城市社区居家养老服务的发展思路与对策.docx

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城市社区居家养老服务的发展思路与对策

城市社区居家养老服务的发展思路与对策

柏萍牛国利

摘要：

随着老龄化时代的到来，需要照料的失能、半失能、失独老人总量不断增加，在当前传统家庭的养老功能不断弱化、机构养老服务能力滞后的形势下，居家养老服务模式成为解决养老问题的重大战略抉择。

但目前居家养老服务总体而言尚处于起步和试点示范阶段，在居家养老服务资源凝聚、开拓，居家养老服务运作和软硬环境营造等方面，面临不少问题和困境，建议从资金、人力、设施、运作环境等方面来解决居家养老服务的发展问题。

关键词：

城市社区居家养老养老模式

随着社会经济的迅速发展、人口生育率的逐渐下降和人口平均寿命的延长，我国进入老龄化时代。

据第六次全国人口普查的数据显示，我国60岁及以上老年人已占总人口的13.26%。

预计到2015年，我国60岁以上老年人口将达到2.16亿，占总人口的16.7%。

随着人口结构高龄化、少子化、空巢化的加剧，需要照料的失能、半失能、失独老人总量的增加，现有的养老服务的供应方式面临严峻挑战。

在传统家庭养老功能不断弱化、社会机构养老服务能力滞后的情况下，居家养老服务模式日益受到政府、学界的推崇。

民政部制定的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》指出：

“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”。

新修订并通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》也明确指出：

“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。

”但要使这种新型养老方式顺利推广，必须从实际出发，结合我国居家养老服务的实践作深入探索。

一、居家养老及其现实意义

养老方式有家庭养老、社区养老、机构养老、居家养老等模式。

在诸养老方式中，机构养老的边界比较清晰，家庭养老、社区养老、居家养老有交集的部分，其中家庭养老与居家养老最容易混同。

两种养老方式都是老年人居住家中养老，但养老服务的提供主体和方式有本质的不同。

家庭养老服务的提供主体是家庭成员，居家养老服务的提供主体是政府、社区和家庭的统一；家庭养老依靠子女等家庭成员提供服务，居家养老依托社区而建立的社会化养老服务体系提供服务。

因此居家养老是一种社会化的养老方式，并具有一定的公共服务性质，是老年人在家中居住，以社区为依托，以老年人生活照料、医疗康复、精神慰藉为主要内容，以上门服务或社区日托为主要形式，将家庭养老与社会养老相结合的一种新型养老模式。

它体现了家庭、国家和社会对于养老责任的共同承担，是对传统家庭养老模式的补充与更新。

推进居家养老服务方式是适应我国养老新形势的需要，具有重大现实意义。

1.社区居家养老是基于传统家庭养老功能的弱化和机构养老的缺陷而做出的必然选择。

随着计划生育政策的长期实行、我国进入老龄化社会和“421”（4个老人、1对夫妻、1个孩子）家庭结构的形成，我国传统的大家庭，正在或者已经被核心家庭取代，高龄老人（据全国老龄办测算，目前全国80岁以上老人，约为老年人口增速的2倍，预计到2050年，5个老年人中就有1个是80岁以上老人）①、空巢老人（根据全国社会养老服务体系建设推进会介绍，2010年城乡空巢家庭超过50％，部分大中城市空巢家庭达到70％）②、失能老人（据全国老龄办测算，到2015年，我国部分失能和完全失能老年人将达到4000万人）③日益增多，老人和子女分居已经相当普遍，家庭对老人的照料日趋弱化，传统的家庭养老模式面临前所未有的挑战。

现代社会中生存竞争的加剧、跨地域职业流动的增加，也使许多子女在照顾父母方面感到心有余而力不足。

另一方面，社会化的养老机构的服务设施和质量大大滞后于养老需求。

据民政部统计，全国近4万个老年福利机构有床位314.9万张，收养老年人242.6万人，仅有51.8万张用于失能和半失能老人，也就是说，护理床位仅占养老床位总数的16.4%。

