城镇化背景下农地产权制度问题.docx
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城镇化背景下农地产权制度问题
城镇化背景下农地产权制度问题
赵阳
【摘要】随着中国城镇化和工业化步伐的加快，土地制度越来越成为社会各界关注的焦点。
农村土地制度的改革不但关系到农业农村经济的发展，更关系到整个国民经济的运行和社会稳定，必须引起足够的重视。
文章剖析了我国农地产权结构，以及这样一种产权制度安排对经济社会发展的作用和存在的问题，并针对目前与农地产权制度有关的几个热点问题提出了作者的看法。
【关键词】产权制度；农地流转；征地；抵押权
土地问题始终是中国农民问题的核心，特别是在我国经济快速增长的时期，土地问题依然是农民问题的核心，而土地问题的核心问题又是农民的权利问题。
杜润生老先生在1998年改革开放20年座谈会上曾经讲过：
我们农村改革的内容主要就是两个，第一个就是实行了家庭承包责任制，土地集体所有、家庭经营；第二个就是逐步恢复了市场交易。
目前我国农村土地基本制度涉及到所有权和使用权的安排，就是以家庭承包经营为主，统分结合的双层经营体制。
这样的产权制度安排对改革以来我国经济快速增长的贡献是巨大的，可以说中国的改革是从农村开始的，而农村的改革首先起始于对土地制度的调整。
改革开放32年，我国GDP以年均10%的速度增长，城镇化率以每年0.9个百分点提高，特别是从1996年以来进入了一个加速发展阶段。
1996年到2009年，平均每年增长1.27个百分点，带来了经济结构的巨大变化和社会结构转型。
在这个过程中，从国家现代化的角度来说，出现的最大变化、面临的最大压力是对土地需求的急剧增加和巨大数量的农民转移进城。
在这个大背景下，我国的土地制度面临着前所未有的复杂局面和严峻挑战，一系列重大理论和政策问题亟待做出抉择。
一、集体所有与家庭承包
（一）我国农地产权结构
农地产权制度作为农村土地管理和市场运行的基础性制度安排，对农村发展和整个国民经济的发展具有决定性的影响。
中国的农地产权结构涉及到所有权和使用权，根据我国《宪法》第十条的规定：
“城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有……”。
这里的集体所有应该是指1962年《人民公社条例修正案》中规定的三级所有，即以生产队为基础共同劳动、共同管理、集体分配。
农村集体所有的土地面积，从权属分配来看村民小组、村一级、乡镇一级分别占90%，9%，1%，所有权边界清晰，权利所有人非常明确。
从1978年实行承包制，到“十五年不变”，“三十年不变”，再到2008年十七届三中全会提出的“长久不变”，都没有打破这个所有权的边界。
可见，权利所有人是非常明确的。
不少人提到中国的农村土地产权是“模糊的”，本文认为要具体分析。
首先要看的就是地权是怎样分配的。
第一轮承包时，承包土地分配的依据，按人口分配的比例为77.5%；第二轮承包按人口分配的比例为91.9%。
可见，在所有权边界内每人“按份共有”的特征也是非常明确的。
像成都市最近几年在对农村土地进行确权颁证过程中，也是以原各生产合作社（即村民小组）为边界，不仅明确按人口均分土地（不少村社重新进行了土地调整），而且明确土地承包经营权长久不变，村民称之为“颁铁证”。
家庭承包经营权（使用权）是指集体经济组织内部每个农户获得的土地使用权、控制权、收益权、部分处分权。
目前农民的土地承包经营权几乎包括了除不准买卖以外所有的土地私有产权的经济权益，因此有学者把这是制度称为一种“准私有制”（J.Kung，1995）。
从一定意义上讲，当前的农地产权制度实际上是经济、社会以及政治等各种因素共同博弈的结果。
在中国现有的制度环境下，可以把这种产权制度看作是一种政治保障，或者是一种社会保障。
关键是在这样一种所有权与经营权相分离的农地产权制度下，农民的土地承包经营权究竟包括哪哪些权利，对粮食生产、土地经营、农民收入等能够发挥怎样的作用。
（二）现行农地产权制度的作用
对现行农地产权制度的考察，不应仅仅局限于土地产权的界定是否清晰，更应该关注于这种产权制度能否形成有效的激励机制，能否满足人们经营土地的需要。
首先，通过对“农家肥投入模型”（赵阳，2007）的分析，这样的农地产权制度对农民长期投资行为的影响是：
小组内部调地并不一定产生地权不稳定性预期；而突破小组地界调地则突破了小组内部村民的共有产权，如果政策允许没有限制的调地，即打破村民小组进行调地是会影响到农民的土地权益的。
一方面是由于交易费用的影响；另一方面，也是更重要的，即村民小组不仅仅是经济组织，更是集血缘、地缘关系，村落文化和基层治理为一体的社会体。
由此得出的结论是：
