贵州省某乡土地利用总体规划文本说明.docx
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贵州省某乡土地利用总体规划文本说明
XX乡土地利用总体规划修编（2006-2020年）之
规划文本说明
XX县XX乡人民政府
施秉XX乡土地利用总体规划修编办公室
二○一○年四月
一、关于上轮规划实施的情况
二、关于规划编制的过程
（一）规划编制方法
1、用地规模预测方法
将定性预测方法和定量预测方法相结合，传统预测方法与现代预测方法相结合。
具体应用趋势外推法、回归分析法、指标计算法等多种方法综合预测分析建设用地规模。
2、多方案比较法
按照现代系统工程的原理和方法，编制若干个不同的规划方案，从经济社会发展、生态环境保护、当地资源条件和国家政策约束四个方面进行比较分析和综合评价，选择推荐方案，供领导决策。
3、公众参与法
公众参与法，是一种合作型规划的方法。
土地利用规划的作用不仅是调控土地利用，更是协调公众土地上的利益。
公众参与不是为了提供信息资料，还要参与规划目标、指标的确定、规划方案的拟定、协商和决策。
通过规划过程中的自由讨论、协商和集体决策，使规划方案能够在提高土地利用效率和效益的同时，使各自的利益最大化。
4、计算机辅助方法
应用GIS技术，建立土地利用现状数据库，对土地利用进行适宜性评价，进行土地利用供需预测和对土地利用功能结构进行空间分析，编制土地利用总体规划有关的图件。
（二）实施规划编制措施
1、搞好配套衔接，建立规划实施监督机制和考核体系
（1）、制定地方性规划实施管理办法
根据国家和省制定的土地管理和土地规划管理有关法律法规，结合本地实际，制定《XX县XX乡土地利用规划实施办法》，内容应包括规划实施原则、权限、规划实施管理内容、土地利用年度计划、用地预审和规划审查程序要求、规划的修改、规划实施监督管理以及违反规划的处罚等。
（2）、从行政、法律、制度等方面完善规划实施监督机制
首先要提高规划的权威性，规划应按法律程序通过批准，乡土地利用总体规划应提交县级人民代表大会通过，并报省级人民政府批准执行;其次应强化对土地执法行为的监督，建立健全各项制度，对有案不查、执法不严的，上级国土资源部门要责令其作出行政处罚决定或直接给予行政处罚。
坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。
对违法用地及其建筑物和其它设施，按法律规划应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代，确需补办手续的，依法处罚后，按高限进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。
完善土地执法监察体制，加强和充实各级国土资源执法监察队伍和机构，建立与国家土地监察制度相衔接的执法工作机制，监督土地执法行为;第三是制定国土资源部门内部监督检查制度，由土地监督机构依法对土地利用计划执行情况、规划审查、建设用地项目预审和建设用地审批、规划修改等实施监督检查，在监督检查中，发现工作人员有违法行为的，应视情节轻重按有关规定分别给以政纪和刑事处分;第四是制定土地执法动态巡回检查制度，加强对土地执法行为的日常监督，有效防止和及时制止违反土地利用规划和土地利用年度计划行为的发生;第五是严格土地管理责任追究制，对违反法律规定擅自修改土地利用总体规划的、发生非法占用基本农田的、未能完成耕地保护责任考核目标的，征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决的、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费的、未按期完成基本农田图件备案工作的，要严肃追究责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依照法定权限给予行政处分，同时责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批;还要实行补充耕地的责任追究制，国土资源部门和农业部门负责对补充耕地的数量和质量进行验收，并对验收结果承担责任。
（3）、建立政府及主管部门规划实施及耕地保护责任的考核体系
各级政府每年都要层层下达耕地保护责任考核目标，乡政府每年要向上级政府报告耕地保护责任目标的履行情况
2、完善规划实施激励机制，促进综合措施落实
（1）、健全以年度计划、用地预审、规划审查为主体的规划实施制度
