南大社保考研 陈振明 公共管理学笔记 第四章 政府作用.docx
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南大社保考研陈振明公共管理学笔记第四章政府作用
第四章政府作用
第一节现代市场经济中的政府角色
前言：
西方发达国家市场经济发展的经验教训：
（1）没有单纯的市场经济，只有市场调节与政府调控相结合的混合经济。
（2）市场缺陷及市场失灵是政府干预的基本理由。
但政府也不是万能的，市场失灵有时恰恰是政府的不适当干预造成的，因此政府干预必须进行自我约束。
同时在处理市场与政府关系时应该采取亲市场的战略，政府采取补救的作用。
一、关于市场体制下政府作用的争论
1、市场与政府争论的背景
（1）经济学的视角
A、在市场经济发展初期，重商主义经济理论及其政策主张强调国家干预的重要作用。
B、在市场经济在西方各国确立后，重农主义学派、古典学派、新古典学派的经济理论和政策主张强调政府应该少干预市场，强调市场的自由。
亚当•斯密等人主张由市场机制（价格）这只“看不见的手”去引导经济活动，政府要尽量少干预，政府只起到“守夜人”的作用。
政府的作用仅限于免受外敌侵犯；保护每一个社会成员免受其他成员的强制，实现社会公正；建设和保护公共设施。
C、随着自由资本主义向垄断资本主义过渡，经济危机客观上促使凯恩斯主义的兴起，凯恩斯强调放弃自由放任主义，实行政府对经济生活的全面干预。
政府的作用表现在通过财政政策和货币政策来调控市场经济的运行。
政府不仅要履行传统的职能，而且要实现充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡、收入均等。
D、20C70Y西方国家出现“滞涨”现象，西方新自由主义和新保守主义经济学思潮分析了政府干预行为的局限性及政府失灵的原因，主张限制或取向政府干预，充分发挥市场作用。
（2）公共管理视角：
20C70～80Y世界性新公共管理改革开始。
如1979年英国私有化运动等。
中国也在同一时期开始了市场化和社会化的进程。
2、市场与政府争论的共识：
政府已经日益由划桨者变为掌舵者，其提供服务的方式也发生改变。
私营部门和公共部门的合作将日益增多。
二、基于物品特性和提供机制的政府角色分类
以物品提供中的政府作用为线索，将政府角色分为生产者、提供者和安排者。
1、物品的分类
竞争性（能否被共同消费）
排他性
是
否
是
个人物品
自然垄断物品
否
公共资源
集体物品
（1）根据物品的排他性和竞争性可将物品和服务分为个人物品、自然垄断物品、公有资源、集体物品。
A、排他性是指可以阻止一个人使用一种物品时该物品的特性。
竞争性是指一个人使用一种物品而减少其他人使用时该物品的特性。
B、个人物品同时具有排他性和竞争性。
一般由市场提供。
C、自然垄断物品只有排他性而无竞争性（如城市用水、电）。
传统观点认为应用政府提供，但实践证明政府可将此类服务民营化，引入竞争并管制。
D、公有（用）资源具有竞争性而无排他性（如海洋中的鱼）。
传统上是由政府强制提供对资源的保护，但现在由于市场机制和产权制度，可以将共用资源变为私人物品。
E、集体物品不具有排他性和竞争性。
由集体提供（但并不意味由一定由集体生产）
（2）物品特性是政府角色定位的基础，是决定物品该谁提供，由谁生产（注意：
提供与生产不同）
A、个人物品和自然垄断物品具有排他性，由市场机制调整生产和消费的平衡。
这意味具有排他性的物品能够由市场自发提供（政府也提供部分价值性个人物品，如义务教育）。
B、公有资源和集体物品不具有排他性，私人无激励去生产和维护，因此需要由集体提供。
不具有排他性的物品需要政府和非政府组织集体行动的保护，这是政府角色定位的基础。
2、物品的不同参与主体及物品提供的不同制度安排
（1）物品的不同参与主体：
消费者、生产者、安排者。
（2）物品提供的制度安排：
由消费者、生产者、安排者、成本支付者在政府、私人部门、公众之间的不同组合，形成了物品提供的十种制度安排：
政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、补助、凭单、自由市场、志愿服务、自我服务。
