社会主义市场经济体系下政府的行政职能.docx

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社会主义市场经济体系下政府的行政职能

西北大学公共管理学院

硕士研究生期末课程论文

课程名称：

中外行政体制比较研究

上课时间：

2010-2011学年第二学期

任课教师（职称）：

梁忠民（教授）

论文题目：

社会主义市场经济体系下政府的行政职能

姓名（学号）：

张滢（201020032）

专业（年级）：

行政管理（2010级）

提交时间：

2011年8月

社会主义市场经济体系下政府的行政职能

张滢

（行政管理，201020032，z.y1001@）

摘要：

我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体系，随着经济体制改革的逐步深入，政治体制也必须作相应的改革。

政治体制改革的一个重要内容就是进行政府机构改革，其核心是转变政府职能。

本文针对政府职能转变这一问题，运用行政改革理论分析了在计划经济体制下以及当前社会转型时期政府在行政管理职能方面存在的弊端和产生这些弊端的原因，结合我国实际国情，对社会主义市场经济条件下的政府行政职能的内容，以及履行行政职能应具备的基本条件进行了初步的探讨。

关键词：

政治体制改革；行政职能；职能转变

一、政府行政职能的概述及存在的问题

就国家管理而言，行政职能也称政府职能，是指政府在社会中的职责与功能。

其核心的价值就在于回答政府“应该做什么”、“不应该做什么”的问题。

行政职能可以从不同的角度去考察，从政府职责的领域看，有政治职能、经济职能、文化职能、社会职能等；从政府职责所起作用的领域看，有保卫功能、扶持功能、管理功能、服务功能等。

也有学者从职能结构的角度，将政府职能区分为政治统治、社会管理、社会服务和社会平衡4大职能。

从管理过程的角度看，政府管理的不同类型的公共事务又有管理功能的相似性，如决策性功能、执行性功能、控制性功能、辅助性功能等。

近年来，政府职能极大拓展，政府的社会职能进一步分化为相对独立的不同领域，据此，政府的基本职能可概括为政治职能、经济职能、文化职能和一般社会职能。

（一）政府行政职能模式存在的问题

由于过去我们把政府权能建立在只有政府才能把社会事务处理好的假设上，在我国实际上形成了无限政府的管理模式，造成了政府责任的无限性与政府能力有限性的矛盾。

一方面表现为政府主动承担了一切社会事务，政府无所不管，权力无限；另一方面又表现为社会对政府的依赖和无限期望，社会萎缩，社会组织和公民自身应承担的责任也由政府承担圈。

但从理论上讲，政府的能力是有限的，政府能力的有限性决定了政府必须在职能上有所取舍，否则政府责任的无限性与其能力的有限性发生矛盾，致使政府在施政管理中职能失当，力不从心，许多事情管不了也管不好，而许多政府应该管的事情却又没有去管或没有管好。

特别是由于政府长期包揽一切社会事务，造成公民普遍的依赖心理和社会自治力、约束力下降，旧体制下的中国公民社会实际上成了一个缺乏生机和活力的不健全的公民社会。

正因为如此，改革开放一开始，我国城市改革就是从政府放权开始的。

但是，由于旧的体制和观念的影响，由于我国公民社会本身发育的不健全和屏弱，也由于目前现代化建设需要集中大量的社会资源来驱动和推进，政府还不可能完全从自然的契约关系方式调整各种社会关系。

也就是说，政治全能化、高度集权化作为我国传统权力格局的主要特征，虽说在特定的历史条件下曾起到过积极乃至全局性的决定作用，但随着改革的启动和深化，这一格局越来越使转型时期的中国政治发展面临诸多问题。

现实生活中某些政府部门的职能错位、管理上的弊端，都能在一定程度上从权力过分集中于政府的一元结构中找到原因。

所以，为了建立一个完善的市场经济体制，政府从微观经济领域和一般公民社会事务中退出是必需的，问题是怎样做才能尽快缩短这一过程的时间。

（二）政府行政职能结构存在的问题

在计划经济体制下，原有政治体制在政府管理职能方面的主要弊端就是政府职能结构不合理，政治统治职能过强，经济社会职能过弱。

在经济职能中，微观管理职能过强，宏观调控能力过弱。

即政府对企业的人、财、物、产、供、销一管到底，即政府对企业的人、财、物、产、供、销一管到底，甚至连生产的产品规格、价格、数量、销售等细微之处也都一一包揽，而对整个社会的经济发展却缺乏强有力的宏观调控，建国几十年一直跳不出大起大落的怪圈。

