中国政府改革创新的前提与方向地方的视角.docx
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中国政府改革创新的前提与方向地方的视角
中国政府改革创新的前提与方向：
地方的视角
“中国地方政府改革创新的现状和发展”调查组
推动政府改革和创新一直被认为是中国改革事业的重要的内容，并且随着市场经济体制的建立和完善，日益突出，不仅被视为改革的难点，更被认为是下一步改革的突破口。
中共十六届五中全会的《“十一五”规划建议》明确把政府行政管理体制改革作为改革的重点之一。
温家宝总理在2006年的一次讲话中说，“推进政府自身建设和管理创新，是行政管理体制改革的主要任务，也是经济体制改革和政治体制改革的重要内容。
”2008年2月，中共中央17届二中全会专门就行政改革做出了决定。
近年来，各级政府的改革创新实践非常活跃，吸引了社会各界的关注，也引起了热烈的讨论。
遗憾的是，关于政府创新，我们能获得的信息主要是高层的态度、媒体的报道以及学界的讨论，缺乏地方政府官员这个群体的声音。
他们既是政府改革创新的实践者，也可能是改革的对象，创新的干预者，甚至阻碍者。
因此，系统地了解他们关于政府改革创新的态度和判断，有助于丰富我们的视角，使我们对中国政府改革创新的方向和困难作出更合理的判断。
一、导论
改革开放以来，中国能够实现经济持续高速增长，社会秩序在变革中保持稳定，政府在其中发挥了重要作用。
这是必须承认的客观事实。
然而，普遍的认识是：
尽管政府通过不断调整，基本适应了社会经济发展的要求，但是依然需要进一步改革，才能真正符合社会主义市场经济的需要。
对于政府改革，中央决策者的态度是明确的，并且正在逐步制订更为可行的行动方案。
但是各级地方政府官员如何看待改革和创新的态度则需要进一步探讨。
理论界对于地方政府在改革中的作用有两种基本判断。
一种是乐观的判断，认为地方政府是推动改革创新的重要主体。
这种认识集中体现于由中央编译局比较政治与经济研究中心等几家单位联合举办的“中国地方政府创新奖”的评选活动中。
该活动从2001年开始，已经进行了四届，有1000多个地方政府创新项目参加了评选，40个项目获得创新奖。
基本上各级地方政府过去几年进行的主要创新活动都被吸纳进来。
另一种是悲观的判断，认为地方政府是改革的阻碍者，基本理由有两个：
一是地方政府官员的素质低，并且已经成为了改革中的既得利益者，不愿意推进改革；二是地方政府进行的局部改革创新，不利于全国统一市场的形成，妨碍了权力中心推行的制度变迁进程和制度变迁的整体性推进。
毫无疑问，这两种判断都可以从现实中找到一定数量的支持案例。
但是，随着改革的深入和面临问题的日益复杂化，对于地方政府改革中的作用，只依靠个别案例就做出积极或消极的判断似乎过于简单，不利于清晰全面地了解各级地方政府官员对于改革的总体态度以及对具体问题的理性认识。
这就需要通过一定规模的问卷调查来获得更多样的信息，以弥补个案分析的不足。
近年来的，有关机构以各级官员为对象进行了不同主题的问卷调查。
其中比较有代表性的是中央党校和国家行政学院的研究人员所做的调查。
他们利用自己的特殊优势，以在本机构学习和进修的官员为问卷发放对象。
中央党校谢志强领导的“中国社会形势分析与预测课题组”从1998年开始，每年针对在党校培训的官员，就当年他们关心的问题进行问卷调查。
国家行政学院程萍博士进行的是针对县处级公务员的科学素质调查。
此外，海南发展研究院从2004年开始，每年针对官员和学者就改革中的有关问题进行问卷调查。
这些问卷调查有两个共同特点：
一是问卷样本规模小，发放对象都在300人以内；二是问卷对象均质程度高。
中央党校和国家行政学院的问卷都是发放给某个级别官员的，而海南发展研究院的问卷发放对象是“圈内人”。
因此，这些问卷都可以算作精英调查。
为了避免问卷样本规模小和问卷对象同质程度高的问题，中国“公共管理创新”课题组在2007年依托“第四届中国地方政府创新奖”的评选进行了一次大样本调查。
