中国土地管理的法律制度与政策.docx
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中国土地管理的法律制度与政策
中国土地管理的法律制度与政策
1998年修订的《土地管理法》，在诸多方面开创了我国自然资源立法的先河，成为我国自然资源立法的典范。
它是第一部除基本法律外提交全民讨论的法律，是第一部经全国人大常委会三次审议通过的法律，是第一部从法律上确立土地基本国策的法律，是第一部按照市场经济原则在立法思想、基本原则和主要内容等方面，对原法进行全面修订的法律，是第一部将改革决策与立法决策相结合、用立法推动改革的法律，是第一部法与实施条例同步实施的法律。
《土地管理法》实施以来，配套法规建设取得长足进展。
在修订《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》后，国土资源部制定了20余部土地管理方面的部门规章，各省（区、市）先后制定了《土地管理法实施办法》和土地登记、土地规划、土地市场建设、土地执法监察等方面的地方性法规、规章近150部。
28号文件和31号文件对《土地管理法》作出了必要的完善和补充。
2007年3月全国人大通过的《物权法》，全面肯定了土地管理法，将《土地管理法》的指导思想、基本原则和主要制度以基本法的形式确立下来。
目前，以《宪法》、《物权法》、《民法通则》为基础，以《土地管理法》、《城市房地产管理法》等单项法律为核心，以大量的行政法规、部门规章和地方性法规、规章为补充的，适应经济社会科学发展、适应社会主义市场经济体制要求的土地管理法律体系已基本形成。
一、土地公有制
我国《宪法》第十条规定：
“城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
土地的使用权可以依照法律的规定转让。
一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
”
土地所有制的法律表现形式是土地所有权，即土地所有者对其土地享有占有、使用、受益和处分的权利。
根据《宪法》和《土地管理法》规定，我国实行土地公有制，包括全民（国家）所有制和集体所有制。
土地公有制是我国土地制度的基础和核心，也是我国社会主义制度的重要经济基础，一切土地立法都必须遵循和维护这一制度。
国家土地所有权是指国有土地属于全民所有，由国务院代表国家依法行使对国有土地的占有、使用、收益和处分的权利。
农民集体土地所有权是指农村集体经济组织依法对其所有的土地享有的占有、使用、收益和处分，并排除他人非法干涉的权利。
集体土地分三级所有，包括：
村农民集体所有、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有、乡（镇）农民集体所有。
《土地管理法》规定：
“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，可以由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，可以由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
”
二、耕地保护制度
耕地保护制度是我国土地管理的一项重要制度。
该项制度主要包括以下内容：
一是确保耕地总量18亿亩的目标。
温家宝总理在2007年的政府工作报告中强调，在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误；并特别指出，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。
二是实现耕地总量动态平衡。
省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少，耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。
省级人民政府是耕地总量动态平衡的责任者，也是耕地开垦的组织者和监督者。
三是实行占一补一制度。
非农业建设项目经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
四是对基本农田实行特殊保护。
《土地管理法》规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田的数量应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。
并规定征收基本农田的，一律由国务院批准。
对基本农田要以乡（镇）为单位，逐一地块的划区定界与保护，并予以公告。
28号文件中规定：
基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。
符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准；经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。
禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。
五是运用经济手段保护耕地。
提高新增建设用地有偿使用费、耕地占用税、城镇土地使用税征收标准，对违法用地的确需补办手续的，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金，等等，都是保护耕地采取的经济手段。
⏹⏹ 六是明确政府责任.地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责,政府主要领导是第一责任人。
地方各级人民政府都要建立相应的工作制度,采取多种形式,确保耕地保护目标落实到基层。
三、土地用途管制制度
土地用途管制的含义:
依法认定土地现状用途，编制土地利用总体规划规定预期用途，对土地用途变化进行管制，严格控制农用地转为建设用地.
一是依法认定土地现状用途:
要根据法定的土地利用现状图和相关批准文件认定，不能人为认定.
