搞好经营城市工作推进我省城镇化进程.docx

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搞好经营城市工作推进我省城镇化进程

搞好经营城市工作　推进我省城镇化进程

作者：

张学忠时间：

2003-08-04

　　一、经营城市是加快城镇化进程、全面建设小康社会的重大战略举措

城市是现代文明的标志，是经济、政治、科技、文化、教育的载体。

纵观世界历史，一个国家和地区工业化、现代化的过程，就是逐步实现城镇化的过程。

有专家指出，城镇化、高新技术、西部大开发，将成为推进我国今后经济增长的三大主要动力。

我们要看到，在经济全球化和科学技术迅猛发展的形势下，城市在推进工业化、信息化、现代化进程中的带动和主导作用将愈来愈突出。

我们要实现跨越式发展、全面建设小康社会，就必须高度重视加快城镇化进程，不断提高城市现代化水平。

在新的形势下，城市建设也面临着许多新的机遇和挑战，城市工作的内涵更加丰富，城市发展的动力将由原来行政指令推动逐步转向通过市场运作方式推动。

经营城市就是城市发展的主要推动力。

经营城市是加快城镇化进程的现实选择。

改革开放以来，我省城镇化建设取得了很大的成绩，但总的来说，城镇化进程缓慢，全省城镇化率比改革开放前仅提高了10个百分点。

目前我省的城镇化率为28.2%，比全国水平低9.5个百分点。

城镇化滞后的直接原因是资金短缺，这是城市建设中普遍存在的严重制约“瓶颈”。

解决这道难题只靠财政投入是远远不够的，关键是要走经营城市的道路。

经营城市就是运用市场经济手段，对城市的有形资产和无形资产进行聚集、重组和营运，实现资源配置的最优化和效益的最大化，从中获取收益并用于城市建设，为城市发展提供不竭的动力。

在经营城市资产的同时，通过市场化运作，建立多元化的投融资体制，用市场机制解决资金问题，实现城市建设投入和产出的良性循环。

通过经营城市，还能够盘活城市存量资产，将城市土地、空间资源和其他无形资产变成有形资本。

由此可见，经营好城市，就能走出一条以城聚财、以城兴城、滚动发展、良性互动的城市发展的新路子，这是加快城镇化进程的现实选择。

经营城市是统筹城乡经济社会发展的迫切需要。

我省是一个农业大省，城乡二元经济结构矛盾突出。

农业、农村和农民问题始终是我省发展中的根本问题。

农业综合效益低、农村发展慢、农民增收难、最根本的原因是城镇化水平低。

解决这一问题的出路，就是把农民从农村转移到城镇，从农业转移到非农产业。

农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，这是工业化和现代化的必然趋势。

只有加快城镇化进程，缩小城乡差距，形成以城带乡、以乡促城的协调发展格局，才能促进产业互动和城乡相融。

经营城市、加快城镇化进程就是解决“三农”问题，统筹城乡经济社会发展的迫切需要。

经营城市是全面建设小康社会的重要途径。

我们要在本世纪头20年实现全面建设小康社会的奋斗目标，其中城镇化率必须达到50%以上，这就是说在未来的18年间，我省城镇化率要提高22个百分点。

这是一项十分紧迫而艰巨的任务。

经营城市、加快城镇化进程，有利于促进人口和产业集聚，有利于扩大内需和促进经济增长，有利于带来较高的规模效益、较多的就业机会、较强的科技进步动力和较大的外部扩散效应。

这是加快市场化、城镇化、现代化进程的重要途径，是推进发展新跨越的重要经济增长点，也是我省全面建设小康社会亟待突破和解决的重大战略问题。

从这个意义上说，经营城市就是推进发展新跨越的必由之路，是全面建设小康社会的重大战略举措。

我们一定要从这个高度，深刻理解和充分认识经营城市的重大意义。

二、经营城市的总体思路及需要把握的几个问题

实施经营城市战略，要以党的十六大、省第八次党代会和省委八届二次全会精神为指导，紧紧围绕我省发展新跨越、全面建设小康社会的总体要求，坚持大中小城市和中小城镇协调发展的方针，以改革开放为动力，改善城市环境、增强城市功能、提高城市竞争力为目标，以科学规划为龙头，以经营城市资产为支点，以经营土地为核心，加速体制创新、机制创新和管理创新，精心培育经营城市的市场主体，走政府主导、市场化运作、社会参与之路，坚持高起点规划、高标准建设、高效能管理、高水平经营，实现城市发展投入产出的良性循环和可持续发展。

