国开中央电大行管本科《西方行政学说》期末考试论述题题库排序版.docx
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国开中央电大行管本科《西方行政学说》期末考试论述题题库排序版
国开（中央电大）行管本科《西方行政学说》期末考试论述题题库（排序版）
国开（中央电大）行管本科《西方行政学说》期末考试论述题题库（排序版）（电大期末纸质考试必备资料）说明：
1.试卷号：
1259；2.适用专业及层次：
行政管理本科；3.资料整理于2020年4月4日，涵盖了2020年7月至2020年1月中央电大期末考试的全部试题及答案。
巴纳德如何对组织定义？
他所说的“组织”具有哪些要素和基本特点？
[2020年1月试题]巴纳德如何对组织定义？
他所说的“组织”具有哪些要素和基本特点？
[2020年1月试题]巴纳德如何对组织定义？
他所说的“组织”具有哪些要素和基本特点？
[2020年1月试题]巴纳德如何对组织定义？
他所说的“组织”具有哪些要素和基本特点？
联系实际谈谈你对此的认识。
[2020年1月试题]答：
第一，组织的涵义：
巴纳德不是仅从物质或人的方面看待组织，而是从人与人之间的协作关系的角度来看待组织的。
组织理论并不研究协作系统的各个方面，只研究协作系统的一部分一“组织”，即协作系统中的人的行为和人的协作关系，这样他就通过使组织概念抽象化在很大程度上排除了物质因素。
他没有简单地把组织理解为人的集团，而是将组织界定为“有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个系统”。
第二，组织的基本特点：
（1）组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统。
（2）组织是一个系统，即按照一定的方法进行调整的人的活动和行为的相互关系。
（3）组织是动态和发展的，即当系统中的一个部分同其他部分的关系发生变化时，作为整体的系统也要发生变化。
（4）组织是协作系统的一个组成部分，但两者揉合在一起，有时界限不太明确。
（5）组织工作决不仅限于所谓“组织内部”，对于一个组织来说，其“内部”协作关系和“外部”协作关系同等重要。
第三，组织三要素：
（1）协作的意愿。
协作意愿的含义是自我克制、交付出个人行为的控制权以及个人行个人化。
巴纳德认为，组织是由人组成的，但真正组成一个协作系统的的，不是人，而是人的服务、动作、活动和影响，所以人们向协作系统提务的意愿是必不可少的。
对于个人来说，协作意愿就是参加这一系统的愿意和个人不愿意”的综合结果；对于组织来说，是它“提供的客观诱因和加的负担”的综合结果，因为个人参加这一系统而不参加其他系统就是作些牺牲，组织必须在物质方面和社会方面提供适当的诱因来弥补个人的牺牲，即提供客观的刺激和通过说服来改变个人的主观态度。
在巴纳德客观的刺激可以是物质的（如金钱），也可以是非物质的（如地位、权力还可以是社会性的（和谐的环境、参与决策等）；通过说服来改变个人态种主观的刺激方法，它企图通就教导、例子、建议等来制约个人的动时，用来培育协作精神的不是靠强制，而是通过思想上的反复灌输，即号诚、团结精神和对组织目标的信仰等。
（2）共同的目标。
共同的目标是协作意愿的必然推论。
巴纳德认为，组织成员协作意愿的强弱在很大程度上取决于组织成员接受和理解组织目标的程度，如果组织成员不解协作的目的和结果，就不可能诱导出协作意愿来；同时，一个目标如果不被组织成员接受，它自然也不会导致良好的协作活动。
所以，对组织目标的接受几乎是和协作意愿同时发生的。
（3）信息交流。
所谓信息交流指的是意愿、情报、建议、指示和命令等信息的传递。
在巴纳德看来，上述两个基本要素只有通过信息交流把它们沟通起来，才能成为动态的过程：
组织的共同目标即使存在，如果不通过信息交流使组织成员对此目标有所了解，则没有意义；而为了使组织成员有协作的意愿，能够合理地行动，也必须由良好的信息交流。
布坎南所说的“政府失败”是什么意思？
联系实际谈谈你对他所说这种“失败”的根源的分析及政策建议的看法？
