台江土地利用总体规划说明.docx
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台江土地利用总体规划说明
台江县土地利用总体规划说明
台江县土地利用总体规划是根据国民经济和社会发展规划，国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求组织编制的。
其目的是加强对土地利用的宏观调控和计划管理，协调国民经济各部门和区域之间的用地矛盾，为乡镇土地利用总体规划提供指导性指标，为各级土地利用中期和年度计划的制定以及审批用地指标提供依据。
一、上轮规划实施情况、存在问题
上轮土地利用总体规划是以1996年土地利用现状变更调查数据为基础，根据台江县国民经济和社会发展目标，对全县土地利用的现状，土地利用潜力，土地适宜性等进行分析研究，并在土地供需预测的基础上，明确规划期内土地利用的目标和原则，严格控制建设占用规模，保护耕地，努力实现耕地总量动态平衡。
（一）上轮规划确定的主要目标
上轮土地利用总体规划控制指标：
1997年耕地面积9196.92公顷，到2010年耕地保有量12708.87公顷。
期间耕地减少量控制在892.0公顷,其中建设占用耕地160.0公顷,生态退耕、灾毁减少耕地912.0公顷;与此同时,补充耕地936.31公顷,其中土地开发增加耕地834.881公顷,整理复垦增加耕地101.43公顷。
基本农田保护率86.09%。
规划期间新增非农业建设用地控制指标645.87公顷。
在非农业建设用地占地指标中，居民点及独立工矿用地107.67公顷,交通用地占用73.57公顷,水利设施占用464.63公顷。
（二）规划指标执行情况
建设用地规模控制执行情况：
根据《黔东南州土地利用总体规划（2006—2010年）下达给台江县非农建设用地规模为645.87公顷，2005年全县各类建设用地472.32公顷，占建设用控制指标的73.13%。
建设用地主要是：
三凯高速公路建设、320国道改扩建、小城镇建设等。
建设用地占用耕地情况：
1997年至2010年建设占用耕地的规划指标为160.0公顷。
至2005年,全县建设占用耕地指标为301.97公顷,占规划期指标的188.73%。
三穗至凯里高速公路建设占地227.35公顷,其中占耕地77.39公顷,占用耕地中大多数为基本农田。
这些国家重点工程项目占用耕地,使土地开发整理复垦工作难度较大,难以完成占用耕地的占补平衡任务和基本农田划定补充。
因而新一轮规划编制时,在建设占用耕地控制指标中予以扣除。
耕地占补平衡执行情况：
规划期末（2010年）耕地保有量为12708.87公顷，其中基本农田10903.11公顷（含剑河县革东镇），基本农田保护率为86.09%。
2005年土地变更调查：
耕地面积为9233.54公顷，其中基本农田保护面积7949.15公顷。
土地开发整理情况：
规划期土地开发整理新增耕地指标936.31公顷,其中开发增加耕地834.8817公顷,土地整理复垦增加耕地101.43公顷.到2005年全县完成开发整理增加耕地436.43公顷,其中土地开发增加耕地420.11公顷。
生态退耕指标执行情况：
上轮规划全县退耕还林面积为712.0公顷，至2005年全县耕还林面积1026.70公顷，占规划指标的144.20%。
退耕还林主要乡镇：
台拱镇、台盘乡、革一乡、施洞镇、老屯乡、方召乡等，其退耕面积分别226.88公顷、197.91公顷、181.81公顷、138.59公顷、117.11公顷。
（三）规划实施取得成效
上轮土地利用总体规划的实施总体效益是好的，在耕地保有量，建设用地占用耕地，基本农田保护，耕地占补平衡，土地开发整理等方面都是严格按照规划来实施的，没有违法用地的行为。
1、完善了以规划为龙头的土地用途管制制度
土地利用总体规划的龙头作用逐步得到体现。
现行土地利用总体规划建立各个土地利用区的利用原则和依据，在土地利用计划的制定，基本农田保护区的划定，建设项目用地预审，农用地转用和土地征用审批，土地开发整理，土地执法监察等方面，都要以土地利用总体规划为依据。