在社会职能中，社会管制功能过强，采取政治统治模式，而社会服务功能过弱，角色冲突，角色错位。

随着我国政治体制改革的进行，政府的阶级统治职能明显收缩，形式有所转变，效力有所提高，宏观调控能力增强;从政府与公民的关系看，一元结构的中央集权体制向政府与公民之间相互制衡的二元结构发展。

但是，由于在社会转型时期旧体制和旧观念的部分存在，也由于历史条件的制约和宏观社会经济—政治—文化环境的限制，传统的“直接控制型”管理体制并未得到根本性突破，一些机构和部门仍习惯于旧的体制和做法，企图用强制性权力对生产经营活动进行干涉和控制，结果再次造成政府职能部门的错位。

例如，在目前发生的赶超型现代化以及正在完善的市场化进程中，形成了一种被称为“压力型体制”的政府管理模式。

虽然中央放权于地方，但由于计划体制的残存，这些地方利益主体无法通过市场取得应具备的资源。

为了完成上级下达的各项任务指标，它们必须用各种手段从上级那里取得政策上的优惠以及资金、物质上的支援。

这样就出现了各级地方政府争政策和资源的“竞争”场面。

结果是县、乡各级政权一方面对上级采取“跑步前进”（跑部钱进）；另一方面对自己的下级机构和个人“加温加压”，驱动前进，利用各种关系去争资金、争项目，在计划经济体制下，原有政治体制在政府管理职能方面的主要弊端就是政府职能结构不合理，政治统治职能过强，经济社会职能过弱。

在经济职能中，微观管理职能过强，宏观调控以取得经济的超速增长。

“压力型体制”虽然给经济的发展带来了积极的效果，但也使地方政府职能扩张，行为混乱甚至失范，出现了与市场经济要求极不相符的“官员企业家”现象，并导致了腐败的蔓延。

因此，政府如何在加快现代化建设的同时完善社会主义市场经济体制，职能如何转变，是我们必需考虑的一个重要问题。

（三）政府行政职能载体存在的问题

众所周知，在二元结构下，西方国家的政府，直接管理的只是公民社会之外的公共领域，对公民社会的领域只行使有限的宏观管理权。

公民社会内部则以市场契约关系来调节和管理，政府只需充当“仲裁人”即可。

因此，资本主义国家的政府机构简化，管理人员大量减小，如美国政府管理人员只有300万人，在日本中央政府中服务的人员更少，数量只有美国的一半，法国的四分之一。

由于社会主义国家的政府职能比资本主义国家政府职能外延宽广得多，内涵丰富得多，而我国政治体制又是从很不成功的“苏联模式来的”几十年来高度集权的计划经济体制造就了一个机构重叠、庞大臃肿的政府体系。