3、政府角色的分类
（1）公共物品和服务的生产者：
政府亲自生产服务。
（2）公共物品和服务的提供者：
政府不直接生产，但通过政府掌握的资源资助公共物品的生产和消费。
（3）公共物品和服务的安培着：
政府通过一系列制度安排为公共物品的消费指派生产者，为公共物品的生产指派消费者，以及选择服务的生产者。
三、现代市场经济中政府行为的一般模式（五种模式/角色，五个领域）
1、公共物品的提供者：
由于公共物品具有消费的非排他性，①以价格机制为核心的市场不能使生产和供给达到最优，②个人之间直接交易成本太高，③私人部门由于投入多、效益低不愿生产或无力承担，④易造成垄断，导致成本上升、效率下降、损害消费者利益。
因此公共物品的提供成为政府在现代市场经济中最基本的角色。
2、宏观经济的调控者
（1）首先，市场机制不能解决宏观经济总量或总供给与总需求之间的平衡问题，必须由政府通过财政和货币政策防止宏观经济失衡（通货膨胀、经济危机）；
（2）其次，市场机制不能解决国民经济的长期发展问题，必须由政府的指导性经济计划来解决；（3）最后，市场机制难以调整和优化产业结构，必须由政府制定产业政策来实现。
3、外在效应的消除者
（1）外在效应（外部性、外部经济）是指这样一种状况：
即个人的效应函数或企业的成本函数不仅依存于其自身所控制的变量，还依赖于其他人所控制的变量，这种依存关系不受市场交易影响。
（2）外在效应有积极和消极两种（正外部性、负外部性）
（3）市场机制无法解决外部性的问题，必须由政府①通过补贴或直接的公共部门生产来推进积极外部性的产出；②通过直接管制来限制消极外部性的产出。
4、收入及财产的再分配者
（1）一方面，市场经济不能自动对社会收入进行公平分配。
市场经济条件下的机会不均等会影响收入分配，因此需要政府通过再分配及社会保障制度来协调收入和财产分配，解决公平及社会经济战略发展问题。
（3）另一方面，市场经济不能解决全社会范围内的失业、养老、工伤事故、医疗保健及扶贫助弱等社会问题，需要政府从全社会整体利益出发调节各阶层收入和财产再分配，建立健全社会保障制度，以维护社会稳定协调发展。
5、市场秩序的维护者
（1）首先，市场机制要发挥作用，需要政府建立健全法制，以明确产权关系，规范市场主体行为，确保市场交易和竞争的公平和效率。
（2）其次，自由竞争会导致垄断，政府需要制定和实施各种反垄断法和反不正当竞争法维护市场公平竞争的环境。
（3）最后，市场机制的运行以完善的统一市场体系为前提，政府必须承担加快完善市场体系的职能。
总之，政府必须根据经济发展的现实情况，扮演好自己的角色，确立好干预的范围及力度，有效弥补市场缺陷，克服市场失灵，避免政府失败。
第二节转型期我国政府的角色定位
一、市场经济条件下的我国政府职能在社会经济运行中扮演的角色——采取“国家指导性”或“政府主导型”
1、加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境
（1）现代市场经济是法制经济，它客观要求用各种法律、规则来规范和调整各种经济关系和行为。
（2）目前我国市场经济法制不健全，无法可依、有法不依、执法不严情况普遍，平等竞争的市场秩序和环境尚未形成。
（3）在转型期，政府应当履行好市场秩序的创立者和维护者的职能，下大力气加强市场经济的法制建设和执法力度，确立起公平竞争的市场秩序和环境。
2、深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体
（1）政府转型期的一个根本任务就是深化企业制度改革，让企业独立于政府机构而生存和发展，实现政企分开，构造社会主义市场经济运行的微观基础。
（2）特别是要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度要求，推动国有企业改革，完善国有企业的各种运营体系和约束机制。
3、培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系