加快城镇化发展的奋斗目标是：

力争经过3－5年的努力，使全省城镇化水平大幅度提高，城市综合竞争力进一步增强，城市基础设施和人居环境明显改善，城市居民科学文化素质和现代市民意识显著增强，初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的城市投资、建设、管理、营运体制和运行机制，2005年全省城镇化水平提高到32%。

再经过几年的努力，到2010年城镇化水平达到38%以上，基本形成科学合理的城镇网络体系。

以成都市为核心，发展成都平原城镇连绵区、攀西城镇发展区、川南城镇密集区，形成以宝成、成昆、成达、成渝4条交通干线为轴线的城镇群体。

成都市基本建成现代化特大城市。

绵阳、攀枝花、自贡、南充、泸州、宜宾、内江、乐山、德阳等9个城市跨入大城市行列，成为区域政治、经济、文化中心。

广元等16个城市建成中等城市，条件较好的31个县城建成小城市。

抓好500个重点小城镇建设，使其逐步形成各具特色的区域性生产、加工、销售、信息中心，成为推动县域经济发展的骨干镇。

积极扶持贫困山区和少数民族地区的城镇发展。

2020年前全省城镇化率赶上全国水平。

为了实现以上目标，当前及今后一个时期，经营城市工作要重点把握好以下几个问题：

（一）搞好城市规划，打牢经营城市的基础。

城市规划是城市建设和发展的蓝图，是经营城市的起点和基本依据。

城市规划决定了城市土地及空间资源未来的使用、运作和发展形态，在宏观上，城市的性质、规模、产业结构、空间布局、发展方向、环境政策都是决定经营城市成败的基础。

在微观上，规划控制指标如用地性质、面积、容积率、绿化率等的确定，都是经营城市效益的关键。

因此，规划搞得好不好，直接关系着经营城市的效益，关系着城市总体功能能否有效发挥，关系着经济、社会、人口、资源、环境能否协调发展。

无论从国外还是从国内看，在设计、建设、管理方面受到普遍赞誉的城市，都有一个科学合理的总体规划。

搞好城市规划，一要讲求科学。

充分发挥规划的调控作用，根据城市的性质、定位和发展战略目标，考虑城市空间布局、功能定位，合理确定项目及附属设施、建筑风格等规划控制指标。

坚持“专家搞规划、社会搞建设、市长搞管理”，建立健全公众参与制度，确保规划的科学性。

二是全面系统。

处理好局部与整体、经济建设与社会发展、城市建设与环境保护、现代化建设与保护历史遗产等一系列关系。

既要注重城镇体系规划、城市总体规划、近期建设规划、控制性详细规划之间的相互衔接，也要注重与国民经济和社会发展中长期规划、产业发展规划、环境保护规划、土地利用总体规划和重大基础设施布局规划相衔接。

三要适度超前。

坚持高起点、高标准规划，把近期与长远、需要与可能结合起来，要城市现代化建设的总体要求，立足当前，面向未来，统筹兼顾，综合布局。

四要具有权威性。

城市规划一经法定程序批准，就具有法律效力，必须严格执行，任何人不得随意修改，做到每一寸土地都要有规划用途，没有规划的土地一寸也不能开发。

确保土地资源管理高度集中统一。

（二）抓住关键环节，搞好土地经营。

经营城市的重点是集约化经营土地，做好“以地生财”这篇大文章。

当前，要突出抓好以下三个方面：

一是深化土地使用制度改革。

加强政府对土地的高度垄断和集中调控，彻底改变计划经济条件下形成的“批地”方式，建立土地市场化配置机制和土地价格市场形成机制。

强化宏观调控，土地一级市场由政府高度垄断，建立“一个渠道进、一个池子蓄、一个口子出、一个市场经营”的土地供应机制，坚决堵住政府土地收益流失的口子。

放开规范土地二级市场，实现政府宏观调控下的土地资源市场化配置。

依法全面推行国有土地有偿使用制度，推行国有土地使用权招标、拍卖和挂牌出让制度，凡经营性用地一律采取公开化、市场化形式运作，实行招标、拍卖或挂牌出让。

商品住宅开发建设用地必须以拍卖方式出让。

二是狠抓治理整顿土地市场。

集中力量清理供地主体，坚决纠正各种非法占地、越权批地、违法供地行为。

各市（州）、县（市、区）党委、政府要下最大的决心，采取强有力的措施，全面彻底地开展土地治理整顿工作，把治理整顿与经营土地紧密地结合起来，以治理整顿土地市场秩序，建立统一、规范、有序的土地市场为突破口，强化土地资产的经营管理。

