抽采量14.5亿m3，利用量11亿m3；比2005年的23亿m3多抽采65亿m3。
大力推进煤矿瓦斯治理示范矿井、示范县（市）“双百工程”建设，目前已建成示范矿井630个、示范县79个。
目前所有高瓦斯矿井、煤与瓦斯突出矿井和92.5%的低瓦斯矿井已建立瓦斯监测监控系统。
2010年瓦斯事故起数和死亡人数分别比2005年减少269起、1548人，分别下降了65％和71.3％。
煤矿整顿关闭取得重大进展。
集中力量开展了煤矿整顿关闭攻坚战，确立了“整顿关闭、整合技改、管理强矿”三步走战略。
“十一五”期间，落实国家投入小煤矿整顿关闭资金16.25亿元，累计关闭不具备安全生产条件的小煤矿近1万处，淘汰落后产能近5亿吨/年，超额完成了“十一五”期末将小煤矿数量控制在1万处以内的目标任务。
全国小煤矿事故死亡人数由2005年的4384人减少到2010年的1700人，下降了61.2%，百万吨死亡率由2005年的5.533下降到2010年的1.417，下降了74.4%，小煤矿整体安全生产水平不断提升。
各级政府加大了煤矿事故隐患排查治理和安全技术改造力度，进一步完善了煤矿通风、防灭火、防尘等系统及主要设备设施。
“十一五”期间国家连续投入国债资金150亿元，带动煤矿企业和地方政府投入安全改造资金880亿元，治理了一大批重大事故隐患，国有重点煤矿安全历史欠账初步得到解决。
煤矿安全科技水平有长足进步。
进一步提升了国有重点煤矿现代化和信息化水平，加快推进了中小煤矿机械化水平。
2010年全国采煤机械化程度达到64％以上（其中国有重点煤矿采掘机械化程度达到80%以上），比2005年提高19%；安全高效矿井362处，产量10.2亿吨；年产千万吨级煤矿37处，产量4.35亿吨；国有重点煤矿原煤全员效率达到5.413吨/工；一批大型煤矿企业安全生产指标达到世界先进水平。
煤矿安全基础管理工作逐步得到改善。
研究出台了加强不同类型煤矿安全基础管理的两个指导意见，大力推进煤矿安全质量标准化、安全教育培训、职业健康和班组安全建设，启动了“万名班组长安全培训工程”，推广了“白国周班组管理法”。
目前有6000多处煤矿达到省级以上安全质量标准，其中国家级标准化矿井242处；实现安全生产1000天以上矿井达787处（其中周期最长的达到8700天）；累计培训煤矿“三项岗位”人员382.7万人次，全国25万名煤矿班组长已轮训一遍。
2.非煤矿山。
实施了非煤矿山重点地区专项整治，全面整顿和规范了矿产资源开发秩序，大力推进矿产资源开发整合，无证勘查开采、矿业权人违法违规行为明显减少。
非煤矿山从2005年103762家减少到2010年81399家，下降21.5%，私挖乱采、非法违规开采现象得到一定控制，企业安全生产条件得到有效提升。
对危、险、病尾矿库采取和落实了整治措施，落实尾矿库治理专项资金16.06亿元，全国危、险、病尾矿库数量比2005年分别下降85%、84.6%和61.2%，尾矿库治理取得阶段性成效。
开展了地下矿山机械通风专项治理，96%的地下矿山建立了机械通风系统。
开展了石油天然气防井喷、防硫化氢中毒专项整治，含硫化氢油气田钻井设备全部配备了井控装置。
全国石油天然气企业“十一五”期间未发生重特大事故。
3.危险化学品。
近60%的市（地）级地区制定了化工行业安全发展规划。
周边安全距离不达标的化工企业搬迁工作取得新进展，到2010年底需搬迁的化工企业已有60%完成了搬迁或正在搬迁。
危险化学品生产经营单位专项整治进一步深化，涉及危险化工工艺的自动化改造工作全面展开，危险化学品道路运输车辆安全监控装置得到推广应用，苏浙沪三地危险化学品道路运输安全监管联控机制及监控体系初步建立。
4.烟花爆竹。
整顿规范了烟花爆竹生产经营秩序，严厉打击了非法生产经营烟花爆竹行为，淘汰了一批不具备安全生产条件的烟花爆竹生产厂点，取缔了15769个非法生产场所，烟花爆竹生产企业安全条件明显改善。
开展了“三超一改”（超人员、超药量、超范围、改变工房用途）、氯酸钾和礼花弹专项治理，实施了烟花爆竹药物安全抽检，初步建立了礼花弹流向管理信息系统。
5.民用爆炸物品。
加快推进了民用爆炸物品企业重组，民用爆炸物品生产企业减少了62%，民用爆炸物品销售企业减少了71%。
开展了“四超”（超员、超量、超产、超时）专项整治，落实了工业炸药生产线安装电子监控设备、推行自动化遥控操作等措施，民用爆炸物品生产自动化水平和安全技术防范水平有所提高。
6.建筑施工。
开展了以预防高处坠落、施工坍塌等事故为主的建筑施工安全专项整治，排查了58.8万个工程项目，对违规项目进行了严肃查处。
实施了事故多发地区、安全工作滞后地区专项检查。
取缔和打击了10603个非法建设施工项目。
7.特种设备。
开展了气瓶、电站锅炉、移动式压力容器、压力管道、起重机械等薄弱环节的专项整治，推动了特种设备规范化管理。
开展了特种设备隐患排查，检查特种设备生产使用单位38.6万家，检查特种设备143.6万台，消除了一批重大事故隐患。
实行了企业、特种设备分类监管，实施了特种设备重点监控，有效遏制了特种设备事故高发态势。
8.电力。
建立健全了大电网安全风险评估和监控体系，全面开展了发电机组并网安全性评价工作，深入开展了电力安全生产隐患排查治理和电力工程建设施工安全专项整治，实行了水电站大坝安全注册和定期检查，加
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