（1）目前我国各类市场体系发育程度低且畸形，各类市场发育不平衡，价格体系也未理顺。
（2）在转型期，政府要采取有力措施，投入必要的资源，发展完善商品市场和生产要素市场，深化价格改革，为市场运作创造良好条件。
4、依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长
（1）在转型期，政府要运用财政和货币政策、产业政策、经济计划来调控宏观经济运行，力求同时达成增长、效率和稳定等基本经济政策目标，使国民经济健康高速发展。
（2）政府还必须在制定执行好宏观经济政策的同时，协调好各中政策手段。
5、参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者
（1）一方面，对于私人物品的生产，政府不应参与社会资源的配置。
（2）另一方面，对于公共物品的生产，市场机制难以发挥有效的资源配置作用，必须由政府参与社会资源的分配。
6、制定并实施分配和再分配政策，形成收入和财产公平分配机制
（1）一方面，市场机制的自发作用势必导致分配不公和两极分化，需要政府制定并执行好收入的分配和再分配政策，用有效手段干预分配领域。
（2）另一方面，政府要下大力气进行社会保障制度改革，在医疗、养老、失业保险和社会救助方面取得突破性进展，此外还要促进中介组织发展壮大，建立和完善社会性的服务体系。
7、扩大对外开放，加强国际经济合作
现代市场经济是开放型经济，政府要进一步扩大对外开放，发展和完善我国全方位、多层次的开放格局，加强国际经济合作，促进我国市场经济国际化。
8、转变职能和精简结构，实现政府自身的革命
（1）上述种种国家经济职能的发挥都有赖于政府本身的改革，政府职能的转变以及机构改革是市场经济体制发展的重要内容，是其他配套改革的主要因素，是理顺政府与企业、市场、社会等方面关系的前提。
（2）在转型期，政府必须加快自身改革步伐，按照政企分开原则转变政府职能，按照精简、统一、效能原则深化政府机构改革，实现政府管理过程的程序化、公开化和法制化。
二、现阶段我国政府角色定位的缺陷
1、政府生产角色的越位
（1）政府生产角色越位的表现
生产者角色越位表现为政府所有的企业失业单位垄断生产大量的物品和服务，政府对社会和市场的管制过多过滥。
A、首先，由政府所有国有企业生擦还能大量具有排他性、能够由市场提供的个人物品和自然垄断性质物品。
B、其次，政府事业单位垄断公共服务（非核心的政府服务），广泛存在于社会生活各个领域。
C、最后，政府管制过多过滥，深入到经济甚或的方方面面。
（2）出现的问题：
①耗费公共支出；②干预市场公平竞争；③造成公共物品和服务提供低效、质量低劣和缺乏回应性。
（3）对策：
①将自身不必要的生产职能交给市场；②引入与私人生产的竞争，激励政府生产组织提高效率额；③放松管制。
（4）政府生产角色定位不合理处还表现在：
A、生产角色缺位。
由政府提供的规范类公共物品不足。
B、扭曲的政府出售形式。
目前政府生产组织与私人生产组织在市场上并不是公平竞争。
C、政府间缺少合作。
政府间以协议方式协同提供服务的方式并不多见。
D、错位的市场化改革。
2、政府提供角色的缺位
政府提供角色的缺位主要表现在合同承包、补助、凭单（如医疗卡、乘车证）三种制度都没有充分得到应用。
表现：
①合同承包应用不足——往往局限于政府的投入服务。
②补助和凭单的安排欠缺——范围较小。
3、政府安排角色的错位
（1）政府安排角色错位的表现
政府安排角色的错位主要表现为过多强调中央集权的官僚制组织，对私有产权和企业进行限制、政府垄断多数企业、政府控制资本、中央计划所有投资，在各个领域过分强调垄断。
（2）对策：
①自由市场；②志愿服务
（3）政府进行合理安排的原则
A、一是能由市场社会提供的物品和服务交给市场和社会，政府只承担必要的提供责任。
B、二是注重引入竞争。
C、三是增加公众的选择权。
三、转型期我国政府角色合理定位的思考
两大趋势：
较多的依赖市场的制度安排以及生产角色比重的下降和提供、安排角色比重的提高。
1、政府放弃不必要的生产职能