虽然经过多次改革，也没有走出精减—膨胀—再精减—再膨胀的“怪圈”。

据有关资料统计，1990年全国机关总数比1984年增加5.3万个，平均每年增加9000个。

机构膨胀与人员超编加在一起，靠财政预算支付工资的人员由1979年的巧00万人增至1991年的3400万人，每年以100多万人的速度递增。

目前，我国行政管理机构不仅纵向管理层次多，横向职能交叉多，司局级业务交叉达30%，处级业务交叉达40%，而且由于政出多门，职责不清，效率低下，浪费严重。

例如我们是4712万人管理着8000亿美元的产值，美国是300万人管理60000亿美元产值（CDD）。

机构与人员膨胀给政府财政带来沉重压力，使有限的财力更加捉襟见肘，1980年，全国行政事业费开支为404亿元，到1991年就超过1400亿元。

如此庞大的政府机构和巨额的政府行政开支，不仅产生严重的官僚主义，也影响了社会经济的发展。

可谓到了非改不可的地步。

但是，在大量过剩人口的压力下，在市场经济体制运作已出现较多过剩劳动力个人的情况下，精减政府机构确是难上加难的问题。

（四）政府行政理念上的问题

人所共知，信仰是人生的“主心骨”，对人的一切行动起着调节中枢的作用。

人没有信仰就等于没有灵魂。

人们信仰什么就会追求什么，追求什么就会有什么行为。

正确的信仰可以塑造高尚的灵魂，进而采取高尚的行为;错误的信仰会扭曲人的灵魂，进而把人们的行为引向种种陷阱和误区。

追溯党的历史，全心全意为人民服务的宗旨和战争年代的特殊环境，曾使党的干部和一般老百姓形成了水乳交融的鱼水关系；建国以后，人民公仆的理念和为共产主义而奋斗的远大理想，也使我们造就了许多象雷锋、焦裕录那样的好战士、好干部，虽然政府部门存在着逐渐严重起来的官僚主义，但总体来说干群关系还是比较融洽的。

然而，从目前形势看，面对着疾速轮转的市场经济大舞台和改革开放的新环境，我国行政人员的信念与信仰状况正处在一个“阵痛”日期，从七、八十年代“共产主义渺茫”、“马克思主义过时”到九十年代“公仆”意识的淡漠，重塑政府行政理念的任务刻不容缓。

因为目前大量事实证明，我们干部中“淡化主义”，追求功利，把为人民服务异化为“为人民币服务”，为小团体利益、为个人利益服务；把“全心

全意”变成“半心半意”、“虚心假意”甚至“三心二意”；信仰的动摇、盲目使“不给好处不办事，给了好处乱办事”的实用主义现象严重。

公仆意识的淡化使行政效率失去了最根本的思想保障;行政理念的混乱必将导致低效运转的政府。

因为在信仰出现的迷茫，理想重心下移，形成一种行政精神惰性的制约下，行政人员必然淡化对实现一流管理目标的执着追求，必然满足于不求有功但求无过的工作要求，必然降低工作的标准。

于是，诸如“门难进、脸难看、话难听、事难办”的衙门作风;下去调查“坐着车子转、隔着玻璃看”、“领导出点子、基层找例子”的主观主义作风;好大喜功、不图实效的形式主义作风等等盛行，较严重地侵害了政府政策的权威性和执行的有效性，降低了党和政府的威信，败坏了干部关系，也是我国政府长期以来“强而僵、多而乱、大而弱”的思想根源之一。

所以，能不能在完善市场经济体制的同时，在政府行政人员中塑造一种积极、健康、定位准确的行政理念，的确是当务之急。

2、建立适应社会主义市场经济体制的政府行政职能体系

转变政府职能，改革政府机构，是建立和完善社会主义市场经济体制的迫切要求，是发展市场经济的重要条件，也是当前深化改革的主要内容。

因为现存的政府体制及政府职能存在着诸多弊端和与社会主义市场经济体制相矛盾的各种问题，所以，按照马克思主义经济基础决定上层建筑、上层建筑服从并服务于经济基础的原理，我们必须按照现代化生产力性质和社会主义市场经济的需要，建立健全政府行政职能体系，建立健全适应社会主义市场经济体制要求的政府政治职能、经济职能、社会职能。

（一）政治职能

当前，我国社会正处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型时期，无论是由于改革造成的利益调整，还是由于经济成份多元化引起的人的思想、价值观念、文化观念的相互碰撞和多元化，都需要一个强有力的政府，对社会失范和越轨行为进行有效控制，对不同社会阶层和群体之间的利益矛盾来协调和均衡，从而既把握住社会发展的方向，维持稳定的社会秩序，又保证社会充满活力和富有效率。

在社会主义市场经济条件下政府的政治职能主要有以下几个方面:

1、建立健全社会稳定机制，维护社会稳定和秩序。

社会主义市场经济的建立与发展需要社会稳定和秩序，没有稳定的社会环境和秩序，就将什么事情都做不成。

2、加强法制建设，打击各种犯罪活动。

邓小平同志指出:

“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。

所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。

”