乡人民政府应重视土地利用年度计划的编制，除国家下达的农用地转用指标，耕地保有量指标和土地开发整理指标外，还可从施秉实际出发，编制并下达如退耕还林、退耕还牧等计划指标，促进生态环境的改善;乡人民政府各有关部门，特别是城建、交通、水利等用地量较大的部门要对下一年度用地计划认真编制，并报国土资源部门和发改委综合上报，以保证用地计划与当年建设规模相适应。
没有农用地转用指标的，不得批准新增建设用地。
同时要强化建设项目用地预审和建设用地报批规划审查，建立定期的规划审查制度，这是规划实施最重要最有效的行政手段。
不仅对单独选址建设项目用地进行规划审查，对城镇规划范围内建设项目用地也要进行规划审查，规划审查采用集体审查，由规划、用地、地籍、法规监察等科（股）参加，纪检监察部门也应加强对规划审查的监督，避免规划实施走过场。
依法收回闲置土地和征收高额土地闲置税。
为合理利用土地资源，应当按规划用地条件，进行土地节约集约用地检查，对占而未用的闲置土地和多占少用的空地，坚决依法收回或征收高额土地闲置税，对可以利用而逾期未利用以及虽已利用未达到使用程度的建设基地要收取宗地的土地闲置税，制裁浪费土地资源资产行为很有必要。
征收财产转让所得税和土地增值税。
对于一些房地产投资者，垄断新建的一手市场房源，进行二手房投机，造成房地产价格高涨，土地供不应求，扰乱房地产市场行为的单位或个人。
一是要征收财产转让所得税，二是要严格按照《中华人民共和国土地增值税暂行条例》及《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》的规定征收土地增值税，使其无暴利可图，抑制利用房地产投机的行为。
（2）、运用经济手段，加强对耕地的保护和建设
节约和集约用地、严格保护耕地是规划修编的指导方针，也是规划实施的重点。
运用经济手段，加强对耕地的保护，首先要从严控制建设占用耕地，乡人民政府有关部门应按照有关规定严格土地开垦费、复垦费等，凡不足额缴纳土地有偿使用费的，上报县人民政府一律不下发农用地转用和土地征收批准文件，特别是要严格征收标准，不得随意降低或减免包括重点建设项目，招商引资项目在内的所有建设项目的耕地开垦费标准和征收金额，其中涉及征占用基本农田的，耕地开垦费标准提高到一般耕地的二倍，适当提高征占用耕地的成本，促进建设项目节约和集约利用土地;第二是加大土地使用制度改革力度，搞好土地市场建设，建立健全土地收购贮备和土地基金制度，积极盘活存量土地，从严控制划拨用地范围，经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补交出让金;第三是建立耕地特别是基本农田保护的激励机制，以加大土地整理力度、提高基本农田质量为重点，不断提高耕地的生产力。
为了增加资金的投入，建议乡人民政府围绕中低产田土改良，将土地整理项目、农田水利建设、农业综合开发项目、坡改梯项目、水土保持项目、节水农业项目、农业科技攻关项目等优先安排在基本农田保护区，成片实施，集中统一使用各项目投资，扩大资金投入的规模效益。
（3）、加强规划实施的监督检查
加强规划实施管理的监督检查，是保障规划实施的重要措施。
乡人民政府应组织计划、国土资源、农业、监察等有关部门每年对土地利用计划执行情况、用地审批情况、基本农田保护情况及其它规划目标执行情况进行检查，对违反规划、不执行用地计划和越权批地的行为，依照法律法规严肃处理，特别要追究领导者的责任;乡人大也应组织人民代表对规划实施情况进行检查，监督行政主管部门严格实施规划。
主要包括以下几方面。
①严格执行规划目标和指标，全面加强建设用地、农用地和土地整理复垦开发的规划管理。
将土地利用总体规划的各项用地指标，分解为土地利用年度计划，并纳入国民经济和社会发展规划严格执行。
②建立健全审查制度。
严格执行建设项目预审，凡不符合土地利用总体规划和有关法律规定的建设项目，不得通过用地预审。
③实行政府领导任期规划目标责任制。
把土地利用规划确定的各项重要规划目标，作为政府主要领导和分管规划工作的领导政绩考核的重要内容，并每年进行考核兑现奖惩。
同时，将该项工作成绩的好坏作为升降职级的条件。
④严格实行土地用途转用审批制度。
任何单位或个人，未经批准的，一律不得将农用地转为建设用地。
违者将受到处罚，情节严重构成犯罪的，依法追究单位领导和当事人的法律责任。
尚未构成犯罪的依照干部管理权限对其进行行政处分。
⑤积极推行城镇用地的增加与农村居民点减少挂钩。
因地制宜搞好新农村建设，在依法依规和尊重农民意愿前提下，引导农民集中建房，合理调整农村居民点布局，促进农村居民点适度集中，有效减少农村居民点建设用地，提高农村居民点集约利用水平。
减少的农村居民点面积可用于新增建设用地指标。
（4）、探索建立规划许可制度、严格规划的修改和修编
编制土地利用总体规划是法律规定各级政府必须开展的一项任务，具有权威性，一经批准必须严格执行。