我国政府角色合理定位的关键在于降低政府生产角色的比重，为市场和社会的生产提供空间。
（1）对政府服务进行委托授权。
政府在承担全部责任的前提下，可以把实际生产职能委托给民营部门，政府可以使用合同承包、特许、补贴（补助或凭单）、法令四种形式。
（2）政府撤资（积极主动的）。
国有企业可以归为四类：
高度竞争行业中的营利性国有企业、：
高度竞争行业中的亏损国有企业、高度垄断行业中的营利性国有企业、高度垄断行业中的亏损国有企业。
对于前两种处于高度竞争行业中的国有企业，无论盈亏，都可交由私营部门投资，政府可以完全撤资；对于后面高度垄断行业中的国有企业，政府放松规制吸引私人投资者进入。
（3）政府淡出（消极被动的）。
政府淡出是指随着市场发展越来越能满足人们的需求，政府的作用越来越小，直至逐渐被取代的过程。
有三种形式：
A、民间补缺。
是指当政府产品或服务无法满足公众需要，私营部门对此加以注意并采取措施满足公众需要的过程。
B、政府撤退。
是指政府以主动姿态故意放弃自己的某些职能。
政府撤退和民间补缺实际上是自由市场、志愿服务安排对政府服务的取代。
C、放松规制。
放松规制有助于打破政府的垄断权，是市场化的重要内容。
如我非国有经济对国民经济的大部分领域的渗透。
（4）在基础设施领域实行民营化。
政府在基础设施建设方面与民间资本的合作在我国被统称为基础设施民营化。
由于排他技术的发展和排他成本的降低，使得私人部门介入更具优势。
2、规范市场秩序和社会秩序
政府对公平秩序的维持以法律和规则体系为载体，它包括：
公平竞争秩序，规范的市场秩序，健全、公平的公法和私法体系，公正的仲裁制度。
3、提高管理能力
政府在放弃部分生产职能后，必须能够承担更多的管理和控制责任。
主要包括：
（1）提高合同管理能力。
（2）促进竞争（五种方法：
确立公平规范的竞争性招标程序；拆分合同；保护潜在投标商的热情；公平对待政府内部的生产组织与私人生产组织；放松管制）
（3）建立规制框架，进行合理规制。
（4）提高降低或分担风险（主要是商业风险、财政风险、政治风险）的能力。
（5）提高融资能力。
四、转型期我国政府社会管理职能的强化
1、我国现阶段政府职能的界定
党十六届三中全会将社会主义市场经济条件下，政府的职能界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。
2、我国政府社会管理中存在的问题和缺陷
（1）政府职能界定不清，政府越位和缺位现象突出。
（2）社会管理体制落后。
（3）社会管理运行机制不完善。
（4）社会管理手段较为单一、落后。
（5）配套的制度建设相对滞后。
（6）现有的改革措施不到位。
3、转型期我国政府社会管理职能强化的方法
（1）更新管理观念，树立科学发展观。
（2）调整组织结构，再造管理流程。
A、优化组织设计。
B、合理划分中央与地方的事权关系，理顺社会管理中的条块关系，实行合理的分权。
C、借鉴国外经验，设立独立管制机构（independentregulatoryagencies）。
D、将社会管理流程再造（processre-engineering），实现社会管理和服务的“简便、透明和高效”。
（3）强化关键的管理职能，落实政府的社会目标。
A、健全社会治安综合治理机制，强化社会安全管理，维护社会秩序和稳定。
B、强化劳动就业服务职能，创造良好的劳动就业政策环境。
C、完善社会保障制度，构筑社会稳定的“安全网”。
D、强化卫生服务职能尤其是食品药品监管职能，确保人民群众的生活和生命安全。
E、强化收入分配职能，调节收入分配，维护社会公正。
F、强化人口与环境管理职能，保障经济和社会的可持续发展。
G、构筑有效的公共帮助机制，维护与保障弱势群体合法权益。
（4）推动“多中心主体”治理，提高社会自治与自我服务能力。
A、大力培育发展社会中介组织。
B、拓展公民参与社会治理的渠道。
C、推进社区建设，还权于社区。
D、重视政府公共关系建设。
（5）引入现代化的管理技术，改进政府的社会管理方式。
（6）建立社会运行状况监测体系，创造一个“有预见性”的政府。
4、经济发展与社会发展的关系——随着生产力水平变化而变化的（三阶段）