[2020年1月试题]布坎南所说的“政府失败”是什么意思？
联系实际谈谈你对他所说这种“失败”的根源的分析及政策建议的看法？
[2020年1月试题]布坎南所说的“政府失败”是什么意思？
联系实际谈谈你对他所说这种“失败”的根源的分析及政策建议的看法？
[2020年1月试题]布坎南所说的“政府失败”是什么意思？
你怎么看他对这种失败根源的分析？
[2020年1月试题]答：
所谓“政府的失败”，是指政府的活动并不总是像应该的那样“有效”或像理论上所说的能够做到的那样“有效”。
布坎南认为，政府政策的低效率是指所执行的政策不是最佳政策，这种政策不能确保资源的最佳配置。
在布坎南看来，产生这一政府行为的外部原因是缺乏一种约束机制制约政府行为方式。
如果约束机制不能提供一种良性压力，以确保任何人处于某一特权地位时均不能过多地牟取私利，那么再高尚的执政官也不能保证公共利益不被他或他的后继者有意或无意地损害。
正是在这个意义上，公共选择理论强调，不应该把增加社会福利与保证人人平等的权力随便交给某一特权机构或阶层，然后再虔诚地等待他们的恩赐。
理性的做法应该是使这些特权机构或人物受制于某一硬约束机制并且由公民真正而非形式地掌握该约束机制的最终决策权。
布坎南认为，导致政府机构工作低效率的原因有以下几个方面：
第一，缺乏竞争机制：
在美国，由选民直接选举产生的代表只占政府工作人员总数的很小比例由于部门领导与民选代表之间存在密切的利害关系，不会因工作低效率而遭到解雇所以他们也就没有压力去高效率地工作，另外，由于约束政治家个人活动的限制体制不以营利为目的，提供公共服务的各部门间也不存在竞争，因此政府官员拥有的自由比私人企业经理要大得多，而过多的自由又使他们没有努力工作的积极性。
可见，从纵向和横向来看政府部门都缺乏竞争压力。
第二，缺乏降低成本的激励机制。
第三，政府机构自我膨胀：
它包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长，所以会出现这种情况，在布坎南看来，是因为政府官员也是追求个人利益最大化者，他们总是希望不断扩大机构规模，增加其层次，扩大其权力，以相应地提高其机构的级别和个人待遇，同时也使他们去制定更多的规章制度，增加自己的薪水和享受。
政府机构扩张的直接结果是财政赤字，当赤字压力过大时，便会迫使政府增加货币发行，诱发通货膨胀。
第四，监督信息不完备。
第五，政府的寻租行为。
布坎南等公共选择理论家就如何对这种失败进行补救提出了一些颇有启发性的具体建议：
（1）创立一种新政治技术，提高社会民主程度。
（2）在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率。
（3）改革赋税制度，约束政府权力。
总之，一旦发生公共生产低效率的问题，就应该从现行体制上寻找原因，从制度创新上去寻找对策，以便从根本上减少政府的失败。
德鲁克的目标管理理论有哪些基本内容？
德鲁克的目标管理理论有哪些基本内容？
联系实际谈谈你对此的认识。
德鲁克认为运用目标管理方法应注意哪些关键问题？
答：
德鲁克的目标管理理论既吸取了泰勒科学管理理论和人际关系学说的长处，又避免了它们的不足，其内容主要包括以下基本方面：
（1）组织中目标的性质：
战略性目标；策略性目标；方案和任务。
（2）目标管理成功的先决条件：
高层管理人员的积极参与；下级人员的参与；有充分的情报资料；对实现目标的手段有控制权；对为实现目标而勇于承担风险的组织成员予以激励和保护；相信广大组织成员的责任心和创造性。
（3）目标管理的三个阶段：
制定目标；实现目标；对成果进行检查和评价。
（4）目标管理的主要特点：
以目标为中心；重视成果的管理；重视人的管理。
德鲁克的上述观点为目标管理勾画了总的蓝图，因而世界各国的管理学者均承认他是目标管理理论的创始人。
古德诺是如何看待“政治与行政”二分法的？
联系实际谈谈你对此的认识。
[2020年7月试题]古德诺是如何看待“政治与行政”二分法的？
联系实际谈谈你对此的认识。
[2020年7月试题]古德诺是如何看待“政治与行政”二分法的？
联系实际谈谈你对此的认识。
[2020年7月试题]答：