二是土地利用总体规划是落实土地用途管制的基本前提。
《土地管理法》规定：
国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。
严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
另外，下级规划应依据上一级规划编制，建设用地总量不得超过上一级规划的控制指标，耕地保有量不得低于上一级规划的控制指标，确立了规划体系的总体控制作用。
城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模，确立了土地利用总体规划控制建设用地总量的法律地位。
规定城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。
《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发〔2004〕12号）和28号文件，进一步严格了土地利用总体规划实施管理，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。
经依法授权的设区的市、自治州人民政府审批乡（镇）土地利用总体规划的，必须事先将建设用地规模、新增建设占用耕地指标、基本农田保护指标、土地用途分区图等规定内容，报省级人民政府核定，规划经批准后，报省级人民政府国土资源主管部门备案；乡（镇）土地利用总体规划的修改或调整，涉及改变规划规定内容的，必须报经省级人民政府批准。
三是加强土地利用计划管理是实现用途管制的重要保障。
土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。
28文件规定，农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。
改进农用地转用年度计划下达和考核办法，对国家批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地实行分类下达，并按照定额指标、利用效益等分别考核。
2006年国土资源部修订了《土地利用年度计划管理办法》，进一步规范了土地利用年度计划管理。
四是严格农用地转用审批是实现用途管制的关键。
实行用途管制的关键是控制农用地转为建设用地。
按照《土地管理法》的规定，不论是否需要征收土地，凡是进行建设占用农用地，都应当首先办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。
在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
上述规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
《土地管理法》在上收征地审批权限的同时，允许按规划、计划，分批次申请农用地转用，有利于市、县政府主动地安排建设项目和集约用地。
《土地管理法》还规定在规划制定前已建的不符合规划确定用途的建筑物、构筑物不得重建、扩建，为最终实现规划目标确定了过渡措施。
四、土地征收征用制度
一是征收的范围及征收与征用的区别。
十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案中，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：
“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
”为与《宪法》相适应，《土地管理法》也作出了相应的修改，第二条第四款修改为：
“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。
同时将原有的“征用”改为“征收”。
现在的征收，涵义同于原《宪法》和《土地管理法》中的征用，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国家所有并给予补偿的行为。
现在的征用，是指国家为了公共利益的需要，依法强制使用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，类似于临时使用土地。
征收和征用的共同点在于强制性。
征收和征用，均仅依政府依法作出的征收命令、征用命令而发生效力，无须征得被征收、被征用的单位和个人的同意。
征收和征用的不同点是：
征收的实质，是国家强行收买集体土地的所有权，意味着所有权性质的改变；征用的实质，是国家强行使用集体土地，使用完毕再返还原集体，并不改变所有权性质。
二是关于征地审批程序。
《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定了征地的审批权限和程序。
征收土地的审批权限是：
基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的，由国务院批准，征收其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收土地需由市、县人民政府拟定“一书四方案”，逐级上报有批准权的人民政府批准。
征地补偿则要经过“两公告一登记”的程序。
28号文件中还规定：
在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。
要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。
31号文件进一步明确，社会保障费用不落实的不得批准征地。
三是关于征地补偿费。
确定征地补偿标准的原则是：
生活水平不降低，长远生计有保障。
《土地管理法》规定：
征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。
每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。
不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。
但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
28号文件对征地补偿作出了新规定：
土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。
省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。
31号文件进一步要求把社会保障费用纳入征地补偿安置费用,社会保障费用不落实不得批准征地,并明确改革征地补偿安置费用的支付方式,纳入财政预算,由财政部门从土地收入中优先支付.
五、国有建设用地公开供应制度
国有土地供应方式框图：
划拨--行政 （无偿）
建设用地 出让—协议招拍挂（有偿）
租赁—协议招拍挂（有偿）
作价出资（入股）-协议（有偿）
国有土地供应 授权经营—协议（有偿）
承包经营—协议或招拍挂
农用地 其他方式
国有土地供应要考虑六个方面的规定和要求：
一是按供地政策供地（调控）：
国家有目录
Ø 《禁止供地目录》：
别墅、高尔夫球场等用地
Ø 《限制供地目录》：
大套型住宅用地等
二是按供地标准供地（集约）：
国家有相关标准
Ø 《建设工程用地定额指标》
Ø 《工业用地投资强度指标》（投资强度、最低容积率、配套用地等）；今年又提高了标准，今后还将适时调整。
对不符合控制指标要求的工业项目，不予供地或相应核减用地面积。
Ø 住宅用地套型面积等指标
三是推行有偿供地，限制划拨范围
我国土地供应方式有划拨和有偿使用两种方式
Ø 划拨土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，取得的国有土地使用权，或者经县级以上人民政府依法批准后无偿取得的国有土地使用权。
Ø 划拨供地范围：
--《土地管理法》第54条、《城市房地产管理法》第23条、《物权法》137条；
--《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》。
目前，可以采取划拨方式的主要有四类用地：
v 国家机关用地和军事用地；
v 城市基础设施用地和公益事业用地；
v 国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；
v 法律、行政法规规定的其他用地。
Ø 为严格限制划拨方式供地，2001年国土资源部出台《划拨用地目录》（国土资源部令第9号），为适用划拨的情形作出了具体的规定：
按照行业、产业划分，与主体所有制无关（不分国有、民营和外商企业）
Ø 目前该目录正在进一步修改中。