（1）一是以经济发展为主的阶段。
这个阶段生产力水平低，劳动产品少，只要解决人们的温饱问题，满足人们的基本物质生活需要。
（2）二是经济和社会发展并重，即协调发展阶段。
这个阶段生产力水平有较大提高，温饱问题已经满足，社会剩余产品增多，需要满足人们全面发展的各种需求。
此时经济发展为社会发展提供物质条件，加快社会发展，二者协调发展是这一阶段的主旋律。
（3）三是经济高速发展阶段。
这个阶段，经济发展将服从、服务于社会发展，实现社会全面发展，更加注重政府社会管理。
第三节政府失败论
一、政府失败问题的提出
1、政府失败问题提出的背景
（1）从西方市场经济理论与实践来看，市场缺陷及市场失灵被认为是政府干预的基本理由。
（2）20C70Y西方国家的“滞涨”现象客观上使人们分析政府与市场关系问题时，从原来的市场缺陷和市场失灵的关注转向对政府行为局限性及政府失败的关注。
认为政府也存在局限性，同样会失败；市场解决不好的问题，政府也不一定能解决好，而其政府失败将给社会带来更大的灾难，造成更大的资源浪费。
2、政府失败问题的研究进展
（1）当代西方新自由主义经济思潮特别是公共选择学派首先对政府失败问题进行系统的研究。
公共选择理论就是应用经济学的假定和方法来研究非市场决策或公共决策问题的一个研究领域，其核心主题则是用经济学的方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性及政府失败问题。
（2）经济学、政治学和政策分析等学科领域的学者对非市场缺陷或政府失败问题的研究及其理论成就，改变了现代西方社会科学尤其是经济学和政治学在研究政府与市场关系上把重点放在市场缺陷的研究，而忽视非市场缺陷的局面，使非市场缺陷或政治失败问题成为西方学者关注的焦点之一。
（3）然而，与市场失灵研究相比，非市场缺陷和政府失败的研究尚不成熟，这不仅表现在非市场缺陷的表现、成因、机制及其与市场缺陷的联系上，还表现在非市场缺陷理论缺乏例证和国家经验致支持。
因此发生了两者研究的不对称。
二、政府失败现象的表现、类型与成因
1、公共政策失败或失误
（1）公共政策是一个复杂的过程，存在种种困难、障碍和制约因素，使政府难以制定并执行好的或合理的公共政策，导致公共政策失效。
（2）公共政策失败或失误的主要原因来自于公共决策过程本身的复杂性和困难以及现有公共决策体制和方式的缺陷，具体来说：
A、由“阿罗不可能性定理”可知，社会实际并不存在作为政府公共决策追求目标的所谓公共利益。
B、即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，现有的各种公共决策体制及方式（投票规制）因其各自的缺陷而难以达到最优化或理想的政策。
C、信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的“近视效应”、沉淀成本、先例等对合理决策的制约。
D、政策执行上存在障碍。
2、公共物品供给的低效率
（1）非市场缺陷或政府失败的这一表现也可说成是官僚机构的低效和浪费。
由于公共机构尤其是政府机构的本性以及公共物品供求关系的特点，使得它们提供公共物品也难以做到高效，尤其是产生提供过剩公共物品和成本增加现象。
（2）公共物品供给的低效率产生的原因有：
A、公共物品的估价或评价上的困难
B、公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制。
由于没有竞争对手，官僚机构可能过分投资，多生产公共物品，造成大量浪费。
C、政府机构和官员缺乏追求利润的动机。
与企业经理不同，官僚的目标并非利润最大化，而是机构和人员规模的最大化。
同时提供公共物品的公共部门具有超额生产公共产品的内在倾向，是一种社会浪费。
D、监督机制的缺陷。
监督机制不健全，监督信息不对称、不完全使得对官员的监督徒有虚名。
3、内部性与政府扩张
（1）内部效应或内部性（内在性）（internalities）
A、内部性是指公共机构尤其是政府部门及官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利的现象。