当前，要重点抓好闲置土地的清理，对没有按期开发建设的闲置土地，要按照有关法律法规和程序规定，该处罚的坚决处罚，该收回的坚决收回。

要依法保护耕地，清理整顿乱占耕地、浪费资源的问题，做到耕地占补平衡。

清理整顿土地市场涉及方方面面的利益，各级党委、政府要统一思想，态度坚决，敢于碰硬，不折不扣地把有关规定落到实处。

各级领导干部要率先垂范、依法办事，任何人不得以指定供地对象、供地方式、供地价格或者减免土地使用权出让金等行为插手干预供应土地；不得以批条子、打招呼等方式违规要求国土资源部门供地；不得以招商引资等名义随意降低地价供地。

对违反规定者，要严肃追究其党纪政纪责任；对触犯法律的，要依法追究其法律责任。

三是建立完善的土地开发经营管理机制，市（州）、县（市、区）人民政府要成立城市土地开发经营协调领导机构，对城市土地开发经营的重大问题进行组织协调和决策。

城市人民政府设立土地储备中心，具体负责土地收购和储备工作。

实行统一规划、集中管理，确保政府全面高度垄断土地一级市场，调控二级市场。

（三）拓宽经营范围，加快城市基础设施和无形资产市场化经营。

放宽城市基础设施建设和经营市场准入限制。

对城市公用设施的使用权、管理权等，采取转让、租赁、拍卖等形式，有偿经营，合理开发。

按照谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险的原则，充分调动各方面的积极性，除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，对所有可以经营的城市基础设施，将经营权和使用权推向市场，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作、产权转让、入股、拍卖、使用权出让、经营权出让等多种方式、跨地区、跨行业参与城市基础设施的建设与经营，形成多元化的投融资机制。

拓宽城市基础设施建设融资渠道。

继续用好银行信贷资金，鼓励和支持城市重大基础设施项目通过发行股票、债券等方式直接融资，发展各类投资基金。

积极采用BOT（建设－经营－转让）、TOT（转让－经营－转让）等方式，扩大资金来源，筹集运营资金。

充分发挥政府资金在城市基础设施建设经营中的导向作用，对于不能市场化经营的公益性项目，政府要调整投资方向，集中力量加大投入。

真正实现基础设施的社会化建设、商品化使用。

形成投资、经营、开发、建设的良性循环。

经营好城市无形资产，对出租车营运权、公交线路经营权、道路桥梁冠名权、城市公共空间广告经营权等各类无形资产，采用拍卖、招标等方式，实行有偿使用。

（四）突出城市特色，打造城市品牌。

特色是城市的魅力所在。

世界上许多城市往往因特色鲜明、别具一格而名扬天下。

要在遵循城市发展普遍规模的基础上，因地制宜地确立城市的发展方向和发展模式，以形成独具特色的城市风格。

塑造城市特色，必须充分考虑城市自身的特点和优势。

要根据自己的地理环境、历史文化和民族风情等，明确发展方向和特色定位。

同时要学习古今中外城市建设的经验和借鉴建筑的风格，但绝不能盲目模仿和照搬。

现在，许多城市缺少自己的特点，布局、规划和建筑风格雷同，特色越来越少，这是城市缺乏竞争力的主要原因之一。

打造城市品牌是经营城市的灵魂。

城市品牌是城市的无形资产，具有超过一般商品品牌的效应。

大连经营城市很重要的经验就是创造优美的城市环境以吸引外来资金，形成了足球城和服装节的城市品牌。

青岛在经营土地的同时，还通过啤酒节、国际电子家电博览会、海洋节等名牌节庆活动和各种综合性经济文化活动，凝聚人气，扩大需求，打造城市品牌。

我们在经营城市过程中，要树立特色意识和品牌意识，形成城市发展的强大竞争力。

我省文化底蕴深厚，人文景观众多，创造城市特色和打造城市品牌有很好的条件，各地在经营城市和城市开发中，要发挥优势，扬长避短，特别要正确处理现代化建设与保护历史遗产的关系。