镇土地利用总体规划，是实行土地用途管制制度的依据，依据规划调控土地利用规模、结构、空间布局和时序，具有一定的严肃性，必须切实解决脱离规划选址、立项问题。
不允许随意对规划进行修改。
但是在规划实施中，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，可以由县级人民政府提出，逐级上报原批准机关批准，未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
经修改的镇级土地利用总体规划，必须达到与上一级规划控制指标一致，保持耕地动态平衡，与城镇总体规划和村镇规划中用地规模协调较好，并在镇土地利用现状图上标注明确位置及范围。
规划修改的具体要求和操作程序可在《XX县土地利用总体规划实施办法》中进一步规定。
在规划实施过程中，因国家制定国民经济和社会发展重大战略决策，规划不能适应政策改变的需要，即应对规划进行修编。
规划修编要对现行规划修编和实施管理的情况进行评价，总结现行规划实施管理的成效和存在问题，明确规划修编的指导思想和基本原则，按照预定的工作步骤开展;规划修编成果按要求完成后，需报上级有关部门验收，并经省人民政府批准后正式实施。
（5）、适量安排机动指标，解决规划的弹性问题
按照XX县国民经济和社会发展“十一五”规划，XX县建设和发展力度很大，工业、城市、旅游、商贸和基础设施建设用地需求量较高、各类建设项目预测很难周全，为了提高规划的可操作性，有效保障工业发展、城市建设、旅游景区、招商引资和基础设施项目的用地需求，可在发展空间的安排上留出规划期内建设用地总量的10%，用于安排一些省、州、县重大基础设施、配套设施和重大招商引资项目，这部分用地指标不落实在土地利用总体规划图上。
但要求该类项目必须符合城镇、村镇建设总体规划和相关专业规划的要求，且不得占用基本农田。
其项目预审和规划审查仍按照相关规定的要求进行。
施行利用存量土地进行建设的优惠政策。
符合规划的建设项目，充分利用存量土地进行建设的单位或个人，其土地使用的相关税费收取，应按照XX县规定的中等或下等标准执行，鼓励使用存量土地。
严格执行耕地占补平衡制度。
符合规划的建设项目，经批准占用耕地的，土地使用者必须先开垦面积相等、质量相当的耕地，做到先补后占，以确保耕地占补平衡。
从经济上促使建设项目尽量不占或少占耕地，确需占用耕地的，尽量占劣不占优。
提高被征地农民的安置补偿标准，妥善安置被征地的农民。
对所有非弄建设项目征地补偿做到同地同价。
不但因项目性质的不同、类型不同或投资主题不同而擅自降低补偿标准。
不得牺牲被征地农民的利益制定招商引资的土地优惠政策，不得以侵害农民利益为代价降低建设成本，国家和省的重点项目建设必须将征地费列入预算足额兑现给农民，使被征地农民生活水平不因被征地而下降，其长远生计有保障。
3、加强信息系统建设，评价和管理保障体系
为了做好规划实施管理，必须加强规划信息系统建设，建立规划实施的动态监测，评价和管理保障体系。
要在规划修编工作中，建立和完善土地利用现状数据库，把经过土地更新调查的各类土地资源数据输入土地利用现状数据库，并通过每年的变更调查使土地利用现状资料具有现势性，同时建立规划数据库和规划管理信息系统，把规划成果特别是基本农田保护区、建设用地预留区、城市村镇建成区以及土地开发整理、生态退耕位置范围等数字化，输入规划管理信息系统，将土地征收，建设用地预审、规划审查和地籍管理等土地管理内容通过该系统统一管理，提高规划实施管理的效能和质量;在规划实施过程中，还可以通过卫片、航测等手段，加强规划实施的动态监测，查清土地管理的基础数据，并对城镇、村镇和城郊结合部土地利用情况严密监控，及时发现违反规划的违法用地行为，以便尽早查处。
要通过建立土地利用总体规划实施评价指标体系，土地集约利用水平评价指标体系。
粮食生产能力等级评价标准，城镇建设用地（开发区用地和先进制造业基地）调控标准、农村居民点用地的定额控制指标等指标体系，积极探索基本农田的保护、提高土地集约利用水平、鼓励农村居民点整理以及保障规划实施的调控机制和管理制度。
三、关于规划基础数据
（一）、土地利用现状数据
土地利用现状数据采用XX县经贵州省国土资源厅确认的本轮土地利用总体规划修编基础数据，即XX县XX乡2005年末的土地利用现状变更台账数据，土地分类采用三级分类体系：
一级类3个，二级类10个三级类25个。
（二）、相关社会经济资料
2005年社会经济指标的资料由规划修编小组从统计部门《领导干部手册》中取得;2010、2020年社会经济各指标值的取得是在规划实施1997—2005年历年数据的基础上，采用灰色预测、线性回归、综合指标法等数学方法进行预测，并结合《XX县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《加速XX县经济社会发展战略研究》、《XX县县城总体规划修编（2003—2020）》等相关部门规划做进一步修正取得。