古德诺在政治与行政二分法问题上的重要贡献主要并不是在于他率先提出了政治一行政二分法，而是在于他对政治一行政二分法所做的进一步阐释，从而为其后来所提出的独创性行政学思想奠定基础。
他通过对政治一行政二分法的进一步阐释第一次澄清了由这种“二分”的提法而容易造成的一种误解：
认为一种政府功能只存在于一种政府机构之中；他第一次指明了这样一个道理：
“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。
因为这一原则要求存在分立的政府机构，每一机构只限于行使一种被分开的政府功能。
然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。
”很明显，古德诺在此表现出的兴趣，主要已不是在于政治与行政的“分离”，而是在于二者的“协调”。
古德诺明确指出，在所有的政府体制中，都存在着两种主要或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，这两种功能分别称之为“政治”与”行政”。
古德诺之所以提出应将政治与行政相对地“二分”开，其目的只不过是为了引出这样的观点：
政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚。
古德诺反复强调的主线就是：
政治与行政必须以某种方式取得协调。
可以说，古德诺对“政治—行政二分法”的贡献，并不是在于他提出了这个“政治—行政二分法”本身有什么新意，而是在于他通过对政治—行政二分法的进一步阐释第一次澄清了由这种“二分”的提法而容易造成的一种误解：
认为一种政府功能只存在于一种政府机构之中；在于他第一次指明了这样一个道理：
“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。
因为这一原则要求存在分立的政府机构，每一机构只限于行使一种被分开的政府功能。
然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。
”很明显，古德诺在此表现出的兴趣，主要已不是在于政治与行政的“分离”，而是在于二者的“协调”。
古德诺在指出了政治与行政必须取得某种协调之后，着重探讨了如何取得这种协调：
（1）这种协调的基础便是政治必须对行政取得某种形式的控制；
（2）协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且还取决于行政权力的必要集中问题；（3）美国走向政治与行政协调的独特道路—法外调节。
美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于一种法定体制外的调节功能—政党。
（4）美国加强民主与效率协调的主攻方向—政府体制的改革。
古利克对政府和行政问题的探讨有哪些主要方面？
[2020年1月试题]答：
古利克对政府和行政问题的探讨可以概括为以下几个主要方面：
第一，当私人行为证明不符合公共利益时，政府应通过行动在社会中扮演一种积极角色。
应尽可能建立公共部门与私人部门之间的合作机制，因为计划是所有公共事业的一个基本要素。
第二，各级政府的行政部门都应提出政策建议和执行政策，与此同时，立法部门则只应承担批准行政建议或否决行政建议的职责。
第三，在行政部门内，行政首长应通过更为有力的层级控制、改进参谋机构的支持、合并行政科室以及减少州级政府和地方政府民选官员的人数来增强其实力。
第四，联邦政府、州政府和地方政府之间应就其各自所应承担的职责建立和发展合作关系。
尤其是联邦政府应承认州和地方的问题具有全国性，因此联邦政府在处理这些问题时应扮演一种领导角色。
第五，行政官员必然要涉及政治和政策问题，而且行政理论应重新加以阐述以便在各项行政职能中充分利用职业专长。
第六，应运用科学方法来发现能够用来提高政府工作效率和效益的一般性行政原则。
第七，组织的最高领导人应在组织内部通过权威机构和建立与发展统一目标来对其行政分支组织进行内部整合。
霍哲认为政府公共部门有哪些回应性障碍？
联系实际谈谈你对此的认识。
