《外空条约》对航天活动的主要限制和影响.docx
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《外空条约》对航天活动的主要限制和影响
《外空条约》对航天活动的主要限制和影响
TheMainLimitationsandInfluencesonSpaceActivitiesoftheOuterSpaceTreaty
王国语
[摘要]中国航天需要熟悉国际规则，特别是了解开展航天活动时应遵守的国际义务。
这对于判断、预防和处置航天活动带来的法律政治风险，具有重要的意义。
1967年《外空条约》被誉为国际空间法的基石。
其中诸如“充分注意义务”、“磋商义务”、“有限的外空军控原则”、“监管义务”、和“为全人类谋福利”的规定对航天活动产生了必要的限制和重要影响。
[关键词]国际空间法外空条约
abstract:
Chinashouldbeawareofinternationalruleswhenconductingspaceactivities,inparticularwithitsinternationalobligationsthereof.It’ssignificanttopredict,preventanddealwithanylegalandpoliticalrisksbroughtbythesaidactivities.The1967OuterSpaceTreatyhasbeendeemedasthecornerstoneofinternationalspacelaw.TheprinciplesandobligationsintheTreatyhasputnecessarylimitationandcriticalinfluenceonspaceactivities,suchas“dueregardobligation”,“consultationobligation”,“limitedarmscontrolinouterspaceprinciple”,“authorizationandsupervisionobligation”and“forthebenefitsandintheinterestsofmankind”.
Keywords:
internationalspacelaw,theOuterSpaceTreaty
一、《外空条约》概述
1957年10月前苏联发射第一颗人造卫星后，国际社会立即给予高度重视，联合国大会认为，为了保障外层空间物体的发射完全用于科学及和平目的，应共同研究一套监督制度。
1958年12月13日，联合国大会通过第1348（XIII）号决议，确认外层空间是人类共同利益所在，强调外层空间只能用于和平目的，并成立了由18个成员国组成的“和平利用外层空间特设委员会”。
1959年12月12日，联合国大会决定特设委员会改为常设机构，成为“和平利用外层空间委员会”（简称外空委），联大赋予外空委的任务包括研究和平利用外层空间可能产生的法律问题。
自此，外空委成为制定国际空间法的主要机构，正式拉开了建立国际空间法体系的序幕。
历经20多年的艰苦谈判，联合国主持通过的五个外空领域条约。
其中最为核心的是1967年《外空条约》
1967年《外空条约》是由联合国大会于1966年12月19日通过，并于1967年10月10日生效。
截至2017年1月1日，共有105个国家和地区批准或加入了该公约，另外还有25个国家签署了该条约，尚待批准。
中国于1984年1月12日交存了加入书。
《外空条约》归根结底是地缘政治的产物，反映了航天大国之间、航天发达国家和发展中国家利益博弈所形成的规则均衡。
表面看制定仓促，但实际已孕育成熟。
1967年《外空条约》是国际上第一个规定各国从事外空活动的基本法律原则和制度的普遍性多边国际公约，为空间法构筑了基本框架。