四、关于规划主要内容的说明
（一）规划目标
2006—2020年XX县XX乡土地利用的总体目标是：
加强耕地保护，加强农用地特别是基本农田整理，加强优质高效的现代化农业和稳固的商品粮油基地建设，确保粮食安全;节约和集约用地，有效控制非农建设用地;调整和优化土地利用结构，保障优势产业所需建设用地，重点保障........工业集中发展区的建设用地;加强水土保持和水源保护区的建设，促进生态环境的建设。
（二）土地利用结构和布局调整
1、优先安排农用地，农用地内部优先安排耕地和林地，确保耕地保有量和基本农田面积;
2、建设用地内部优先安排水利、交通、能源等基础设施用地及重点项目用地;
3、优化城乡用地结构布局，控制农村居民点用地的盲目增加;
4、加强建设用地的内部挖潜，节约集约用地，提高土地利用率。
（三）耕地和基本农田保护
土地用途区和基本农田保护区，明确了耕地和基本农田保护范围，树立起一道法定的保护屏障;通过建立农地转用审批制度、耕地占补平衡制度和基本农田占一补一制度，耕地保护的力度大大加强，有效地实施了对耕地特别是基本农田的保护，耕地面积长期大面积减少的局面得到有效遏制。
同时通过严格执行耕地占一补一政策，为实现耕地占补平衡找到了有效途径，2006—2020年，XX县XX乡通过土地开发整理补充耕地，有效地缓解了耕地与建设用地之间的矛盾，土地开发整理已成为推动规划实施和加强耕地保护的重要手段。
（四）建设用地调控
1、控制了建设用地规模的盲目扩大
规划实施后，划定了各类建设用地规模控制圈，将建设用地限制在一定范围内进行，在日常审批时，对不在建设用地控制圈内选址的用地除国家重点建设项目外，一般不予批准，从而有效地改变了过去建设项目用地随意选址、布局分散的状况，对城乡居民点用地的集约化起到了较好的控制作用。
2、对土地利用的宏观调控提供了可靠依据
XX乡土地利用总体规划确定了城乡建设发展规模和范围，对各项建设用地的空间布局和用地规模实行了总体控制，城镇建设和农村居民点的空间拓展必须符合土地规划的规定。
改变了过去建设用地缺乏总量控制、随意发展的格局;对引导城乡建设集中发展、促进存量土地的开发利用和有效控制建设用地规模起到了极为重要的作用。
土地利用总体规划不仅使土地利用方式发生了根本变化，而且已逐步成为各项事业发展规划的依据。
（五）土地生态建设和环境保护
XX县XX乡土地利用总体规划贯彻“在开发中保护、在保护中开发”的方针，明确了生态退耕的规模和范围，制定了切实可行的生态环境建设措施，有效地指导了退耕还林及后备土地资源的合理利用。
促进了土地资源的可持续利用，改善了生态环境。
（六）土地整治
1、农田整治——提高耕地集约节约利用
开展农田整治是对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦，在新增加耕地的同时，做到田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排，建成集高效农业、节水农业、循环农业和集约化农业为一体的高标准农田，为规模经营和发展现代农业创造条件。
通过土地综合整治，将农民迁移到新建小城镇居住，可以把布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕还田。
整理复垦后的土地，会大大超过小城镇建设所占用的耕地，确保耕地没有减少，实现了土地使用集约化。
2、村落整治——配套公共服务设施
通过土地综合整治中的重要方面——村落整治，可以集聚极其分散的众多农民，统一为他们配备基础公共服务设施，提高农民的生活质量，使其真正成为名副其实的城镇居民。
整治后的村落变成了“城市”，具有城市小区显现的特征，如有专门的物业管理公司负责物业管理，小区内从学校、***、商场到各种文化娱乐设施均要具备，水、电、气、集中供热基础设备齐全。
通过土地综合整治的实践可以成功实现城乡公共服务的均等化，使农民的生活面貌得到极大提高。
（七）土地用途分区管制
1、基本农田保护区用途管制
基本农田保护区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施;区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当复垦或调整为基本农田，规划期间确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积;区内耕地在不破坏耕作层的前提下，可调整为其他农用地，并依照相同管制规则进行保护和管理;不得破坏污染保护区内土地;严禁占用区内土地进行非农建设。