在建设项目供地方面，引入了规划的调控机制，提出了调控总量，控制增量，盘活存量土地的管理理念，对违法用地按补办手续，也要符合土地利用总体规划。
在建设占用耕地上采取占一补一的政策措施，实现耕地占补有余，这样协调了既要建设，又要吃饭的矛盾。
强化土地使用者对规划的认识。
各级政府和国土资源管理部门在用地审批中，坚持不符合用地规划一律不予以审批，要求重新选址，确因建设用地需要的项目要调整规划，才能办理用地手续。
2、宏观调控和市场调节发挥了积极作用
土地利用总体规划对土地供应总量实行控制，对土地实行用途管制，这样才能发挥市场配置土地资源的基础性作用，提高土地资源利用效率，只有通过规划合理配置土地资源，才能促进城乡建设的合理有序进行，达到城乡统筹、区域统筹、协调发展的目标。
规划控制和市场调节在土地资源配置中的作用是相辅相成的。
社会主义市场经济体制的建立和发展，要求土地资源的配置引入市场机制，培育和规范市场，扩大土地有偿使用范围，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。
在市场经济条件下，土地利用行为是经济利益行为，受比较利益的驱使，仅靠市场机制是不能实行土地资源优化配置的，特别是一些社会公益性用地，是需要通过土地利用总体规划措施，对土地市场进行干预和调控，来弥补市场机制的不足。
3、加强了土地生态环境保护与建设
规划注重经济效益、社会效益的同时，强调生态环境保护。
主要体现在：
①将大于25度以上的坡旱地逐步退耕还林；②耕地后备资源的开发上，按照“在开发中保护，在保护中开发”的方针，明确了开发的规模、范围、标准等措施；③土地整理上，采取工程措施、生物措施，加大科学技术含量，促使土地资源的可持续利用；④对天然林和自然保护区加强了建设管理。
（四）上轮规划实施存在的主要问题
1、耕地保有量、基本农田保护目标偏大
台江县地处雷公山，属喀斯特地貌山区县，全县坡耕地面积比重大，大于25度的耕地有5326.12公顷，规划为了达到上级下达的耕地保有量，基本农田保护目标，将一些坡耕地，离村寨较远的耕地划入基本农田保护范围。
近几年来，由于国家重点工程项目的建设，城镇等基础设施建设，生态退耕，而重点工程占用的耕地，大部分是基本农田，因而规划期耕地保有量，基本农田保护目标难以实现。
2、耕地的占补困难大
台江县地处清水江上游，是贵州省十大林业县之一，是重点天然林保护范围，因而可开发耕地的后备资源有限。
全县可开发的耕地后备资源中，其主要分布在南宫、台盘、台拱、施洞等乡镇，这些地方交通欠发达，经济、文化也落后，然而开发的难度较大。
3、建设用地需求量与规划用地指标矛盾较突出
一是建设用地占用耕地指标缺口大。
台江县有2个镇、6个乡，这些乡镇基础设施落后，在“城镇带县”发展战略中，需要加快小城镇建设步伐，而这些城镇、集镇周边大多是耕地，然而占耕地矛盾就显得突出。
二是建设用地空间布局上的错位。
上轮规划在用地指标分配上基本采取平均分配的方法，但规划实施后，建设发展非均衡态势明显，建设用地需求相对集中，局部建设用地指标不足的矛盾较为突出。
4、对国家政策和规划实施条件预测不够
上轮规划编制后，国家出台了一系列重大发展战略和政策，如西部大开发战略，扩大内需，加强基础设施建设，城镇化战略，退耕还林，天然保护等，这些直接或间接影响已批准实施的土地利用总体规划，使土地利用格局发生了很大变化。
二、规划编制简要过程
（一）准备阶段
根据省、州的统一部署和安排，为了加强对台江县土地利用总体规划工作的领导，于2007年成立了以杨昌彪县长为组长，王刚副县长、邰文洪、黄国盛、杨昌权副组长，相关部门和各乡镇负责人为成员的领导小组。
领导小组下设办公室，办公室设在县国土资源局。
具体制定工作方案，落实工作经费，收集相关资料及图件，召开全县相关部门工作会议，确定规划编制的重点，明确任务和职责。
（二）专题研究阶段
根据本县的实际，进行了《台江县加强耕地和基本农田保护研究》、《台江县节约和集约利用土地研究》、《台江县城乡用地结构优化和布局研究》、《台江县统筹区域土地利用研究》、《台江县土地利用与生态环境协调研究》、《台江县强化规划管理保障措施研究》、《台江县现行土地利用部体规划实施评价》等七个专题，为编制规划提供服务。