本次调查共在全国20个地点发放了1200份问卷（每个地方60份）。
20个地点是进入第四届中国地方政府创新奖入围名单的单位所在地。
问卷发放和回收时间在2007年11月初到11月底。
问卷发放方式是由第四届中国地方政府创新奖调研小组在入围单位调研期间随机发放的。
在1200份问卷中，共回收1167份问卷，除个别问题的回答存在模糊性外，回收问卷基本上都属于有效问卷。
问卷对象中共党员807人，占69。
2%，无党派326人，占27。
9%。
问卷对象中来自东部的有716人，占61。
4%，中部103人，占8。
8%，西部290人，占24。
9%，东北部58人，占5。
0%。
问卷对象大部分来自城市，有835人，占71。
6%，乡镇169人，占14。
5，农村111人，占9。
5%。
与国内现有的问卷调查相比，本次调查有两个突出特点，一是问卷样本量比较大，在地域分布上比较广泛；二是问卷对象主要针对的是地方以及基层干部，这在很大程度上弥补了这个群体的问卷调查资料短缺。
但是，必然看到，本次调查也有两个不足：
一是问卷的发放是在第四届中国地方政府创新奖入围项目所在地发放的，问卷对象在回答问题的时候可能会受到该奖的影响；二是问卷的发放虽然是随机的，但是由于是依靠入围项目单位发放的，所以可能问卷的发放对象在分布上可能比较集中。
这两个原因可能造成某些问题的回答过于一致。
二、问卷对象的政治能力
本次问卷调查的主要目的是了解地方官员对政府改革和创新的认知。
我们认为，他们在关于政府改革与创新方面的认知水平是与他们的政治能力成正比的，既政治能力越高，对政府改革与创新的认知理性程度越高。
官员的政治能力包括两个层次的内容：
对政治现实的认识能力和在现实政治中的行动能力。
这两种能力的基本关系是：
对政治现实的认识能力越强，在现实政治中行动的能力越强。
为了测量政治认识能力和政治行动能力，我们采用了客观条件和主观判断两类因素。
客观条件指的是地方官员作为“政治人”所具有的基本素质，包括：
官员的政治面貌、受教育程度、工作经历、日常获得信息的手段、对不同类别信息的关注程度等；主观判断指的是地方官员对自身、政治过程以及参与政治过程的认识，包括：
对一些基本价值的认同程度、对自身工作的满意程度、参与公共生活的态度、方式以及政治效能感等。
综合这些因素，我们可以发现，问卷调查对象具有较高的政治能力。
在客观条件方面，70。
2%的人是共产党员，79。
5%的人接受的是大专或本科教育，56。
5%的人有在2-3个工作岗位上工作的经历，55。
7%的人在现岗位上有6年以上工作经历。
报纸、电视和网络是大部分人了解国内国际大事的手段，分别为78。
2%，85。
2%，72。
2%，广播作为获得信息的手段使用频率很低，只有32。
5%。
而在电视这个使用频率最高的手段方面，最经常看的节目是新闻（71。
9%）。
有意思的是，在各类新闻方面，全国新闻（74。
3%）比地方新闻（61。
9%）和国际新闻（60。
9%）更受关注，社会新闻（59。
3%）比政治新闻（48。
8%）和经济新闻（48。
2%）更受关注。
在主观判断方面，大部分被调查者对于问题的回答在态度上是积极的。
这些问题包括：
（1）对目前工作的满意度。
88。
1%的被调查者对目前的工作满意。
在满意的原因中，排在第一位的是“能够发挥自己的专长”（43。
2%），第二和第三位的理由是“对社会贡献较大”（24。
7%）和“轻松安稳”（12。
5%）。
（2）对于事业、家庭、政治等基本价值的认同程度。
90。
5%的被调查者认为家庭“非常重要”，72。
5%的认为事业“非常重要”。
对于“政治”，38。
8%的被调查者认为“非常重要”，36。
5%的认为“比较重要”。
对于“自由”，56。
3%的被调查者认为“非常重要”，39。
2%的认为“比较重要”。
（3）公共参与的态度。
被调查者中，有51。