3、加强思想政治教育，提高全体公民综合素质。

我们说，社会发展不仅仅是经济增长问题，而且必须协调好经济、政治、文化之间的关系，否则，就无法持续发展。

4、强化政府国防职能，维护国家尊严，领土完整和民族独立，实现国家统一大业。

（二）经济职能

在现代市场经济中，存在两种配置资源和调整利益关系的机制，即市场机制和政府行政机制。

我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，确立市场主体的独立产权地位，使其自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。

政府行政机制在于弥补市场的不足，为市场机制充分发挥作用创造条件，而不是政府机构直接进入市场参与竞争，更不是以政府行政机制代替市场机制。

市场机制和政府行政机制应当在不同的领域和不同的层面上优势互补：

一方面，政府不适合以投资者和企业主的身份大量进入盈利性、竞争性领域，不应当直接规定竞争性价格；另一方面，对于市场机制失灵或市场存在缺陷的领域，政府必须负起责任。

市场失灵和市场存在缺陷是政府在市场经济中执行经济职能的重要依据。

政府在市场经济中的主要经济职能有以下几个方面：

1、促进以公有制为主体、多种经济成份并存的混合经济健康发展。

在所有制结构上，以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成份长期共同发展，不同经济成份还可以自愿实行多种形式的联合经营。

”这是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。

但是，在人类数千年的制度文明史上，只有与私有制相结合的商品经济和市场经济，而未出现过市场经济和公有制相结合的历史。

公有制的本质同市场经济存在着诸多矛盾。

2、科学界定产权，建立现代企业制度，实现政企分开。

江泽民同志在党的十五大报告中指出:

“建立现代企业制度是国有企业改革的方向。

要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。

”这是建立社会主义市场经济体制的中心环节，也是当前政府最重要的一项经济职能。

3、培育发展市场体系。

市场既是社会经济运行的依托，也是连结宏观经济和微观经济的纽带，是企业的舞台，因此，在市场经济条件下，政府的一个重要经济职能，就是培育、发展、完善市场体系，为企业创造一个公平、公正、有序的竞争环境。

4、完善和强化政府宏观调控体系。

当前，我国正处于体制转型时期，各种矛盾错综复杂交织在一起，旧的经济体制的一套规则、制度已经打破，新的经济体制的规则、制度还未完全建立起来，因此必须尽快建立与市场经济相适应的政府微观规则体系和宏观调控体系，以避免市场的盲目性给经济带来的波动，保证国民经济健康、协调、持续发展。