Ø 《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）中规定：
国土资源部要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。
今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。
其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。
四是要确定合适的有偿使用方式：
有偿使用方式包括出让、租赁、作价出资入股
Ø 出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
适应范围宽。
Ø 租赁，是指国家将一定时期内的土地使用权让与土地使用者使用，而土地使用者按年度向国家缴纳租金的行为。
房地产开发用地不适用。
Ø 作价出资入股，是指将一定时期的国有土地使用权出让金作价，作为国家的投资计作国家的股份。
这种方式主要是针对现有国有企业使用的划拨土地使用权需要改制时适用。
对企业新增用地，特别是征收土地后提供给用地单位使用的不能采用这种方式。
由谁来出让土地－出让的主体：
《土地管理法》和《城市房地产管理法》规定：
土地使用权出让，必须由土地所在地的市、人民政府有计划、有步骤地进行，市、县土地行政主管部门具体组织实施。
因此：
１、土地出让的权利在市、县；
２、市、县国土资源局具体实施出让工作，是国有土地出让的主体；储备中心、交易中心等不是出让主体。
３、省里不是出让主体；
４、乡镇、村组不是出让主体；
５、开发区管委会不是出让主体无权出让土地。
五是要严格执行招标拍卖挂牌等公开市场配置的相关政策
出让分协议出让和招标拍卖挂牌出让
Ø 协议出让，是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
Ø 招标出让，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。
拍卖出让，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
挂牌出让，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
土地出让配置方式演变：
n --87年深圳的实践探索；
n --88年《宪法》、《土地管理法》修改；
n --1990年55号令；
n --1994年《城市房地产管理法》；有条件的
n 1997年中发11号文件：
主要采用公开招标拍卖
n --1999年，国办发39号文；原则上
n --2001年，国发15号文件；应当
n --2002年，国土资源部11号令（第二次土地革命）；
n --2002年，国土部、监察部265号文（政治纪律）；
n 2004年，中央纪委3号文件（党纪要求）；
n --2004年，国土部、监察部71号文（8.31大限）
n --2004年，国发28号文（市场价格）；
n --2006年，国土资源部《出让规范》（操作指南）；
n --2006年，国发31号文件；
n --2007年，《物权法》;
n --2007年，国土部39号令；
n 2008年，国务院3号文。
出让中的地价评估与底价确定：
n 市、县国土资源管理部门应当根据拟出让地块的条件和土地市场情况，依据《城镇土地估价规程》，组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估。
n 地价评估由市、县国土资源管理部门或其所属事业单位组织进行，根据需要也可以委托具有土地估价资质的土地或不动产评估机构进行。
评估方法、参数、考虑等有所不同。
n 有底价出让的，市、县国土资源管理部门或国有土地使用权出让协调决策机构应当根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等，集体决策，综合确定出让底价和投标、竞买保证金。
招标出让的，应当同时确定标底；拍卖和挂牌出让的，应当同时确定起叫价、起始价等。
招标拍卖挂牌出让范围：
n
（1）供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅经营性用地；
n
（2）其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；
n （3）划拨土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；
n （4）划拨土地使用权转让，《国有土地划拨决定书》或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；
n （5）出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；
n （6）依法应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。
n --对不能确定是否符合上述规定条件的具体宗地，可由国有土地使用权出让协调决策机构集体认定。
工业用地出让的特殊要求：
n 国土资源部门要会同发展改革、城市规划、建设、水利、环保等部门制订工业用地招标拍卖挂牌出让计划，拟定出让地块的产业类型、项目建议、规划条件、环保要求等内容，作为工业用地出让的前置条件。
工业和经营性用地出让必须以招标拍卖挂牌方式确定土地使用者和土地价格。
严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地，通过补办用地手续规避招标拍卖挂牌出让。
n 建立工业用地出让最低价标准统一公布制度
国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。
工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。
工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。
低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。
n 31号文件后，工业地价提高40%-60%。
这是市场需要，也是调控需要。
适度控制工业用地，保证民生用地。
如何确定招拍挂的具体方式：
招拍挂都是市场配置土地资源的有效方式，三者没有优劣之分，只是适用范围有区别：
在具体的批租活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。
n 对具有综合目标或特定社会、公益建设条件、开发建设要求较高、仅有少数单位和个人可能有受让意向的土地使用权出让，可以采取招标方式，按照综合条件最佳者得的原则确定受让人；其他的土地使用权出让，应当采取招标、拍卖或挂牌方式，按照价高者得的原则确定受让人。
n 采用招标方式出让国有土地使用权的，应当采取公开招标方式。
对土地使用者有严格的限制和特别要求的，可以采用邀请招标方式。
申请人竞得土地后拟成立新公司进行开发建设应如何办理：
申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。
出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》；也可按约定直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》。
招标出让是否必须成立评标小组：
n 按照价高者得的原则确定中标人的，可不成立评标小组。
按照综合条件最佳者得的原则确定中标人的，招标人应当成立评标小组进行评标。
n 评标小组应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行综合评分，根据综合评分结果确定中标候选人。
n 评标小组应当根据评标结果，按照综合评分高低确定中标候选人排序，但低于底价或标底者除外。
同时有两个或两个以上申请人的综合评分相同的，按报价高低排名，报价也相同的，可以由综合评分相同的申请人通过现场竞价确定排名顺序。
投标人的投标价均低于底价或投标条件均不能够满足标底要求的，投标活动终止。
协议出让范围:
n 出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式，主要包括以下情况：
n
（1）供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；
n
（2）原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权
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