对于村民小组内部而言，集体土地的所有权是一个共有产权，而对于村民小组以外的人具有明显的排他性，具有“私有产权”的特征。
可见，对中国农地产权的认识应该不仅仅是一个经济问题，它是与基层政治文化、社会制度等相互交织、相互影响的正规制度和非正规制度共同约束的制度形态，考虑到产权界定和制度变迁的成本，对这种具体制度形态进行调整或者对产权束的某些部分的权利进行进一步的清晰界定可能是更为明智的选择。
从改革开放以来这三十几年的实际情况来看，农村土地产权制度框架的演变确实是在不断强化农民对于土地的实际控制，而农民在控制了土地资源后，所获得的收益是在不断增加的。
首先是20世纪80年代的五个“一号”文件，再到1998年十五届三中全会决定，先是“大稳定小调整”，“十五年不变”，随后是“三十年不变”，提倡“生不增、死不减”，然后到2008年，党的十七届三中全会决议提出的稳定现有的土地承包关系并“长久不变”，对土地承包经营权权能的完善是一步一步推进的。
2007年《物权法》规定土地承包经营权是一种用益物权，也是要沿着这个思路不断加强农民对土地的实际控制权及其法律保障。
二、现行农地制度存在的问题及下一步改革的方向
现行农地产权制度仍然存在很多不足，不利于保护农民的土地权益。
例如，确权颁证工作还不到位，大部分已经颁发的集体土地所有权证只是停留在行政村一级，没有落实到真正的所有权主体——村民小组，同时农户承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明等。
农地流转市场发育不充分，流转行为不规范，调解仲裁体系不健全，物权保护不充分等。
因此，对农地管理的法律法规体系还有待于进一步完善，主要体现在如下几个方面：
第一，应尽快理清农村集体土地所有权的主体。
按照《宪法》第十条规定：
城市土地属于国家所有；农村土地属于集体所有。
但是，农村土地集体所有，又是哪个集体？
现在的农村土地制度是从人民公社制度演化而来的，过去有5万多个人民公社、80多万个生产大队、400万个生产小队；1983年取消人民公社制度至今28年了，现在有3万多个乡镇、60万个村民委员会、300多万个村民小组，到底哪些土地属于哪个集体？
许多县乡干部不清楚90%的集体土地是属于村民小组所有这个基本历史事实，也有不少相当高级别的领导至今甚至把农村土地当成是国家所有。
目前农村土地的发包方是村民委员会，这种情况就极易造成在土地调整或土地征收中农民利益受侵害。
村民委员会并非经济组织，但是由于村集体经济组织的消失，村委会代替村集体经济组织行使权限。
同时，由于作为土地所有者的村民小组没有独立的法律地位，所以作为土地所有者的村民小组却没有发包权。
第二，应尽快在法律上明确集体成员权的界定及退出机制。
保护农民土地承包权益，而谁有权承包土地？
按照《农村土地承包法》：
本集体经济组织的成员有权承包本集体的土地，但如何界定集体经济组织成员的身份，没有相关的法律规定。
没有明确界定集体经济组织成员的身份，先规定集体组织成员有资格承包土地，法理上有漏洞。
对于已经进城的农民来说，如果有能力留在城市，宅基地和承包经营权怎么办？
根据现行法律，全家迁入设区的市的农户承包经营权应该收回，但是如何退出集体经济组织成员权的程序目前还不明确，在现实中会产生一系列问题。
第三，要结合落实中央关于土地承包经营权“长久不变”政策，一并推进农村土地确权登记颁证工作。
各级财政要尽快落实工作经费，促进农村集体土地所有权和农户土地承包经营权的确权登记颁证工作，切实保障集体土地所有权和农民的用益物权。
从2008年开始，中央1号文件连续三年对开展农村土地承包经营权登记试点工作做出部署。
2009年，农业部安排120万元，选择8个省的8个村开展试点。
2010年，江苏在13个地市各选择1个村开展试点，重庆市在梁平县试点的基础上，正在全市范围内开展完善确权登记颁证工作，成都市历经3年在全域范围对95%以上的农村土地（包括林地、宅基地）进行了确权登记颁证。
以上试点工作为农村土地确权登记，维护农民土地财产权利和完善国家土地管理制度提供了有益的尝试，积累了有价值的经验。
同时，要尽快出台明确农村土地承包关系保持稳定并“长久不变”的具体实施办法，研究出台农村土地承包经营权流转的指导意见，促进土地流转的健康发展，按照十七届三种全会决议精神，加快土地管理制度的改革，包括加快完善农村集体土地征收的有关法律规定，促进土地收益主要用于农业农村等。
三、几个相关问题
（一）农地流转问题
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于加快农村改革发展若干重大问题的决定》提出：