霍哲认为政府公共部门有哪些回应性障碍？
应当如何运用全面质量管理方法消除它们？
[2020年7月试题]答：
回应性是民主社会的政府公共机构必须保持的一种重要价值。
霍哲引用罗克的定义把回应性解释为“官僚的决策与社区或有权为公众说话的官员的偏好之间的相符程度。
”这种回应性可以在“一种大量权力被授予下级行政部门的组织安排中”得以实现。
（1）回应性障碍之一：
利益集团政治与被俘虏的官僚机构。
霍哲认为，通常，公共代理机构倾向于听政党和有组织的利益集团的话，而不是倾向于聆听公众特地表达的“需求”。
公民参与存在的一个常见问题就是绝大多数公民仍处于沉默状态，而且有组织的利益集团却在积极参与政治生活。
在这种情况下，政策后果很可能是为有组织的利益集团而不是为了绝大多数公民而存在的。
在霍哲看来，全面质量管理关于建立组织间的协作并且为外部顾客开展培训的方法可以消除这种回应性障碍。
我们可以让各种公民团体、志愿者协会以及公民代表参与一个地方社区的重要决策过程。
此外，为了增进公民对政治生活的参与，还要运用通过使用互联网的在线参与，从长远观点看，至关重要的是要对多数公民进行培训，为地方社区提供在线参与方面的适当培训和信息正是政府公共部门的责任。
（2）回应性障碍之二：
官僚专长与信息歪曲。
在霍哲看来，官僚专长会通过若干基本渠道影响公共政策：
不仅官僚能够收集到信息和提出的咨询建议可以塑造政治官员的决策，而且官僚机构具有执行的能力，它们在开展政府的工作时常被赋予裁量权，所有这些因素在一个组织中都可能会导致诸如信息歪曲这样的消极后果。
这种有意的信息歪曲可能会使得公共组织很难适应其环境的变化。
霍哲认为，这种回应性障碍可以通过全面质量管理的垂直协作和授权方法加以消除，因为垂直协作使每个雇员都有可能顺利地共享重要信息并且可以便于组织内部的“信息流动”。
在他看来，一个垂直小组不仅使最高管理层能够有机会从下级管理层那里获得重要信息，而且垂直小组同时还使下级雇员可以有权做出一些将会满足公民需要的决策。
而且授权还可以提前排除信息歪曲的可能性。
（3）回应性障碍之三：
专业化结构与狭隘的局部观念。
尽管行政效率会随着专业化的增强而提高，但极端的职能专业化也会导致机构之间“狭隘的局部观念”。
鉴于职能专业化与职能的分化直接相关，所以公共机构可能很难及时有效地对公民的各种需要做出回应，而且，狭隘的局部观念反倒会拖延为公民提供的公共服务。
霍哲认为，全面质量管理中利用水平协作的方法可以消除这种回应性障碍，因为全面质量管理强调的要点之一就是消除部门间的障碍，通过利用水平小组，可以减少机构和部门间的冲突和紧张关系，在一个水平小组中，成员们能够建立相互的理解并且能够学会超越单位边界的合作。
（4）回应性障碍之四：
归因错误与管理失败。
归因是指关于一个人直觉而不是因果直觉的判断。
霍哲认为，在现实中，尽管组织领导者往往倾向于接受一些将组织成功归因于其自身行动并且将组织失败归因于他人行动或外部因素的范式，但是组织中的对立团体却可能具有相反的归因原则。
就绩效管理而言，只要这种陈规信念支配着人的思维，无论是在个人层面还是在组织层面，绩效改进都很难实现，因为在这种情境下，人们并不试图找出政策或管理失败的原因，而且他们也不会承认“那是我们的错”。
这种归因使得公共机构很难适应一种不断变化的环境，进而也就减少了对顾客需求的回应性。
霍哲认为，全面质量管理中承认雇员绩效的变动并消除数字定额的方法可以消除这种回应性障碍。
在他看来，全面质量管理假定任何组织都可能既具有绩效表现好的工作人员也具有绩效表现差的工作人员。
今天成为绩效表现好的人并非就意味着明天也是一个绩效表现好的人。
同样，谁都不会知道一个在今天绩效表现差的人是否明天就会成为一个绩效出色的人。
因此，采用全面质量管理方法的管理人员不会责备雇员的低绩效表现，相反，他们会努力从管理过程方面寻找原因。
而且霍哲提醒人们注意，戴明的14点之一就是建议在这种情况下“消除数字定额和标准”，因为在数字定额和标准成为主要绩效指标的地方，劳方与管理方之间的关系很可能会处于敌对状态。
在全面质量管理中，最重要的是以顾客为中心，承认雇员绩效的某种变动并消除数字目标和定额将会有助于公共机构以一种更加有效有方式回应顾客的需求。