5、建立健全社会保障体系。

在市场经济中，激烈的竞争及各种非个人力量所能抗拒的客观因素，势必会带来各种各样的风险。

为了保证社会稳定，保证市场正常运行，保障公民的基本生活条件，必须建立必要的社会保障制度。

社会保障制度，有利于市场经济的有序发展和社会的安定团结，有助于缓和经济波动，促进现代企业制度的建立。

因此，建立健全社会保障体系是我国政府的一项重要经济职能。

（三）社会职能

随着社会现代化的进展和社会主义市场经济的发展，政府的社会职能就愈来愈重要。

根据中国的国情，政府的社会职能主要有以下几个方面：

1、大力发展科技教育文化事业，全面提高全体公民思想素质和文化素质。

中众所周知，公民的思想素质和文化素质决定了一个社会的意识形态，这对政府把握社会发展趋势有决定性作用。

2、发展体育事业，推进医疗卫生改革，健康公民体魄。

大力发展体育事业，积极防治疾病，健康公民体魄，提高公民的生活质量，是政府的一项重要职能。

3、搞好计划生育，控制人口增长，提高人口素质。

我国是人口大国，人力资源丰富，是建设社会主义的一个有利条件，但是，人口多，增长快，人均资源相对不足，又是严重制约经济发展和社会进步的一个重要因素。

4、注重城市社区建设，培育公民自立、自治能力。

在传统的计划经济体制下，政府万能，政府权力无限，包揽一切社会事务，导致社会萎缩，社会和公民缺乏自治和自助能力。

因此，培社会和公民的自主和自治能力成为政府当前最重要的社会职能之一。

3、当前实现政府职能的转变应注意的几个问题

以上我们根据社会主义市场经济体制的需要，明确了政府的政治职能、经济职能和社会职能，它说明在市场经济条件下，政府职能的转变是全方位的，深刻的。

因此，全方位的、深刻的政府职能转变能否顺利实现，是一个影响全局的重大问题，必需从思想政治上提到前所未有的高度慎重对待，巧为安排。

作者认为以下几个方面应给予足够的重视：

（一）正确看待政治体制改革与经济体制的关系，充分认识政府职能转变的重要性与紧迫性

对中国社会发展来说，过去近30年改革和发展使中国社会具备了步入现代化的制度基础、战略基础和社会条件。

纵观世界现代化的历史，政治发展是一个重要的主题，也只有在这个层面上，一国的现代化才能持续。

原因在于，有效的体制是现代化的前提，有效的体制包括有效的经济体制、有效的政治体制、有效的文化体制和有效的社会体制，而有效的政治体制是一个核心问题。

因此，为了中华民族的真正崛起，为了实现国家的现代化，就必须站在全局的高度，全面推进政治体制改革、文化体制改革和社会体制改革，完善经济体制改革，为中国实现现代化提供新动力。

（二）根据市场经济对政府职能的要求，政府机构改革的重点在于简政放权、强化宏观调控，关键是政企分开。

转变政府职能是建立社会主义市场经济的关键，又是改革行政管理体制和机构改革的关键，不转变职能，政企不分，政府对企业生产经营干预过多，企业缺乏自主权，也不可能增强活力，进入市场，成为市场竞争的主体；不转变职能，习惯于老一套的管理方式，大量的具体的微观经济事务使政府无暇顾及宏观经济的管理与调控。

因此，如果不在转变职能方面取得实质性进展，整个改革就难以深化，社会主义市场经济体制也就难以建立，因此，我们应认识到职能转变的重要意义。

认识到转变政府职能这是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题。

政府职能适应发展市场经济的需要，就能促进市场经济的形成和发展，政府职能不适应市场经济发展的需要，就会阻碍市场经济的形成和发展，这是改革的关键。

（三）造就一个“小而强”的政府机构，离不开一支高素质的公务员队伍和一套科学的人事管理制度。

市场经济与计划经济的不同之处就是以市场机制为基础的资源配置方式取代了以行政命令为主的资源配置方式。

市场经济体制使政府机构的大量精简成为可能。

但是，政府机构的精简决不意味着政府力的减小，而是通过政府职能的转变造就一个适应市场经济发展的“小而强”的政府机构。

实中国不仅需要一个“小而活”的政府，而且需要“小而强”的政府。

怎样造就一个“小而强”的政府？

除了前面讲的简政放权，政企分开，关键还在于提高人的素质，即建设一支高素质的公务员队伍。

四、结语

改革开放以来，我国经济体制改革经历了近二十年的探索，最终确立了社会主义市场经济体制的目标。

从目标的确立到目标的实现有一个过程，市场经济体制的建立是一个历史过程;同样，作为上层建筑的重要组成部分，以适应市场经济需要的政府职能的转变，也必然有一个相应的过程。

建立市场经济体制的不同阶段对政府职能的转变会提出不同的要求，在市场经济体制建立之初，要求政府加大宏观调控力度，避免因放权而出现的无序状态。

在这个阶段，对政府转变职能的要求也只能是初步的不完全的。

随着市场经济体制的逐步建立和不断完善，市场将会发挥更大的作用，它就会要求政府减少对市场的行政干预，主要按经济规律来调节经济生活，不再以行政手段或者尽量少以行政手段介入经济活动。

因而应该用发展的观点看待政府职能转变，政府职能转变将是一个逐步深化、完善

和渐进的过程。

既不能超前也不能滞后，要时刻把握经济体制改革的脉搏和进程，采取集中式的改革与成熟一个改革一个相结合的办法。

对于那些不适应市场经济体制的政府职能，要及时的予以扬弃；对于市场经济体制提出的新要求，要及时赋予新的政府职能承担起来。

只有始终不懈的抓住转变职能这个中心环节，不断的进行改革，政府职能才会不断的适应社会主义市场经济体制的要求。

我们相信，通过不断的深化改革，转变政府职能，一定会象邓小平同志所讲的那样:

“我们的制度将会一天一天完善起来，它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度”。

参考文献

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国家行政学院出版社.P188-190.

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商务出版社..P154.

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北京大学出版社.P10-16.

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上海译文出版社.P131