B、内部性意味着政府机构和官员的将私人或组织的成本与效益来支配整个社会的成本与效益，没有进行二者的协调，缺乏一种有效的非市场机制。
C、内部性是各种非市场缺陷及政府失败类型的一个最基本的或深层次的根源。
而政府扩张及低效的基本原因就是内部性的具体体现。
（2）政府扩张产生的原因
A、从政府本身的存在来看（本质来看）：
公共选择学者缪勒提出了五条原因：
①政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；②政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；③利益集团的存在导致扩张；④官僚机构的存在导致扩张；⑤财政幻觉导致扩张。
B、官僚机构、利益集团、立法机构的“铁三角”及其相互勾结、公共活动开支和分散性和其利益分配的集中性两个方面也会导致政府扩张。
4、寻租及腐败
（1）寻租（rent-seeking）及腐败是非市场缺陷或政府失败的又一个基本类型。
寻租是政府干预的副产品。
在现代寻租理论中一切利用行政权力大发横财的活动都可以称为寻租活动，租金则泛指政府干预或行政管制市场而形成的极差收入。
（2）寻租有三种类型：
①通过政府管制的寻租；②通过关税和进出口配额的寻租；③在政府合同中的寻租。
（3）寻租具有非生产性，与一般寻求利润不同。
概括来说：
非市场缺陷及政府失败的表现和类型有公共决策失效或失误、官僚机构提供公共物品的低效率、内部性和政府扩张、寻租及腐败等。
其产生的主要原因是公共决策的内在困难、公共物品供求关系的特点、缺乏一种有效的非市场机制将私人或组织的成本与效益同整个社会的成本与效益进行调节和计算。
分析得到的基本结论是市场缺陷和市场失灵并不是把问题转交给政府去处理的充要条件，市场解决不好的问题，政府未必能解决好，甚至会造成更大的损失。
三、政府失败的纠正及防范（围绕改革公共决策体制及政治制度、引进竞争机制两方面说明）
1、首先，公共选择学者认为，非市场缺陷及政府失败是西方公共选择或公共决策体制的缺陷造成的。
实质上是西方政治制度的失败。
因此要避免政府失败，必须改善现有的西方民主制度，发明一种新的政治技术和表达民主的方式。
（1）进行立宪改革
（2）通过财政立宪、税制选择、平衡预算和税收支出的限制措施对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束
（3）完善表达民主的方式和发明新的政治技术，针对现有西方民主政体尤其是投票规则或公共决策方式的各种缺陷，戈登提出“需求显示法”加以完善。
2、其次，公共选择学者和政策分析学者主张用市场力量改善政府的功能，提高政府效率，以克服非市场缺陷及政府失败。
（1）公共选择学者尼斯卡宁提出三个措施：
①在政府内部重新确定竞争机制；②在高层行政管理中恢复发挥个人积极性的制度，其作用将与利润在私营部门中的作用相同；③更经常地采用由私营企业承担公共事业的政策，即更多地依赖市场机制来生产某些公共物品或公共服务。
（2）政策分析学者韦默和维宁提出三种方法：
①解放市场。
是指在不存在固定市场失灵的场合，充分发挥市场作用（放松管制、合法化、私有化）；②促进市场。
是指通过确立现有物品的产权或者创造新的有销路的物品而促使市场运行的一种过程；③模拟市场。
是指在市场不能发挥作用的地方，政府模拟市场提供公共物品及服务，尤其是通过拍卖出售提供公共物品的权利。
四、政府失败论的启示
1、非市场缺陷论或政府失败论的局限性
（1）该理论的倡导者往往因政府干预行为的局限性而得出反对国家或政府干预、贬低乃至否定国家的作用，要求放任自流的保守主义结论。
（2）掩盖了当代资本主义国家（政府）的阶级是指，没有把政府失败与资本主义生产关系及资本主义社会基本矛盾联系起来考察。
（3）揭露了当代资本主义国家政治制度（代议制民主制）的内在缺陷，主张改良，目的并非推翻这一制度，而是要维护、完
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