建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，本质是为了促进要素的优化配置。
从我国目前农地流转的现状来看：
根据1996年和2006年的两次农业普查数据显示：
1996年人均耕种规模是4.78亩，到2006年人均耕种规模扩大到5.63亩，平均每年扩大1.8个百分点，土地集中的速度实际上是很快的。
从劳动力的角度来看，这段时期农户的数量是在增加的，1996年全国有1亿9345万个农户，2006年是2亿零16万个农户，农户数量的增加说明农民市民化的过程还是很长的。
另外，1996年土地流转总面积占整个承包地的面积不到1%，2006年达到4%，2007是5%，2009年为8%，2010年达到13%。
可见，近几年土地流转的速度是非常快的。
这两三年土地流转加速的主要原因之一是地方政府的行政推动，所导致的问题首先是违背了自愿性原则；其次是出现了“去粮化”，甚至违法转为非农建设用地问题，这种问题可能导致国家宏观调控失效，也危害农民土地权益，关系到国家粮食安全等问题（黎霆、赵阳、辛贤，2009）。
出现以上问题，主要是因为存在这样一个认识的误区：
即土地流转就是为了促进土地的规模经营。
然而，包括世界银行在内的大量研究证明：
农地的规模经济是不明显的，或者说在达到一定的规模以上就没有规模经济可言了。
因为规模经济还要看单位产出，如果中国人精耕细作可能比大规模生产效率更高。
土地的规模经营要受到两方面因素的制约：
一是资源限制，要看人地关系如何。
美国大农场的劳动生产率高，但是我们没那么多的土地资源。
因此，要实现有中国特色的现代化农业就不得不考虑在人地关系紧张的情况下如何有效利用农地的问题，这是像日韩等东亚国家一样所共有的问题。
二是经济发展，在第一产业我国目前还有三亿人，如果没有经济发展，整个产业结构没有大的变化，第一产业的劳动力还是转不出去的情况下，失去土地的农民如果没有足够的非农就业机会，所谓的农地规模经营是不可能实现的。
激进推行势必造成严重的社会问题。
因此，对于农地流转的问题，首先，应该坚持家庭经营体制，农业家庭经营的形式与土地所有权无关，与国家意识形态也无关，从国际经验看，发达国家规模经营和农业现代化均是在家庭经营的基础上实现的。
其次，应该高度重视东亚国家人多地少的自然条件和农村社会制度的特征，这与欧美的自然禀赋条件是有区别的。
再次，应该加强社会化服务体系与农民合作社的发展，使合作组织成为农民利益的代表，例如，日本的农协就是这样的组织。
最后，事实证明，通过农地流转实现规模经济来增加农民收入也是不现实的，即使美国家庭农场的大规模农业生产，要使农民收入与其他行业收入持平也要通过大量的政府补贴支持。
因此，还应该加大对农业生产经营者的补贴，完善支持保护体系。
（二）征地制度问题
城市化和工业化加速必然出现农地转为建设用地的需求，征地带有强制性，但必须是在公益性用地范围内。
根据党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出的改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。
但对于公权介入私权之正当性——公共利益的界定问题上，我国现行的法律、法规都没有做出明确的规定。
首先，应该明确规定公共利益的范围，防止国家土地征收权的扩大化。
目前在我国现有的征地中，大部分征地都是基于非公益性的需要而进行的，一些地方在片面追求经济发展和“政绩工程”动机的促使下，压低征地补偿费用、滥用土地，把大量的农用地转化为城市建设用地，造成了土地资源的严重浪费，甚至形成地方政府的所谓“土地财政”、“土地金融”。
据国土资源部统计，目前我国工业用地的容积率一般只有0.3~0.6，造成土地资源的严重浪费。
应该看到，这种经济发展的社会成本、资源成本及其昂贵。
在工业化的过程中，我们可与日本做一比较。
从1978年到2010年，按当年价格，中国GDP总量增长将超过100倍，总额在5万亿美元以上。
这32年间，耕地净减少高达1200万公顷以上（当然不全部是建设占用所致）。
日本在1965~1995年也有一个类似的高增长阶段，在此期间，日本经济总量增长了约110倍，总量也达到5万亿美元，但其净减少的耕地只有103万公顷，只是我们的1/12。
土地是财富之母，更是农业之本。
改革现行的征地制度，首先应该将征地行为限制在公益性目的范围内，征地补偿的标准应该以土地市场的交易价格为参考标准，多元化征地补偿的安置措施。
同时，有必要对土地征收和拆迁做出最严格的实体和程序上的限制，防止公权对私权的侵犯及低价掠夺。
其次，是保证同种产权权利的平等，主要是国有土地和农民集体土地的产权权利要平等，要赋予农民集体土地所有权的产权与国有土地同等的权利，农村集体土地所有权，是和国有土地所有权相并列的一种权利，他们之间没有优劣之分，没有上下之别，法律应该平等保护，要实现对农民集体土地进行合理保护。