《外空条约》是空间法的基石，被誉为“外空宪章”。
“《外空条约》的重要意义在于，它是在1963年《外空原则宣言》的基础上制定的，是对外空原则宣言的发展和补充。
也是第一次以国际条约的形式确立了外层空间活动的各项法律原则。
这些原则构成了外层空间法的基础，是指导各国从事外层空间活动的共同准则。
外层空间法的其他原则、规则、规章和制度都是从这些基本原则中派生出来的。
”
《外空条约》包括序言和正文两个部分，序言和正文具有同样的法律效力。
序言部分体现立法的背景、立法时各缔约国达成的共识（思想基础）、立法的制度基础等。
《外空条约》正文包括17个条款，其概要内容为：
（1）探索和利用外层空间应为所有国家谋利益，而不论其经济或科学发展程度如何（第一条）；
（2）各国在平等、不受歧视的基础上自由探索利用外空和进入天体的所有区域（第一条）；
（3）各国不得以任何方式将外空据为己有（第二条）；
（4）确立了国际法、联合国宪章在外空活动领域的适用性（第三条）
（5）各国应专为和平目的探索和利用外空（第四条）；
（6）给予航天员一切可能的协助和救助（第五条）；
（7）各国和国际组织开展外空活动时应承担的义务，如进行批准和不断监督。
（第六条、第十三条）；
（8）发射国对其发射的空间物体导致的损害承担赔偿责任（第七条）；
（9）登记国对其登记的空间物体享有管辖权和控制权，空间物体的所有权不受其地理位置变化的影响，其他国家有义务将发现的空间物体交还给相关国家（第八条）；
（10）各国开展外空活动，应本着合作、互助原则，充分注意其他缔约国的相应利益，不得污染外空和地球。
在本国活动有可能对他国产生有害干扰时，应进行适当的国际磋商（第九条）；
（11）各缔约国同意在最大可能和实际可行的范围内，将其开展的外空活动的性质、进行情况、地点和结果通知联合国秘书长，并通告公众和国际科学界（第十一条）；
（12）在月球与其他天体上的一切站所、设施、装备和航天器，应在对等的基础上对本条约其他缔约国的代表开放（第十二条）；
（13）关于条约的签署、批准、生效、修正、退出和作准文本等事项（第十四至十七条）。
作为国际空间法的基石，《外空条约》为外空秩序的构建提供了四大原则，即自由探索和利用原则、不得据为己有原则、有限的和平利用外空原则、国际合作原则）；五大义务，即监管义务、充分注意义务、避免有害污染义务、磋商义务、遵守联合国宪章和一般国际法的义务；三大制度，即营救与返还制度、责任赔偿制度、登记制度和两大机制，即通知机制和开放机制。
有观点指出，《外空条约》的内容大多是原则性的规定，缺乏具体的制度，缺乏相应的监督机构和实施细则。
诚然，这是由条约的历史局限性决定的，《外空条约》对于调整新兴的商业航天活动和军事航天活动，的确有不足之处。
但也正是因为其条文的原则性和模糊性的特点，准确理解和运用相关规则才显得更为重要。
下面重点分析其中对中国航天的开展具有限制或影响的几个条文。
该条对于我国开展航天活动尤其是与国家安全相关的航天活动，有重要的限制和影响。
二、充分注意义务
《外空条约》第九条规定“本条约各缔约国探索和利用外层空间，包括月球与其他天体在内，应以合作和互助的原则为指导，其在外层空间，包括月球与其他天体在内进行的各种活动，应充分注意本条约所有其他缔约国的相应利益...”。
该条对于各国开展航天活动尤其是与国家安全相关的航天活动，有重要的限制和影响。
1.内容述评
“充分注意义务”《外空条约》第1条第2段规定的自由探索和利用外层空间构成了一种限制。
对外层空间的探索和利用应该谨慎从事，就像对待罗马法中的共有物（rescommunis）那样，需要考虑其他国家的利益和权利。
各国必须确保当他们在外层空间行使权利和自由时不得干扰空间操作，也不得破坏空间操作的安全。
为此目的，各国应避免采取旨在妨碍他国空间活动的任何措施。