（三）规划大纲编制阶段
在充分收集资料，以及县属相关部门的用地规划和用地预测的基础上，遵照州级下达的主要用地控制指标，编制了《台江县土地利用总体规划大纲》，然后报县人民政府及领导小组审查并组织相关部门、各乡镇和专家论证，提出修改意见，经修改后提请上级部门审查验收，2008年4月25日黔东南州土地利用总体规划修编领导小组组织评审，根据评审意见进一步修改完善，2008年12月25日省修规办备案批复。
（四）规划成果编制阶段
根据上级有关精神要求，本轮规划编制采用全国第二次土地调查成果资料，全国第二次土地调查成果由2010年3月上报省及部待审查，为了推进规划编制进程，2010年5月25日县规划领导小组召开全县规划编制会议，就规划作了具体安排布署，相关部门对建设项目具体落实到地块，同时对第二次调查成果数据进行转换成规划基础数据，8月又召开了建设项目布局论证会议，根据相关建设项目用地情况进行基本农田调整等工作，然后着手编制文本，初稿完成后提请县规划领导小组审查、论证、听证等，并进行修改，完成规划文本送审稿。
（五）规划成果验收、批复
规划文本送审稿提请黔东南州国土资源局、贵州省国土资源厅对规划成果进行审查验收。
验收合格后报请贵州省人民政府审议批复，批准后由台江县人民政府组织实施。
三、规划基础数据
（一）关于人口数据
2009年人口数14.93万人，来源于县统计局编制的《台江县国民经济和社会发展综合指标统计年报》。
城镇人口、乡村人口数据采用县计生、发改、公安部门提供的资料。
（二）关于土地利用现状数据
1、规划基础数据
根据《国土资源部办公厅关于国土资源部关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）的文件精神，本轮规划的土地利用现状基础数据为2005年土地变更调查数，对照数据数据为2009年全国第二次土地调查数。
2、规划用途分类
规划用途采用三级分类体系。
其中，一级类3个：
农用地、建设用地、其他土地；二级类11个：
耕地、园地、林业、牧草地、其他农用地全，城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地，水域、自然保护地；三级类33个。
3、规划基数转换
依据《县级土地利用总体规划编制规程》的要求，以2005年土地变更调查数据和第二次全国土地调查土地利用调查现状数据为基础，按土地利用规划分类系数体进行分拆或归并，从而得到规划基数，规划转换具体如下：
（1）农用地转换
耕地、园地、林地、天然牧草地、人工牧草地、设施农用地、坑塘水面、沟渠、田土坎，按土地规划分类体系进行归并，形成土地规划分类的农用地。
（2）建设用地转换
城市、建制镇、村庄、采矿用地、公路用地、民用机场、港码头用地、管道运输用地、水库水面、水工建筑用地、风景名胜及特殊用地等建设用地，按照土地规划分类体系进行归并和分拆，分别归类于相应地类。
第二次全国土地调查数据转换中，城乡建设用地将除建制镇、农村居民点、采矿用地归为土地利用地规划基数分类体系中建制镇、农村居民点、采矿用地、其他独立建设用地。
交通水利用地中，将现状分类中的交通运输用地的铁路用地、公路用地、民用机场、港口码头用地、管道运输用地分类归并为铁路用地、公路用地、机场用地、港口码头用地、管道运输用地；将水域、水利设施用地中水库水面、水工建筑用地分别归类于规划分类的水库水面和水工建筑用地。
其他建设用地中，将现状分类的城镇村及工矿用地中风景名胜及特殊用地分类归于土地规划分类中的风景名胜用地和特殊用地。
将现状分类中的盐田归于土地规划分类中的盐田。
（3）其他土地转换
将现状土地分类的河流水面、湖泊水面、裸地、其他草地，按照土地规划分类体系进行归并，并分类归于相应地类。
4、转换规划基数和第二次全国土地调查数对比
地类
2009年第二次调查数
2009年规划基数
对比增减
农用地
合计
100226.54
100226.54
耕地
11361.11