9%的人在单位发表过“改善管理、技术创新方面的意见”，56。
7%的人对“物价、公共交通、居住环境、市政建设等发生在身边的问题发表过意见”。
在反映的渠道中，排在前三位的分别是“通过正常途径找政府有关部门”（46。
1%），“单位领导”（18。
3%）和“新闻媒体”（10。
2%）。
没有反映的理由中排在前三位的分别为，“反映了也没用”（38。
7%），“不知道向哪儿反映”（28。
1%），“意见多了，反映也没什么意思”（15。
8%）。
（4）对自己参与政治的能力的评价。
63。
7%的被调查者认为“自己有能力参与政治”，18。
8%的“对政治不感兴趣”，11。
6%的认为“自己没有能力参与政治”。
被调查对象具有的较强的政治能力也可以通过他们对回答问题真实性的自信程度反映出来。
76。
2%的人认为自己的回答“全部真实”，22。
3%的认为“大部分真实”。
三、政府创新的社会前提
要分析政府改革与创新的方向，必须要了解它们是在怎样的社会背景和前提下进行的。
成功的政府改革和创新要回应社会发展对政府提出的新要求，符合社会的基本价值判断，以获得社会的支持。
地方政府官员是社会各群体中具有一定特殊性的群体。
一方面，他们作为政策的执行者，对政府的结构、运行以及存在的问题非常熟悉和了解；另一方面，他们作为低层官员，与社会其他群体的接触更直接、更频繁。
这两种身份决定了地方政府官员的判断具有一定的“跨群体性”，从而也提高了他们对社会需求的反映广度。
通过他们对相关问题的回答，我们可以了解到社会对政府改革与创新的基本要求。
70。
4%的被调查者认为，中国经济发展迅速，首先归功于“执政党（中国共产党）执政有方”，20。
6%的认为，首先归功于“国家领导人有能力”。
对执政党的信任，也体现在关于公共信任度的调查中，在公共机构中，认为“共产党”“完全可信”的比例是65。
0%。
对于包括政府部门在内的公共机构的公共信任度以及对于社会成员的社会信任度，在总体上保持较高水平，但由于信任对象的不同，存在着明显的差别。
这表现为：
（1）在公共信任方面，被调查者对“高层次”的公共机构及其成员的信任度高于对“低层次”的公共机构及其成员的信任度。
比如，被调查者中有63。
7%的人对“中央政府”“完全信任”，而对于“地方政府”“完全信任”的只有29。
2%。
对于“政府高层领导”，41。
1%的人“完全信任”，对于“一般政府官员”，12。
8%的人“完全信任”。
这个结果也验证了其他调查的发现，也符合社会上流行的顺口溜“中央是亲人，省里是恩人，市里是好人，县里是坏人，乡镇干部是恶人”。
尽管被调查者对于不同层级的政府官员的信任度不同，但是对于政府官员的整体评价是积极的。
（2）在社会信任方面，依然具有明显的“差序格局”，血缘关系是获得信任的最重要条件。
被调查对象有71。
4%的人认为“自己家里人”“完全可信”，随着血缘关系的淡化，对于其他人的“完全可信”度直线下降。
23。
3%的认为“亲戚”“完全可信”，14。
0%的认为“朋友”“完全可信”，5。
0%的认为“社会大多数人”“完全可信”。
尽管如此，依然有72。
4%的被调查者认为社会上大多数人可以信任。
对于公共机构的公共信任度
中央政府
地方政府
共产党
全国人大
政府高层领导
一般政府官员
公安部门
法院
媒体
“完全可信”
63．7%
29．2%
65．0%
58．1%
41．1%
12．8%
17．0%
17．1%
7．9%
“相当可信”
27．6%
41．3%
22．8%
22．8%
33．8%
37．4%
36．9%
36．7%
24．2%
“有点可信”
6．0%
20．8%
8．1%
12．7%
16．6%
31．2%
28．3%
26．9%
37．2%
合计
97．3%
91．3%
95．8%
93．6
91．5%
81．4%
82．2%
80．7%
69．3%
对于社会成员的社会信任度
自己家里人
亲戚
朋友
社会上大多数人
“完全可信”