④目前我国每千名老年人拥有养老机构床位仅为19.7张，不仅低于发达国家每千人50张的平均水平，也低于一些发展中国家的水平。

据国务院颁布实施的《社会养老服务体系建设规划》，到2015年，我国要实现每千名老年人拥有30张养老床位的目标。

但即使实现上述目标，仍只有3%的老年人依托机构养老。

2.大多数老年人愿意居家就近获取社区养老服务。

以人类血缘为基础的亲情是人类感情中的第一需要，在中国的传统观念里，家庭、故土最难以割舍，人愈老重家情结愈重。

居家养老可以让老年人在家庭和熟悉的社区环境中，获得社会照料服务，普遍受到老人们的欢迎。

据2012年电子科技大学中山学院对中山市60岁以上常住老人的调查显示，在与子女和下一辈共同生活的意愿调查中，61.38%的调查对象表示非常或比较愿意和子女及下一辈一起生活；在关于养老方式的调查中，高达96.98%的调查对象选择在家养老。

3.居家养老服务易启动、费用低，财政负担压力小。

以社区养老服务网络支撑的居家养老，社区以少量资金投入即可以启动，政府不必花费大量资金兴建养老院、购置养老设施，养老服务大多由劳务人员以体力劳动或技能的付出来解决老人生活上的困难，收费不会很高。

如北京青松居家养老护理服务机构向居家养老服务平均收费标准为700~800元/月。

⑥我国是在经济欠发达情形下迅速进入老龄社会，不能像西方国家那样由政府包办社会养老福利事业，居家养老方式是一种最经济的选择。

4.居家养老服务的发展，有利于促进就业和新型服务业。

居家养老服务是劳动密集型产业，居家养老方式的推广，需要大量的服务人员。

现在我国老年人口已超过1.9亿，其中，失能、半失能老年人的数量持续增长，2010年末全国城乡重度失能老年人已达1080万，占老年人口的6.23%。

面对1000万需要照护的失能老人，养老服务需求日益增大。

而现在我国养老服务队伍不足30万人。

⑦发展居家养老服务，对解决就业、促进服务产业发展，甚有裨益。

5.国际社会呈现养老回归家庭和社区的趋势。

上世纪七八十年代开始，欧美国家采取对老年人进行集中供养的方式，大量兴建老年公寓、护理院等等。

但这种方式的弊端不断显现，如生活支出费用高、环境单调、探访不便等。

因此，现在那种上千张床位的大型养老院模式已不再受到青睐，纷纷提出“回到家庭中去”的口号。

一些国家开始把大量的养老福利经费用于社区居家养老服务，并制定了一系列促进居家养老服务的政策。

如英国从1999年2月开始实施新的国民照料战略，对老年人采取社区照料的模式。

德国在2007年6月改革护理保险制度，通过提高居家养老补贴，确保“居家养老优先于机构养老”的新目标。

目前在世界大多数95%以上的老人在家里养老，即使在北欧的高福利国家、美国等发达国家，居家养老也是主体。

⑧

总之，居家养老方式集中了传统家庭养老与机构养老的优点，将居家和社会化服务有机结合起来，使老年人既能继续留在熟悉的环境中，又能得到适当的生活和精神照顾，既减轻了老年人及家庭的经济负担，又节省了养老服务设施设备的大型投入，是适应我国当前“未富先老”人口老龄化特点的社会养老新模式。

二、现有城市社区居家养老服务的运作方式

在借鉴国外社区照顾模式和继承中国养老传统的基础上，从2000年开始，社区居家养老在全国各地城市中陆续推广开来。

依托社区开展的居家养老服务主要有两类，一是上门服务，为需要服务的居家老人特别是失能老人进行服务，包括家政清洁、精神慰

5.居家养老服务人员业务素质不高、专业人才缺乏居家养老服务工作的开展，需要大量经过培训且掌握基本社会工作知识和技能的社会工作者，但目前专业人员为数不多，十分缺乏。

据合肥市老龄办抽样调查显示，在当地民办养老机构200位服务人员中，81%来自农村，服务人员平均年龄48岁，50%是小学文化和文盲，80%～90%未经过专业培训直接上岗。

现在，居家养老服务人员职业特征不明确，被大多数人等同于普通的家政服务员，给予较低的社会地位和物质待遇。

这种现状导致护理员的职业认同感和归属感较差，普遍认为自己从事的是“强度大，工资低，社会地位低下”的职业，一些专业的护理人员不愿到居家养老服务领域工作，流失到其他服务行业。