11361.11
园地
1143.97
1143.97
林地
77672.60
77672.60
草地
475.57
475.57
其他农用地
9573.29
9573.29
建设用地
合计
1708
1708.00
城乡建设用地
小计
1066.02
936.98
-129.04
建制镇
168.31
168.31
农村居民点
821.61
692.57
-129.04
采矿用地
76.10
76.10
其他独立建设用地
交通水利用地
小计
551.61
551.61
铁路用地
公路用地
551.61
551.61
机场用地
港口码头用地
管道运输用地
水库水面
46.70
46.70
水工建筑用地
1.17
1.17
其他建设用地
小计
42.40
171.54
+129.04
风景名胜设施
129.04
+129.04
特殊用地
42.60
42.50
其他土地
合计
5907.38
5907.38
水域
1626.62
1626.62
自然保留地
4279.11
4279.11
土地总面积
107840.27
107840.27
规划基数转换时将农村居点的旅游村寨调整为风景设施用地,调整面积129.04公顷,其余的数与二次调查数一致。
（三）关于国民经济统计的有关数据
主要采用《台江县国民经济和社会发展结合指标统计年报》、《台江县国民经济和社会发展第十一个五年计划》、《台江县国民经济和社会发展第十二个五年规划基本思路》（征求意见稿）等。
（四）关于其它资料
有关基本情况及专题研究的资料，来源于国土、统计、发展与改革、计生、气象、农业、林业、水电、交通、建设、旅游、经贸、环保等部门提供的资料。
如《台江县土地利用总体规划（1997——2010年）》、《台江县土地开发整理规划》、《台江县矿产资源规划》、《台江县旅游发展总体规划》、《台江县工业用地规划》、《台江县林业十一个五年规划》、《台江县综合农业区划》等。
四、规划主要内容的说明
（一）关于规划期限
本轮规划期限，基期年为2005年，规划期为2006——2020年，其中，近期年为2006——2010年，规划远期年为2011——2020年。
（二）规划目标确定
在编制规划前，由各相关部门进行用地规划的预测，部门规划对农用地需求较大，并未考虑土地的供给能力，使耕地保有量、基本农田保护面积等控制指标难以落实，因此，在确定规划目标上，根据黔东南州土地利用总体规划下达的主要控制指标，全国第二次土地调查土地利用现状情况，以及相关部门建设项目布局情况等，多次召开县土地利用总体规划领导小组和有关部门会议，保证上级规划主要控制指标落实同时，对各类建设项目充分论证，并现场布局，经过多次论证才确定规划目标。
确定的耕地保有量、基本农田面积、建设用地总规划、城乡建设规模等与上级下达指标相符。
预期指标：
林地、牧草地比下达指标略多，园地比下达指标略少。
所以规划确定目标基本上符合规划修编的有关要求和反映该县的实际情况的。
（三）有关指标的分解落实
根据黔东南州规划修编工作领导小组《关于印发〈黔东南州土地利用总体规划（2006——2020年）主要指标预分解方案〉》（黔东南州国土资规修〔2007〕01号）确定与耕地相关的约束性指标：
耕地保有量指标、基本农田面积指标、土地开发整理补充耕地指标。
耕地保有量耕地保有量指标分义务量指标和任务量指标。
耕地保有量=基期年耕地面积+规划期新增耕地面积-规划期减少面积
规划期新增耕地面积指通过土地整理、复垦、开发增加的耕地面积；规划期减少面积包括生态退耕、灾毁、建设占用耕地面积。
1、基本农田面积
以《黔东南州土地利总规划（1997——2010年）》下达给台江县的基本农田面积为基数，扣减基本农田保护大检查已确定因生态退耕、灾毁减少的基本农田面积和《黔东南州国土资规修》〔2007〕01号文确定规划期生态退耕、灾毁减少的面积,确定各乡镇基本农田面积。
2、整理复垦开发补充耕地
整理复垦开发补充耕地指标分：
补充耕地义务量指标和实现补充耕地任务量指标。
整理复垦开发耕地补耕地规模原则在本县范围内与建设占耕地达到平衡。