有鉴于此，利用外层空间的自由即意味着各国拥有开展活动的权利，但不得危及他国活动。
但《外空条约》第九条并没有对“充分注意义务”的具体含义进行界定，事实上也无法界定。
该义务既是一个具体的义务，又是一个抽象的原则。
有学者认为，“充分注意”系指实施某项行为要符合一定的注意、关注和遵守标准。
国家必须证明为了防止有害行为发生，已经采取了一切可能的措施，这种证明力度应该能够消除合理的怀疑。
这种观点显然对国家开展外空活动进行了比较严格的限制。
2.限制与影响分析
第一，“充分注意义务”的内容并不明确，在个案中往往根据实践经验以及“诚实信用”原则来判定；
第二，有些行为虽然没有被明文禁止，但很可能被认定为违反“充分注意义务”。
例如进行反卫试验或其他空间操作导致了大量有威胁的空间碎片；大质量航天器失控再入前，没有向国际社会进行及时必要的通报和信息披露；抵近或伴飞等操作对目标空间物体造成了有害干扰或损害等。
第三，开展相关空间活动本身虽然没有国际法的明文禁止，但应注意事前通报和结果控制，如不产生大量有威胁的空间碎片，不损害对方空间物体等。
三、磋商义务
《外空条约》第九条规定：
“...如果本条约某一缔约国有理由认为，该国或其国民在外层空间，包括月球与其他天体在内计划进行的活动或实验可能对其他缔约国和平探索和利用外层空间，包括月球与其他天体在内的活动产生有害干扰时，则该缔约国在开始进行任何这种活动或实验之前，应进行适当的国际磋商。
如果本条约某一缔约国有理由认为，另一缔约国在外层空间，包括月球与其他天体在内计划进行的活动或实验，可能对和平探索和利用外层空间，包括月球与其他天体在内的活动产生有害干扰时，则该缔约国可请求就该活动或实验进行磋商。
”本条同样对航天活动进行了限制。
（一）内容述评
该条规定了两种磋商的情形，一种是提出磋商的义务，一种是要求磋商的权利。
第一，磋商的义务。
计划开展空间活动或试验的国家如果有理由相信此类活动或试验将对其他国家的和平探索和利用外层空间的活动造成潜在有害干扰，有义务在开展此类活动或试验前与其他国家举行适当的国际磋商。
如果此类活动或试验由某一国家的国民所计划，上述义务仍然需要得到遵守。
第二，磋商的权利。
如果某国受到另一国计划中的某项活动或试验的潜在影响，将有资格要求后者就可能造成潜在有害干扰的活动或试验举行磋商。
但公约没有要求后者有接受该国磋商请求的义务。
两种磋商中关于提出磋商的时间要求有所不同。
空间活动或试验的发起国在活动获得批准或者启动之前即被要求举行磋商；而潜在受影响国家则既可以在举行此类活动或试验之前要求进行磋商，也可以在举行此类活动或试验期间要求进行磋商。
这显然对前者，即磋商义务国提出了较高的要求。
2008年2月，美国击落了其193号卫星。
在整个行动的策划上，美国考虑到了磋商义务。
行动前，美国向联合国及一些国家发出了照会，将给行动的理由解释为“避免卫星罐体可能在地球坠毁而发生极其严重的后果，因为罐体内装载着有毒的联氨燃料”。
美国的做法考虑到了《外空条约》磋商义务的规定，在行动前，通过照会做出了必要的通报，表达了开放的磋商姿态。
这种对是值得借鉴的。
（二）影响与限制
第一，磋商义务是具有法律约束力的强制性规定，但在实践中并没有被其严格执行。
尤其是对于与国家安全相关的活动而言，要求在开展前与相关国家进行磋商，是不现实的。
但不能否认这些活动仍然面临着违反国际法的风险。
第二，这个义务与赔偿责任的认定紧密相关。
一旦所开展的空间活动对他国造成损害，如果之前没有主动要求磋商，将很被认定存在“过失”。
在国际空间法中，一国对另一国空间物体导致的损害，承担过错赔偿责任，即“无过失，不赔偿”。
是否尽到磋商义务，是判断过失与否的重要依据。
第三，在开展相关空间活动时，进行必要的和适当的通知通报或是有必要的，能最大程度的降低开展此类活动的法律风险。