71．4%
23．3%
14．0%
5．0%
“相当可信”
22．5%
50．0%
48．8%
24．1%
“有点可信”
2．1%
22．6%
31．3%
43．3%
合计
96%
95．9%
94．1%
72．4%
对于他们所工作的地方政府，被调查者的评价是这样的：
（1）过去5年来本地政府工作成绩最突出的两个领域是“发展经济”和“维护社会稳定”。
（2）对于当地政府工作中存在的“最主要问题”，排在前三位的是“政府的规章制度不合理、不完善”（41。
4%）、“部门之间争夺利益，相互扯皮”（38。
2%）和“政府工作人员只听上级的”（33。
4%）。
有意思的是，与政府官员个人有关的问题排在了后几位。
选择“政府工作人员能力不够”的比例是24。
2%，“腐败、乱来的事情很多”的比例是22。
1%，“领导水平不高”的比例是16。
2%。
因此，在被调查者看来，政府工作中存在的主要问题是“制度性”和“体制性”问题，不是官员的素质和道德问题。
这种问题排序与被调查者对政府工作人员的评价形成了呼应。
65。
0%的被调查者认为大多数政府工作人员是“认真负责的”，11。
3%的人认为大多数政府工作人员“工作不积极，缺乏工作热情”，而认为他们“常常滥用公家的钱或公物”的只有1。
9%。
被调查者的学历对他们关于政府工作中存在问题的判断有明显的影响。
在“高中/中专”、“打专/本科”和“硕士/博士”这三组被调查对象中，学历越高，越会把政府工作中的问题归结为“制度问题”。
值得关注的是，被调查者把当地政府工作中存在的最主要问题归结为“制度性”问题的同时，也表现出对拥有制度制订和调整权力的公共机构（共产党、中央政府、全国人大、政府高层领导）更高水平的信任。
这种关系就容易解释目前许多地方政府官员对于政府改革创新的一般判断：
中国政府改革与创新的主导权和关键在于中央决策者；地方政府的改革创新对于整体制度影响不大；即便要进行改革创新，也要努力获得中央的认同和支持。
被调查者对于政府要承担的责任以及评价政府的标准，也有自己的看法。
被调查者认为最重要的事项是“社会稳定”（47。
2%），其次是“生活安康”（30。
9%）、“国家安全”（11。
6%），“民主自由“（6。
1%）排在第四位。
这种倾向也体现在其他问题的回答中。
对于经济体制改革和经济社会发展二者的关系，68。
0%的被调查者认为”二者同样重要”，但是认为“经济社会发展”更重要的比例（20。
4%）比认为“政治体制改革”更重要的比例（10。
9%）多出近10个百分点。
77。
6%的被调查者认为“国家应该设法减少不平等”。
重视社会安定和经济发展的倾向也反映在被调查者评价政府的标准中。
在评价政府最重要的三个标准中，“发展经济，提高人民生活水平”排在第一位（77。
0%）。
排在第二、三位的分别是“政府工作人员具有良好的职业道德（清正廉洁、遵纪守法等）”（31。
9%）、“依法行政”（27。
8%）。
从这些选择可以看出，各级地方官员依然把发展经济、提高人民生活水平作为政府应该承担的“头等”大事，也是衡量政府行为最重要的标准。
此外，还应该注意到，“依法行政”也得到更多官员的重视。
如果把将其排在第一、第二位的选择比例（分别为7。
4%、22。
5%）与排在第三位的比例合计起来，选择它的人员占被调查者总数的57。
7%。
这说明，经过多年的法治建设，“依法行政”观念得到了越来越官员的承认。
综合上述答案，我们可以发现被调查对象对于政府承担的责任、政府工作中存在的问题有着非常明确的认识。
四、政府创新的方向和重点
进一步推动政府的改革创新不仅是社会共识，也成为中央的决定。
那么地方政府官员如何认识和理解政府创新呢？
关于政府创新的一般认识，本次问卷调查设计了以下问题：
（1）如何理解政府创新。
41。
6%的被调查者认为“目前的政府管理体制存在很多问题，创新势在必行”。
21。
6%的人认为“不论是否需要创新，政府必须具有打破现状的‘创新’精神”。