总之，霍哲认为，全面质量管理的顾客中心论假定了在一种不断变化的环境中每个组织都应该是学习型组织，任何组织为了生存都应该能够适应不断变化的环境，政府公共组织当然也不例外，通过学习过程，政府公共组织可以在骚动的环境中有效回应顾客的需求。
在他看来，当今的许多公共组织常常正是因为缺乏学习能力才无法识别和回应顾客的需求，而在这方面，全面质量管理哲学对于帮助一个公共组织有效回应环境具有至关重要的意义。
结合实际谈谈你对怀特关于行政环境与行政管理关系论述的认识。
[2020年1月试题]结合实际谈谈你对怀特关于行政环境与行政管理关系论述的认识。
[2020年7月试题]答：
行政环境是指围绕着行政活动直接或间接的作用和影响行政管理、行政行为以及行政效果的各种因素的总和。
随着社会的变迁和发展，行政也相应地发生变化。
行政环境对行政管理往往具有重要乃至决定性的影响。
怀特早在19世纪20年代便从经济环境和政治环境、客观社会环境以及科技环境等诸方面对行政环境之于行政管理的重要影响作了较为深入、系统的探讨。
第一，经济环境和政治环境与公共行政。
怀特指出，现代国家政府行政的任务，深受着这一时代政治、经济与文化环境的影响，他认为，环境首先影响着国家的行政制度及组织，如英国统治美国时期所建立的行政制度这一客观环境深刻影响着美国独立后建立的国家行政制度及其行政组织。
其次，国家经济上的发展变化也直接影响着国家行政职能、任务范围的变化发展。
怀特认为，随着工业的发展、经济活动的增多、交通的拓展、贸易的扩大、都市化和经济的垄断等经济环境的变化，客观上必然要扩大政府行政活动的范围，并增加了政府行政的重要性和难度，此时放任主义显然已不可取。
因此，经济上的发展客观上要求政府行政必须从“守夜警察”的角色拓展到承担起干预经济、加强宏观管理的新职能。
再次，在政治上，资本主义经济危机加剧了业已存在的社会问题。
政治环境的变化也要求政府加强协调劳资关系，强化社会管制，制定各种规制，通过有效管理来维护社会稳定。
与此同时，对于政党的竞选，政府也必须加以干涉、规范以防止“分赃制”的重演。
怀特的这一思想已包含有行政管理必须适应环境才能发展、行政职能范围必须随客观环境变化而变化、保持行政的整体性和适应性等内容。
第二，客观社会环境与行政。
随着经济等方面的发展，行政工作也须随之发展，社会各方面对国家行政管理提出了更高要求，怀特将此归纳为以下几点：
（1）随着美国政府职能的扩大，政府的支出日益增加，使公民的赋税相应增长，公民要求政府节约，反对政府高赋税；
（2）随着政府对经济和生活干预的加强，公民要求政府管理要民主；（3）经济贸易活动的拓展要求政府行政要高效，政府的支出要节约，政府行政的效能与节约是国家繁荣和商贸成功之第一要素；（4）随着政府公务员队伍的扩大，公民要求政府应是忠实、优良及贤明之行政；（5）随着政府职能的扩大，应改革原有机构，增设新部门以管辖新的公共事务；（6）科学管理运动的蓬勃兴起，要求政府同样应实行科学管理，改进行政方法。
第三，科技环境与行政。
怀特认为，科学技术的发展为国家行政管理作出了重要贡献，其具体表现在：
（1）科学技术及其产业化的空前发展，不仅改革了行政的设备，而且改革了行政的任务，科学已经为行政目标的确定提供了有益的启示，而且科学也改变了行政方法；
（2）现代科学的发展促进了科学技术在行政管理中的广泛应用，现代行政管理过程上诸如决定、规划、设计、技术措施和监督等许多重要工作都需要科学技术的支持；（3）科学的发展促进了行政研究的发展，产生了行政科学，使行政管理从旧时的经验管理走向科学管理。
因此，除科研机构外，在“行政领域中应分出研究之职务”，设立专门机构和人员，从事行政管理的科学研究。
理论联系实际阐述奎德眼中政策分析的必要性。
[2020年1月试题]答：
奎德认为，政策分析的必要性可以从决策失误以及决策机构的低效得到说明。
第一，决策失误有两种形式。
一种是可以避免的决策失误，这种决策失误虽说不是政策分析的责任，但缺乏政策分析是一个重要原因。
另一种是难以避免的决策失误，奎德认为这种决策失误虽然难以完全避免，但运用政策分析可以把损失控制到最小程度。