磋商义务是《外空条约》中关于提高外空活动透明度与建立信任措施要求最为直接的规定。
第四，开展磋商，即视为履行了义务，条文并没有要求需要得到对方的同意。
换言之，即便磋商还在进行或对方不同意相关活动的开展，发起国还是有权利继续开展该项空间活动。
三、有限的外空军控原则
《外空条约》第四条规定：
“本条约各缔约国承诺不在环绕地球的轨道上放置任何载有核武器或任何其他种类大规模毁灭性武器的物体，不在天体上装置这种武器，也不以任何其他方式在外层空间设置这种武器。
本条约所有缔约国应专为和平目的使用月球和其他天体。
禁止在天体上建立军事基地、军事设施和工事，试验任何类型的武器和进行军事演习。
不禁止为了科学研究或任何其他和平目的而使用军事人员。
为和平探索月球与其他天体所必需的任何装置或设备，也不在禁止之列。
”
该条主要对与国家安全相关的航天活动设定了限制。
（一）内容述评
这是一条最能反映《外空条约》实质的条款，是外层空间法里防止外空军备竞赛的制度基石，是关于军事利用外空的核心条款，它设定了有限的军控原则。
从另一方面看，也是有限的和平利用外空原则。
《外空条约》的谈判与制定，与其说是为了构建和平利用外空的基本原则和制度，不如说是为了限制外空的军备竞赛。
“《外空条约》显然是一个军控条约”。
同时，这个条款也是一个存在模糊性并饱受争议和实践挑战的条款。
与1959年《南极条约》不同，该条款并没有建立外空领域一个彻底的非军事化的立场，或者说一个彻底的完全和平利用的立场。
《南极条约》在第一条开宗明义：
“南极应当仅被用于和平目的。
”
相比之下，《外空条约》的第四条只是有限的禁止几类军事利用的行为，而没有规定“外空应当仅用于和平目的”。
因此，笔者称其为“有限的外空军控原则”或“有限的和平利用外空原则”。
构成该条的两款规定分别具有“内容有限”和“适用范围有限”的特点。
1.“内容有限”的外空军控原则
第四条第一款明确的禁止在外空（包括地球轨道和天体）放置核武器和其他种类的大规模毁灭性武器。
但条约本身并没有明确界定“核武器”与“大规模毁灭性武器”的含义。
关于本款内容，存在一系列的疑问。
第一，不具有大规模毁灭性的核武器是否是该条款的例外？
有学者认为，“大规模毁灭性”应当是首要的判断标准。
从字面意思来看，这种观点有一定的道理。
但显然“大规模毁灭性”较之“核武器”更难以界定，这种模糊更易使该条款处于一种难以适用的风险，是不利于实现军控的立法目的。
因此，笔者倾向于将该条款的内容范围理解为所有核武器和其他大规模毁灭性武器。
第二，不放置但在外空使用这些武器是被允许的吗？
仅从条款字面意思理解，答案是肯定的。
但显然，这又是对条约错误的解读。
从立法宗旨上看，仅禁止“放置”而不禁止“使用”是不符合逻辑的，也当然是与军控的立法宗旨相悖的。
当毕竟，这是条约用词的一个不严谨之处，不排除立法者有意为将来可能在外空使用核武器行使自卫权的行为预留合法的空间。
但即便条约明确规定“使用”的非法性，就意味着国家在行使《联合国宪章》赋予的自卫权时就不能使用核武器吗？
这个问题尚无法律上的定论。
第三，如何界定“其他种类的大规模毁灭性武器”？
法律上也无定论。
一般认为，除核武器外，生化武器也应被认定为“大规模毁灭性武器”。
这个概念还需在个案中根据条约的宗旨来具体界定。
第四，洲际弹道导弹的使用是否违反该条款？
洲际弹道导弹在抵达目标之前，可能会经过外空，进入地球轨道。
中俄2008年提出的《“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”草案》规定：
“放置”系指武器如果至少绕地球一圈，或在离开此轨道之前沿这样的轨道运行一段，或被置于外空某个永久基地，则被认为是放置在外空。
根据这个规定，洲际弹道导弹的使用并不违反《外空条约》的第四条。