这两种对政府创新持积极态度的被访者占总样本量的63.2%。
但是，对政府创新持消极或否定态度的比例也值得重视，认为“政策应该保持连续性”、“创新只是政绩工程”、“创新实践没有实际意义”的被访者比例总计占有效样本量的36.8％，其中有26.4%的被访者因强调政府应该注重政策连续性而对政府创新持存疑态度，在全部五种观点中排在第二位。
这种态度在一定程度上也回应了学术界中以维护法治为理由否认政府创新合法性的观点。
这说明，推动政府创新还需要在理论上作更充分的准备和论证。
（2）政府创新首先要解决什么问题。
认为“提高效率”是政府创新首先解决的问题的被访者占最多数，为52.8%；将“转变政府职能”视为政府创新首要目标和第二目标的被访者占60.1％，将“改进服务”视为政府创新首要目标和第二目标的被访者占54。
1%。
因此，“提高效率”和“转变政府职能”、“改进服务”是被访者眼中政府创新首先要解决的问题。
提高效率
转变政府职能
改进服务
拉近政府与群众的亲密关系
排在第一位的比例
52．8
24．4
16．5
4．7
排在第二位的比例
5．2
35．7
27．6
29．4
合计
58
60．1
54．1
34．1
（3）衡量政府创新的标准。
本次问卷采用的是“中国地方政府创新奖”评价政府创新的六个标准。
根据被调查者对六个标准重要性的排序，我们发现将“须有助于提高公民的政治参与，增加政治透明度，扩大公民发言权”视为衡量政府创新的第一重要标准的被访者最多，占34.2％；将“须有助于提高公民的政治参与，增加政治透明度，扩大公民发言权”视为衡量政府创新的第一和第二重要标准的被访者占60.2％；将“须具有明显的社会效益并能得到证明”视为衡量政府创新的第一和第二重要标准的被访者占50.7％。
所以，在被访者看来，能否有助于提高公民的政治参与，增加政治透明度，扩大公民发言权和是否具有明显的社会效益是衡量政府创新的最重要的两个标准。
独创性虽然被认为是“创新”的根本特征，但是在衡量政府创新的时候，并没有被排在第一位（尽管22.8％的被访者将其视为第一标准）。
这说明政府创新是具有独特性的创新，其对社会政治发展产生的实际影响才是更被看重的衡量标准。
推广性在六个标准中被排在最后一位，在一定程度上反映了政府创新推广的难度。
行政改革和创新是政府创新的重要内容。
在问到衡量其的首要标准是什么的时候，46。
6%的被调查者认为的首要标准是“提高了行政效率”，38。
1%的人认为首要标准是“改善了公共服务”。
这种回答符合上面关于政府创新衡量标准的回答逻辑。
须具有独创性，不是机械模仿他人或照搬上级指示
须有助于提高公民的政治参与，增加政治透明度，扩大公民发言权
须具有明显的社会效益并能得到证明
须具有重大意义或重要影响
参与各方普遍收益并给予广泛支持，因此可持续性较强
须具有适度的示范效应和推广意义，可被其他类似机构所仿效
排在第一位的比例
22．8
34．2
22．6
7．4
8．4
4．7
排在第二位的比例
11．7
26．0
28．1
10．9
17．8
5．4
排在第三位的比例
13．2
13．5
27．5
16．5
18．2
11．1
合计/排序
47．7/3
73．7/2
78．2/1
34．8/5
44．4/4
21．2/6
（4）政府创新的过程。
创新是一个过程，涉及到多种因素，也包括多个发展阶段。
本问卷对政府创新的主要推动者、推动创新的最有效方式、进一步推动创新的最重要动力、推广创新的最有效方式以及导致创新最容易中断或停止的因素进行了调查。
关于政府创新的主要推动者，排在前两位的分别是“主要领导干部”（58。
7%的被调查者将其排在第一位）和“上级政府”（15。
1%的被调查者将其排在第一位）。
而在政府创新推动者中，最重要的还包括“广大群众”和“政府工作人员”。
关于推进政府创新最有效的方式，41。
8%的被调查者认为是“上下互动，中央与基层的合作”，但值得注意的是，选择“自上而下，由中央到基层”的比例为29。