自然遗产和文化遗产来自天赋和历史积淀，一旦受到破坏，就不可能复得。

继承和保护城市的自然遗产和文化遗产，本身就是城市现代化建设的内容，也是城市现代文明进步的重要标志。

在城市建设中，既要看到历史遗产的经济价值，又要看到其珍贵的历史、科学、文化艺术价值，开发与保护并举。

在旧城改造中对具有历史文化价值的传统街区要很好地保护，形成独特的风格，增强品牌效应。

（五）培育特色产业，强化城市功能

经济发展是城市发展的重要推动力。

世界上许多城市都是以其独特的产业而著名于世，比如威尼斯以旅游、底特律以汽车、纽约以金融、香港以商贸、班加洛尔以软件而蜚声全球。

我省不少城市也是依靠主导产业发展起来的，如绵阳家电、宜宾酒业、攀枝花钢铁、自贡盐业、泸州化工、乐山旅游等。

经营城市、推进城市化，必须瞄准产业的发展方向，既以产业为依托，又推动产业不断发展。

要适应城市功能定位的需要，努力培育特色产业。

有的可以借助区位优势和商品集散地的传统优势，走商贸发展型路子；有的可以利用工业比较优势，走工业主导型路子；有的可以发挥农副产品资源丰富的优势，走农副产品加工基地型路子；有的可以依靠独特的人文自然资源优势，走旅游带动型路子等，把优势产业做大做强，形成城市的经济支撑。

在强化城市产业支撑的同时，要不断完善城市功能。

一是增强区域聚集功能。

区域是城镇发展的基础，城市的建设和发展必须立足产于区域资源条件和环境条件，服从于区域发展的需要。

要建立有效的协调机制，统筹安排基础设施，避免重复建设，实现基础设施区域共享和有效利用。

二是增强联结城乡的功能。

发挥小城镇联结城乡的桥梁纽带作用，不断增强城乡经济的关联度，形成城乡之间互为补充、互为依托、互为市场的互动关系，建立城乡交融、协调配套的大流通格局，推动各种生产要素充分流动和合理配置。

三是增强社会化服务功能。

坚持以人为本，树立群众利益高于一切的思想观念，扎实搞好城市住宅、通讯、教育、文化、交通、绿化、环卫等公共设施的建设和经营，完善城市服务功能。

小城镇要逐步做到住宅进区、工业入园、商业进场，最大限度地满足人民群众的生产需求、生活需求和心理需求，不断提高人们的生活质量。

（六）统筹兼顾，实现可持续发展。

经营城市必须统筹兼顾，经济效益、社会效益、生态效益相统一，实现可持续发展。

要高度重视资源对城市发展的承受能力，搞好资源的保护和节约使用。

既要加快城镇化进程，又要防止浪费资源。

切实加强城市环境保护工作，努力改善环境质量。

搞好城市绿化、美化、净化工程，努力建设分布合理、植物多样、景观优美的城市绿地系统。

不断改善生态环境，促进城市经济和社会协调发展。

经营城市的根本目的是提高人民群众的生活水平。

要坚决反对和防止不为群众生活和经营发展着想，乱上项目，盲目攀比，甚至为了追求个人的政绩，大搞高楼群、宽马路、大广场，一味追求高档豪华的错误做法；坚决反对和防止不顾资源、环境和其他经济条件的制约，超越水、土地、能源、基础设施和生态环境的承载能力，破坏生态环境的错误做法。

端正经营城市的指导思想，处理好城市发展与资源利用和环境保护的关系，处理好生活与建设的关系，坚持从实际出发，既要积极推进，又要量力而行，注重实效。

三、切实加强对经营城市工作的领导

各级党委、政府要统一思想、提高认识，把经营城市摆到突出位置，切实加强领导。

一要转变观念，创新思路。

经营城市，是市场经济条件下的崭新课题，必须用新思想、新观念去推动这一新的实践。

做好经营城市工作，要着力做到四个创新：

一是解放思想，创新经营理念。

用计划经济的眼光对待城建，结果是只投入，不受益；用市场经济的眼光对待城建，得到的是产业回报；用经营的眼光对待城市，土地是资本，道路是资本，一切可经营的城市元素都是资本。