第五，该条款没有禁止其他形式的外空军事利用。
例如在外空包括天体上部署常规武器，部署军事用途的卫星和进行反卫星试验。
2.“适用范围有限”的和平利用外空原则
从军控内容上看，第四条第二款要比第一款严格。
规定“禁止在天体上建立军事基地、军事设施和工事，试验任何类型的武器和进行军事演习。
”但相比第一款，它的适用范围仅限于“月球和其他天体”，而外空的其他领域，包括地球轨道不受该款的约束。
这意味着，在地球轨道建立军事基地、军事设施和工事以及军事试验平台是不被禁止的；在地球轨道进行常规武器的试验和军事演习，是不被禁止的。
（二）影响与限制
第一，对于该条应当有准确的认识。
《外空条约》第四条体现的是一个“有限的外空军控原则”，这如实体现了各国利益博弈的结果。
各国发展军事力量，从来不是为了实现单纯的军事目标，而是基于国防安全、国家安全和政治战略的需要，这种需要将一直存在。
而外空的军事利用被现代战争证明为发展军事力量的重要途径，因此完全的和平利用外空或者说外空非军事化是不现实的。
因此，不论是将“和平”利用解释为“非军事性利用”还是“非侵略性利用”，实践中的军事利用外空都是会存在而且还将愈演愈烈。
《外空条约》第四条规定的只是军事利用外空的底线，除此以外，外空军备竞赛的控制还需要通过各种多边和双边的谈判来实现，甚至需要其他领域的谈判来辅助实现。
这一方面取决于航天大国外空军事技术发展的水平，另一方面取决于政治家的智慧和魄力。
第二，该条并没有禁止军事卫星、反卫试验、在外空部署常规武器以及在地球轨道建立军事基地、设施、工事和军事试验平台。
四、监管义务
《外空条约》第六条规定：
“本条约各缔约国对本国在外层空间，包括月球与其他天体在内的活动应负国际责任，不论这类活动是由政府机构或是由非政府团体进行的。
它并应负国际责任保证本国的活动符合本条约的规定。
非政府团体在外层空间，包括月球与其他天体在内的活动，应经本条约有关缔约国批准并受其不断的监督。
一个国际组织在外层空间，包括月球与其他天体在内进行活动时，遵守本条约的责任应由该国际组织和参加该国际组织的本条约各缔约国共同承担。
”
该条与完善国内的监管框架，降低或控制空间活动可能导致的国际损害赔偿风险有直接的关系。
（一）内容述评
第六条是《外空条约》最为特别、争议最多的一个条款。
此外，该条的中文文本因为翻译等问题，更加不易准确理解。
关键在于如何理解“本国活动”？
1.如何理解“本国活动”？
界定“本国的空间活动”，是确定一国监管义务的前提。
第六条规定了两类“本国活动”，一是由“政府机构”进行的，二是由“非政府团体”进行的。
界定某一政府机构进行的外空活动隶属于哪个国家的“本国活动”并非难事。
然而，确定“非政府团体”进行的外空活动的归属却并不容易。
首先，该“非政府团体”，或者“非政府团体进行的空间活动”与某国必定存在一定的联系。
关键是，这种联系应该是一种“密切的联系”还是“泛泛的联系”？
下面举例说明可能存在的联系：
A公司是一个“非政府团体”，且以下条件同时存在：
A公司在甲国领土上发射卫星，发射行为与甲国存在领土（属地）关系；
A公司此次发射活动得到了乙国颁发的发射许可证，发射行为与乙国存在许可关系；
A公司是丙国法人，A公司与丙国存在国籍联系；
鉴于法人国籍的确定在国际私法中也是一个复杂的问题，即因为各国确定法人国籍的规定有可能不同，则可能出现法人多国籍或无国籍的情况。
如果出现法人无国籍的情况（例如跨国公司），则以下因素会被考虑：
A公司的登记注册地在丁国，主要营业地在戊国，主要机构（如股东会）在己国，主要股东的国籍是庚国......A国与以上各国也存在一定的真实联系；
还可能同时存在其他联系，例如：
A公司发射的卫星属于B公司，而B公司是辛国法人，或者B公司无国籍，而B公司的登记注册地在壬国.......