7%，远高于选择“自下而上，由基层到中央”的14。
3%。
这说明，在大部分地方政府官员看来，上级，特别是中央的推动是实现政府创新的最有效方式。
这与前面关于地方政府官员更信任上级和中央的统计结果是契合的。
这种把创新与上级和中央的支持联系在一起的倾向也反映于对推广创新最有效的方式的选择上。
60。
7%的被调查者认为“出台相关文件，在更广泛的地区推广实施”是最有效的推广创新的方式。
这个选择也说明，制度化是推广政府创新最有效的方式。
地方政府创新的主要推动者（按重要性排序）
主要领导干部
政府工作人员
广大群众
上级政府
排在第一位的比例
58．7
7．9
14．9
15．1
排在第二位的比例
18．1
32．6
18．7
13．8
排在第三位的比例
9．0
19．1
21．9
18．5
合计
85．8
59．6
55．5
37．4
尽管大部分被调查者认为推动创新和推广创新的主要力量来自体制内，特别是上级，但是在回答“进一步推动已发生的政府创新，最重要的动力是什么”这个问题时，出现了值得注意的变化。
有42。
6%的被调查者认为“民众的需要”是进一步推动已发生的创新的最重要的动力，排在各种选择的首位。
其他来自体制内的动力分别是“本地相关领域负责人的创新精神”（29。
0%），“上级领导的支持或默许”（23。
9%）。
显然，被调查者认为启动政府创新、推广政府创新更需要体制的力量，而一旦创新已经在一个地方展开，那么要进一步推动更需要得到当地公众的支持。
这种变化与被调查者对政府创新衡量标准的排序是对应的：
满足社会的要求是衡量政府创新的最重要标准。
根据对创新个案的观察，导致创新最容易中断或停止的因素是创新者的变化。
但本次调查的结果与这个经验判断有一定的出入。
在各种原因中，“改革创新过程影响到执行部门的利益”被列在首位（30。
4%），随后的原因是“上级没有表示明确的态度”（24。
2%），“创新项目原负责人发生变化”（20。
7%）和“项目资金等物质资源中断”（18。
3%）。
这个结果一定程度上说明了“部门利益”是政府改革创新的最大障碍。
近年来，政府改革创新的步伐不断加大，在许多地方和领域展开了。
因此，本次调查专门设计了与创新的地域和领域分布有关的问题。
关于创新的地域分布，根据对过去四届中国地方政府创新奖申报项目的统计，东部发达地区申报的项目明显高于其他地区。
调查结果也与统计结果吻合，有62。
8%的被调查者认为“东部发达地区”出现政府创新的可能性更高。
但需要注意的是，来自东部地区的被调查者占总样本的61。
4%。
另外值得注意的是，有21。
7%的被调查者认为政府创新“不受地区影响”。
关于政府创新的领域分布，根据对过去四届中国地方政府创新奖申报项目的统计，公共服务类创新逐步增长，在申报总量上从第二届（2003年）开始就超过了“政治改革类”和“行政改革类”创新。
问卷调查结果也与统计结果吻合。
47%的被调查者认为“公共服务”领域的创新活动最多，认为行政改革和政治改革领域创新最多的比例分别为30。
1%和22。
9%。
但是，当问到“目前最应该推进政府创新的领域是哪个？
”的时候，尽管选择“公共服务”的依然最多，但是选择“政治改革”和“行政改革”的比例也上升了，分别为30。
9%和32。
2%。
也许在被调查者看来，政府创新的领域要更均匀一些。
在三个领域中，被调查者也选择了优先改革和创新的项目。
在政治改革方面，排在前三位的分别是“发展党内民主”（23。
6%）、“发展人民民主”（23。
6%）和“深化干部人事制度改革”（20。
6%）；在行政改革方面，排在前三位的是“透明政府”（32。
2%）、“责任政府”（22。
1%）和“依法行政”（16。
2%）；在公共服务方面，排在前三位的是“社会保障”（43。
2%）、“公益事业
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