志愿者队伍是居家养老服务员的重要补充力量，但由于没有健全完善的志愿者激励和培训机制，志愿者在养老服务中发挥的作用还比较小，存在总量不足、来源不畅和专业性较差等问题，不能满足居家养老服务的需要。

6.社区居家养老服务机构设施不完善且资源利用效率低下在很多城市社区，居家养老设施缺乏，特别是在一些大城市的中心小区，由于土地和房产昂贵，居家养老服务设施没有列入社区规划，缺少足够的场地开展居家养老照护服务。

据有关统计，全国城市当中有社区8.9万个，建设有老年活动设施和场所的不到半数，并且，很多的场所设施是因陋就简，中西部地区有的数量就更少，甚至是空白。

在既有的社区养老资源利用方面，普遍存在社区单位养老设施不对外开放和社区服务资源条块分割问题。

很多地方开展居家养老仅从部门利益出发，站在部门角度思考居家养老。

如民政部门主要负责“三无老人”、低保老人的生活保障；劳动部门解决“4050”人员再就业问题，为居家养老提供人力资源，等等。

由于各部门往往从自身的利益出发，难以突破部门视野来合力推动居家养老服务工作。

7.政府扶持政策和配套措施不到位、力度不足在居家养老制度建设方面，政府政策仍是粗放的，出现政策不完善、监督不到位、规划滞后等问题。

相关配套制度不完善，极大制约了居家养老的拓展。

居家养老涉及养老保障制度、医疗保障制度、养老服务管理制度、居家养老服务评估监管制度以及税收、购房优惠制度等等，居家养老服务的进一步发展，亟待营造良好的制度环境。

8.宣传力度不够，社会和服务对象对居家养老的认同度不高由于对新兴的居家养老意义和运作方式的宣传与推广力度不够，社会大众对居家养老服务认识不足，表现淡漠。

在不少地方，老年人对社区居家养老服务的知晓率低，对居家养老方式认同度不高，“花钱买服务”的生活理念和消费习惯没有形成。

四、推进城市社区居家养老服务的思路与对策

发展社会化的居家养老服务是我国社会养老保障体系的重大转型，是解决养老问题的重大战略抉择，我们要分析和借鉴国内外居家养老服务经验，在正确的发展理念和原则指导下，探求切实解决居家养老服务中资金、人力、设施、运作环境等领域问题的路径和对策。

（一）明确居家养老服务的发展理念和指导原则

居家养老服务体系由政府、社区、社会组织、企业、服务队伍和老年人等元素构成。

推进居家养老服务模式，必须处理好各种元素关系，特别是处理好政府、社会、市场三者关系；同时要明确居家养老服务的发展方向，在政府主导下，实现居家养老服务社会化和市场化。

这样必须厘清并秉持正确的发展理念和原则。

1．政府主导，但要明确政府的职能边界居家养老服务属于准公共产品，带有一定的公益性，政府在居家养老服务体系构建中有不可替代的道德、政治、法律、管理和监督等各方面的责任，也具有社会所无法比拟的组织功能，政府主导是居家养老服务体系中的首要原则。

政府的职责包括：

（1）政府应该把居家养老服务业纳入当地国民经济和社会发展总体规划，明确居家养老事业发展的基本方针及社区养老工作的总体布局，出台相关政策，鼓励支持各类组织、企业和个人从事养老服务。

如大连市政府先后出台了《大连市家居养老院实施办法》、《关于加快推行社区居家养老院建设实施方案》等文件，明确了全市居家养老服务指导思想，确定了工作目标和管理体制服务规范等。

（2）政府是居家养老资金的投资主体。

居家养老服务带有准公共服务性质，基本养老服务设施及困难老年人的养老服务费用应该由政府提供。

（3）政府具有居家养老市场培育和监督职责，应建立起居家养老服务企业、机构行业准入、等级评估、质量监控制度。

由于政府自身的缺陷容易导致公共服务供给的低效率与低质量，如果全部由政府承担居家养老服务体系的建设任务，会增加政府的负担，也不能充分调动社会资源，达到最优效果。

因此，强调政府主导并不意味着政府要把居家养老的所有事情包办下来，而要将其职责作用限制在一个合理的范围。

随着政府职能的转变，居家养老必须在政府指导下走社会化和市场化的路子。