我们要遵循市场经济规律和城市发展规律，进一步解放思想，更新观念，以新思路、新办法经营好城市。

二是引入竞争，创新经营机制。

要用全新的机制整合城市资源，用全新的方式盘活城市资产，把城市作为巨大的国有资产来经营，努力实现工作重心由单一建设城市向经营城市转变，实现城市规划、建设、管理由部门分割、封闭运行向集中统一、社会参与转变，实现城市基础设施建设和公用事业发展由政府单一投资向多元化投资转变。

真正把城市资源转化为城市资本。

三是深化改革，创新管理体制。

打破建管合一、条块分割、垄断经营、效率低传统管理方式，建立高效、有序、富有活力的城市管理体制。

强化综合执法，深化城市公用事业管理体制改革，形成城市管理的市场化动作机制。

四是强化整治，创新经营环境。

把强化环境整治作为搞好经营城市的基础性工作来抓，使经营城市在良好的环境下运作。

努力营造程序规范、便捷高效的服务环境，公开公正、保障有力的法制环境，开明开放、健康文明的人文环境，提高城市的知名度、信誉度，增强城市的吸引力。

二要加强领导，落实责任。

目前，省委、省政府对各项工作已经作了全面部署，关键在于狠抓落实。

各地、各部门要统一思想，形成合力，抓紧实施，遇到困难不能退缩，遇到问题要相互补台，拧成一股劲，集中精力抓好落实。

省上要加强指导和督促检查，发现问题及时纠正，认真总结推广好的经验，不断探索完善经营城市的有关政策措施，经过一个阶段的实践，逐步上升到法制的高度。

我们一定要坚信，这项工作抓好了，就是新的经济增长点，就是跨越式发展的一个切入点，就是为民造福的具体体现。

各级党委、政府要把经营城市、加快城镇化进程作为重要职责，切实加强对这项工作的领导，并把它摆上重要议事日程。

各市（州）、县（市、区）的党政“一把手”是经营城市的第一责任人，要把经营城市作为工作目标逐级进行考核，尽快出台有利于推动经营城市工作的配套政策和措施，打破一切体制性障碍和政策性束缚，充分给予各级党委、政府经营城市的自主权，创造良好的工作环境和政策环境。

进一步明确各级党委、政府在经营城市中的责、权、利关系，调动各方面经营城市的积极性。

各级党委、政府要因地制宜、大胆探索、勇于实践，正确处理改革、发展、稳定的关系，防止“一阵风”、“过度过热开发”和泡沫经济的产生。

各级党政领导必须加强理论学习，提高思想政治素质。

加强科学、文化和历史知识的学习，掌握城市现代化建设和管理的知识，不断提高领导城市工作的能力。

要坚持深入实际，深入群众，调查研究，广泛听取专家和群众的意见，推进城市管理决策的民主化和科学化。

三要加强协调，形成合力。

经营城市工作是一项系统工程，涉及面广，影响大。

省、市、县三级都要成立经营城市工作领导小组，加强工作协调。

各有关部门要从大局出发，按照各自的职能分工，密切协作，通力配合，形成推进经营城市工作的合力。

计划、体改部门负责经营城市的计划和改革措施的研究、制定、相关政策衔接及全过程的跟踪、协调工作。

财政、土地、建设、公安、环保等有关部门要做好相关工行业的政策制定和组织实施工作。

纪检、监察机关要加强监督，严厉查处经营城市中的违法违纪行为。

审计部门要开展土地经营资金运行专项审计工作。

宣传部门要加强对经营城市工作的宣传，形成良好的舆论氛围，提高全省人民支持、参与经营城市的积极性和自觉性。

四要制定政策，规范运作。

经营城市是一项政策性很强的工作，为保证经营城市工作的顺利进行，省委、省政府将出台一系列政策规定。

积极推进城镇户籍制度改革，建立和完善社会保障制度，培育和发展城乡一体的劳动力市场，大力推进城镇社区建设。

要增强经营城市工作的法制观念，加强经营城市的基础性工作，确保经营城市工作健康发展。

各地要结合实际制定配套措施，切实加快经营城市的步伐。

搞好经营城市工作，推进我省城镇化进程，对于加快经济社会发展具有重大意义。

我们面临的任务艰巨而光荣。

我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，认真落实党的十六大精神，解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，为推进我省跨越式发展、全面建设小康社会而努力奋斗。