总之，以上列举的种种联系，有的是“密切”的，例如属地联系、许可联系、国籍联系，有的则是“泛泛的”或者称为“一般联系”。
有的体现的是“非政府团体”与某国的联系，例如国籍联系，有的体现的是“空间活动”与某国的联系，例如许可联系。
标准该如何确定，条约本身没有给出进一步的解释，国际法学界也无统一的结论。
笔者认为确定“空间活动密切联系”的标准，比较适当。
即仅当一个“非政府团体”进行的空间活动与某国有密切联系的情况下，例如空间活动是在某国的许可下进行的，则将该空间活动界定为该国的“空间活动”，而要求该国对此项空间活动承担监管的义务和责任。
“国籍联系”对于判断“本国活动”也很重要，但要区分对待。
如果本国法人在境外从事发射活动，理应属于该国监管的范围，即将发射认定为该国的“本国活动”。
如果本国法人仅是参与了境外空间活动中相对次要的环节，例如研发，此时认定整个空间活动属于该国的“本国活动”，则不妥当。
因为这不当的扩大了国家应当承担监管义务或责任的范围，对于国家来说，增加了不可预期的风险。
国家就会对航天活动采取范围过大的严格监管措施，短期看，这有利于保障空间活动的安全，但从长远看，却会因为监管成本的不断增加，航天市场受到过多的束缚，而阻碍整个空间活动的发展。
2.如何理解“批准和不断监督”？
第六条要求国家保证其“本国的活动符合本条约的规定”。
这可以视为其履行“批准和不断监督”义务的一个根本出发点，但第六条并没有规定该义务的具体内容。
国家对于如何履行“批准和不断监督”的义务享有自由裁量（discretion）的权利。
有学者将“批准”和“不断监督”分别解读，试图解释两者的区别。
实际上，两者很难割裂，不论是“批准”还是“不断监督”，目的都是为了促使国家履行监管义务，保证空间活动的安全，保证空间活动导致的损害能够得到及时有效的赔偿。
从形式上看，国家应当建立相应的管理体系，既可以是法规，也可以是管理性文件。
从内容上看，应当包括登记、许可、保险等一系列管理机制。
（二）影响与限制
第一，应当意识到国内监管不仅仅是国内管理层面的事，而且还涉及到国际法上的赔偿责任；
第二，虽然国际法上对于监管的标准尚不明确，但只要一个至损的空间活动与中国有事实或法律上的联系，例如国籍、许可、资金支持等，中国还是有承担赔偿责任的法律风险；
第三，应考虑在《航天法》或部门规章文件中完善对于外空旅游、小卫星、商业搭载、中国自然人、法人或非法人组织在境外发射或参与研制等活动的监管措施。
明确上述活动中私人、企业与国家的责任界面，以便事后追偿等风险责任的划分。
五.为所有国家谋福利和利益
《外空条约》第一条第一款规定：
“探索和利用外层空间，包括月球与其他天体在内，应本着为所有国家谋福利与利益的精神，不论其经济或科学发展的程度如何...”。
该条主要用于指导国际空间合作领域的开展与应对。
（一）内容述评
有学者将其视为一个单独的原则，即“全人类共同利益原则”。
从字面意思上看，各国开展的任何空间活动都应当为所有国家谋福利和利益。
“实际上很少有国家能够满足这一原则，实践中远未实现。
”显然，这与其说是为国家设定一个“全人类共同利益原则”，不如说是表达一个美好的愿景。
它的约束作用远没有它的宣示作用重要。
但不可否认的是，这个规定对于保护发展中国家利益，促进国际合作，具有重要的作用。
根据“77国集团”的提案，“外空委法律小组委员会自1988年开始审议“关于实施外层空间的探索和利用应为所有国家谋福利和利益，并特别考虑到发展中国家的需要这一法律原则”的议题。
经过数年的努力，联大于1996年12月13日通过了外空委法律小组委员会草拟的《关于探索和利用外层空间的国际合作，促进所有国家的福利和利益，并特别要考虑到发展中国家的需要的宣言》（“外空国际合作宣言”）。
“为所有国家谋福利和利益”也应是国际合作所追求的最高目标，也是整个《外空条约》的最高目标。
至于如何实现这个目标，很难通过条约本身来解释，而是需要国家实践来丰富和阐释。
另一方面，尽管存在模糊性和超前性，“为所有国家谋福利和利益”毕竟为自由原则设定了限制性的内容。
起码，一国自由探索和利用外空不能是对其他国家福利和利益的损害。
换言之，它为自由原则设定了一个底限。
“为所有国家谋福利和利益”表明“技术先进的国家不得仅仅为了自身的利益而利用外层空间，由于多数国家在许多年内尚不具备利用空间的技术能力，因此空间大国必须对国际社会承担采取某些负责的行为的义务”。
（二）
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