对于非公益性的用地需求，只要符合规划和用途管制，就应纳入年度土地利用规划，用地需求者可以通过城乡统筹的建设用地市场与农民直接达成协议，使农民能够分享城市化和工业化所带来的收益。
目前，我国每年建设用地的指标是600万亩左右，而“十一五”期间全国建设用地总需求每年在1200万亩以上。
因此，造成大量的集体建设用地隐形入市，有相当的部分并未纳入年度用地规划和土地宏观调控之中，由此带来一系列的深层次问题和重大矛盾无法回避。
而目前很多地区热衷于“增减挂钩”的方式显然不是解决问题的根本出路，有必要建立城乡统一的建设用地市场，以实现国有与集体土地的同地、同价、同权。
此外，关于农村集体建设用地直接进入市场问题也要区分对待，农村集体建设用地包括：
宅基地，乡镇企业用地，乡村公益性用地。
目前社会各界对集体建设用地流转问题的关注度很高。
我们认为，作为福利而无偿获得的宅基地和农村公益性用地不宜直接进入土地市场流转，目前进入建设用地市场的农村集体土地，还应该限制在经营性的农村集体建设用地。
（三）承包地和宅基地的抵押问题
目前，我国的农村和农业发展面临着资金不足的瓶颈，对农村的金融支持不足，其中最重要的因素是抵押物不够。
但是，根据我国《物权法》和《担保法》的规定承包地和宅基地不得用于抵押。
原因之一，就是承包地和宅基地来源于集体经济组织的成员权，如果用于抵押，那么集体经济的成员权是否还存在呢？
原因之二，如果农民经营失败，是否可以将抵押物处置给非本集体经济组织的成员？
是否全社会都可以交易集体经济组织成员的免费财产？
因此，对于承包地和宅基地的抵押问题还不仅仅是农村金融的问题，还涉及到农村的基层治理，在没有相关的配套措施的保障下，农地的抵押市场是不能放开的。
我认为，至少应该具备以下五个条件，我们才有可能考虑放开农地的抵押市场：
第一，要建立一个城乡统一的社会保障体系，实现农民和市民的国民待遇及社会公共服务的一体化；第二，要有一个高效的土地管理制度，理顺用途管制、土地规划以及中央和地方政府的关系，防止土地利用失控；第三，对现有的农地进行清晰的界定，并建立起对农民土地权利保护的机制，最重要的就是要有确权登记颁证的基础性制度；第四，要有一个比较完善的农业支持保护体系，例如农业保险等；第五，建立有效的、涵盖农业生产的政策性金融体系，用于满足农业和农户生产经营的资金需求。
这样的金融体系对农业贷款的利率应该是比较低的，实际上，像日本等国的实践中，农地抵押也只是象征性的。
参考文献：
黎霆、赵阳、辛贤，2009：
“当前农地流转的基本特征及影响因素分析”，《中国农村经济》，2009，10。
赵阳，2001：
“农村税费改革：
包干到户以来又一重大制度创新”，《中国农村经济》，2001，6。
——2004：
“对农地再分配制度的重新认识”，《中国农村观察》，2004，4。
——2007：
《共有与私用：
中国农地产权制度的经济学分析》，上海：
生活·读书·新知三联书店。
赵阳、王宾、王明昊：
“农民对土地承包和流转的看法和意愿调查报告”，《调研世界》，2006，12。
Deininger，Klaus，SongpingJin，2009.“SecuringPropertyRightsinTransition:
LessonsfromImplementationofChina'sRuralLandContractingLaw.”JournalofEconomicBehavior&Organization.70.
Kung，JamesK.S.，1995.“EqualEntitlementversusTenureSecurityunderaRegimeofCollectivePropertyRights：
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——2000.“CommonPropertyRightsandLandReallocationsinRuralChina:
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——2002.“Off－FarmLaborMarketsandtheEmergenceofLandRentalMarketsinRuralChina.”JournalofComparativeEconomics.30
（2）.
作者系中央农村工作领导小组办公室一组副组长，中国农业大学教授、博士生导师）
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