2、一般农地区用途管制
一般农地区内土地主要用作耕地、园地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施;区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当复垦或调整为一般农地，不得破坏、污染保护区内的土地。
3、城镇建设及村镇建设用地区用途管制
城镇建设及村镇建设用地区内土地主要用于建制镇、村庄和集镇的建设发展，区内新增建设用地应符合XX县XX乡的城镇建设用地和农村居民点建设用地规模和范围要求，区内农用地在批准改变用途之前，应当按原用途使用。
4、独立工矿区用途管制
独立工矿用地区内土地主要用于采矿业以及不宜在居民点内配置的其他工业用地;区内土地使用应符合工矿建设规划;因生产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦;区内建设应优先利用现有建设用地、闲置地和废弃地;区内农用地在批准改变用途前，应当按原用途使用，不得荒芜。
5、风景旅游用地区用途管制
风景旅游用地区内土地主要用于旅游、休憩及相关文化活动;区内土地使用应符合风景旅游区规划;区内影响景观保护的土地用途，应在规划期间调整为适宜的用途;允许使用区内土地进行不破坏景观资源的农业生产活动和适度的旅游设施建设;但是严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活动。
6、生态环境安全控制区用途管制
生态环境安全控制区内土地主要用于维护生态环境安全;土地使用应当符合保护区规划，并与相关规划相协调;区内影响生态安全环境的土地，应在规划期间调整为适宜的用途;严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活动。
7、自然与文化遗产保护区用途管制
自然与文化遗产保护区内土地包括典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域、已经遭受破坏但经保护能够恢复的自然生态系统区域、珍惜、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域、具有特殊保护价值的湿地、内陆水域和森林、具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、温泉等自然遗迹，自然与文化遗产保护区的划定应与相关规划协调衔接，可依实际管制需要划定核心区、缓冲区、实验区。
8、林业用地区用途管制
林业用地区内土地主要用于林业生产，以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施;区内现有非农建设用地应当按其适宜性调整为林地或其他农用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积;区内耕地因生态建设和环境保护需要可转为林地;不得占用区内土地进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动。
9、牧业用地区用途管制
牧业用地区主要用于牧业生产，以及直接为牧业生产和生态建设服务的牧业设施;区内现有非农建设用地应按其适宜性调整为牧草地或其他类型的农用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积;区内耕地因生态建设和环境保护需要可转为牧草地;不得占用区内土地进行开垦、采矿、挖沙、取土等破坏植被的活动。
（八）村土地利用控制
1、XX县XX乡各村耕地及基本农田保护指标
表2XX县XX乡各村耕地保有量指标分解表
单位：
公顷
耕地主要分布.......村等村。
表3XX县XX乡基本农田面积指标分解表
单位：
公顷
规划期间基本农田面积为740.30公顷，主要位....村等村，其中城镇建设预留地周围不安排基本农田。
五、规划规划实施保障措施
六、关于规划的协调论证和公众参与情况
为了更加科学、客观的编制本论土地利用总体规划，增强规划修编的公开性和透明性，提高规划修编的科学性和可行性，本县在编制工作中广泛征求社会各界的意见，让公众直接接触规划，充分调动公众参与规划的主动性和积极性，接受社会公众的监督。
分别邀请人大、政协、县属相关职能部门，县内企业以及社区办事处和各村的征求意见会，并邀请规划专家对专题和大纲进行科学论证，对最后形成的规划大纲和规划成果，由县政府召开听证会后一并上报评
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