事实上，在所有决策过程中，政策分析都能帮助决策者做出更好的选择。
第二，决策低效的原因是多方面的。
首先，政府部门中参与决策的决策者或潜在的决策者人数多，他们又各自代表不同利益集团，这时就很难就目标达成共识。
其次，政府机构使用的决策程序和方法十分落后，官样文章，公文旅行，议而不决等是这种决策程序的一般特征，而引起巨大社会危害的“试错法”是最常见的决策方法，这样，频繁的决策失误及其带来的严重后果便可想而知。
最后，政府工作人员的不称职也是政府决策失误的一个重要原因，许多政府工作人员几乎没有任何政策科学的知识，几乎没有受过任何政策分析方面的训练，而且在有些政府机构中几乎没有任何专职政策分析员。
上述原因归结到一点就是缺乏政策分析，也就是说我们没有充分和恰当地运用政策分析方法去发现我们的目标，去理解并解决我们的问题。
从理论上说，政策分析可以在一切决策领域为我们提供帮助。
理论联系实际阐述你对韦伯“官僚制”的理解。
答：
第一，官僚制的含义：
在韦伯看来，所谓“官僚制”是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，即现代社会实施合法统治的行政组织。
从纯技术的观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式，政府、军队、宗教团体以及早期的企业都采用的是这种组织形态，它是一种高度理性化组织机构的“理想类型”。
第二，官僚制的特征：
（1）合理的分工；
（2）层级节制的权力体系；（3）依照规程办事的运作机制；（4）形式正规的决策文书；（5）组织管理的非人格化；（6）适应工作需要的专业培训机制；（7）合理合法的人事行政制度。
第三，官僚制的优点：
（1）严密性；
（2）合理性；（3）稳定性；（4）普适性。
第四，官僚制的缺点：
官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中，压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有情感的享乐人，整个社会将变得毫无生气。
理论联系实际阐述维尔达夫斯基关于预算的概念。
[2020年7月试题]答：
对于预算的基本概念，维尔达夫斯基曾从多角度和多层面给予了解释和分析。
首先，从最常见的字面意义来说，一项预算即是一份包含有语词和数字的文件，它提出了用于某些项目和目的的支出。
其次，按照最一般的定义，预算涉及的是把财政资源转变成为人的目标。
因此，一项预算就可能会被描述为一系列附有价目标签的目标。
此外，他认为，如果我们从另一种视角来看的话，预算则可以被看作是一种契约。
最后，维尔达夫斯基还认为预算也可以成为一种沟通网络，因为行政机关提交给预算局的预算计划可能代表着它们的期望。
理论联系实际阐述西蒙提出以决策行为去研究行政学的理由。
[2020年1月试题]答：
西蒙从以下几个方面阐述了他提出以决策行为去研究行政学的理由：
第一，传统行政学的讨论都只注意“执行”、即“行动”或“做”，而不是注意行动或做之前的“决策”。
任何实际行动都包括决策与做两个方面，但一般的行政学都则不认为行政理论对决策程序与行动程序两个方面应给予同样的关注，这种忽略也许是由于认为决策是限于一般政策的决定，行政学只讨论如何做而无需注意决策，实际上，决策程序不仅仅限于行政组织目标的决定，决策与须知进了是遍及整个行政组织的，二者相互关联，不可分割，因此，行政理论必须同时包括如何有效去做的原则与如何正确决策的原则。
第二，实现行政组织目标的实际工作是由组织最基层—即操作层的操作人员执行的，但是在这些操作人员之上的非操作人员在实现组织目标上显然并非多余，而且影响可能更大。
这种非操作的行政人员在实现一个组织目标上的作用大小取决于其对最下级操作人员的决策影响的大小。
第三，传统行政学者对一个组织的说明部分都限于说明组织的职责分配与组织的正式权力结构，他们往往不注意组
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