补充耕地任务量指标的分解以各乡镇建设占用耕地面积为准，同时考虑各乡镇后备资源的情况进行分解。
3、建设用地指标分解
根据台江县“十一五”“十二五”规划和“围绕一个中心，狠抓两项基础建设，加快三个经济区域发展，培育壮大四大产业，实施五大战略，努力实现两大目标”的社会经济发展思路，结合各部门、各乡镇的实际，进行分解。
建设用地指标分为约束性指标和预期性指标。
约束性指标包括：
城乡建设用地规模、建设占用农用地规模、建设占用耕地规模和人均城镇工矿用地四项指标。
预期性指标包括：
建设用地总规模、城镇工矿用地规模、交通水利及其它用地规模等指标。
根据上级下达的指标，结合该县的实际，确定建设用地规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模、建设用地占用农用地规模、建设占用耕地规模和亿元GDP耗地量为建设用地主要指标分解到乡镇。
（1）分解思路
考虑未来经济发展的不同预见性的该规划的弹性,采用因素法对规划期建设用地增量指标进行分解,将分解指标的增量,加上各乡镇的基期年建设用地规模,即为各乡镇规划期末建设用地总规模。
建设用地总规模=基期年建设用地总规模+规划期建设用地增量。
（2）指标分解计算的方法步骤
规划大纲指标分解：
①因子选取因子的选择主要与建设用地变化关系密切和建设用地的历史变化情况，并且兼顾绩效与公平。
选择了“十一五”规划期末总人口、“十一五”规划期末GDP、“十一五”划期末基础设施用地规模、上轮规划建设用地指标实现程度，中心乡镇或工业聚集区、行政村个数等。
②权重的确定参照州规划办的做法，结合本县的实际情况，选择的因素权重见下表。
因子
“十一五”规划期末总人口增量
“十一五”基础设施用规模
上轮规划建设用地指标实现程度
中心乡镇或工业聚集区规划用地
行政村个数
权重
35%
25%
20%
15%
5%
③城乡建设用地规模及城镇工矿用地指标的分解按照州规划指标预分解方案要求，将城乡建设用地规模作为约束性指标，并“严格控制城镇和村镇建设用地增长”。
因此，以州下达的城乡建设用地规模及城镇工矿用地指标作为控制数，结合城乡及城镇工矿建设用地现状、规划期间安排的规划项目及用地规模，将指标分解到各乡镇。
④建设占用农用地及耕地指标的分解建设占用农用地及占用耕地指标的分解，以州下达的指标为控制，结合该县实际，确定不同类别项目的占农用地、占耕地的比例，并根据项目落实区域地类进行调整，不得突破上级的控制指标。
⑤亿元GDP耗地量亿元耗地量是反映土地集约利用水平的指标。
亿元GDP耗地量=建设用地总规模÷GDP。
据预测，亿元GDP耗地量:
2010年为365公顷/亿元,2020年319公顷/亿元。
根据全国第二次土地调查成果资料，以上级下达的主要控制指标为控制，结合各部门、各行业各类建设项目布局情况，以及耕地保有量、基本农田、补充耕地的后备资源情况等，实地调查、现场布局，将各类用地进行面积的汇总，形成各乡镇的规划指标，然后将各乡镇规划指标进行汇总，按照县人民政的“十一五”、“十二五”规划要求，多次召开领导小组成员单位、相关部门领导、专家等论证会，最络确定各乡镇的规划控制指标。
（四）土地利用结构及用地布局
1、土地利用结构调整
（1）根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）；《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）等文件。
（2）依据《黔东南州土地利用总体规划（2006——2020年）》，在规划期，严格控制占地规模，严格控制占用耕地尤其是基本农田，确保耕地数量不减少、质量不下降，建设用地优先安排基础设施建设，按照能源、交通、水利等顺序安排产业用地，城镇建设内涵和外延扩张相结合，控制城镇建设规模，农村居民点建设按照集约节约用地和新农村的要求内部调剂解决。
（3）结合《台江县加强耕地和基本农田保护问题研究》、《台江县节约和集约利用土地研究》、《台江县城乡用地结构优化和布局研究》、《台江县统筹区土地利用研究》、《台江县土地利用与生态环境建设协调研究》、《台江县强化规划管理保障措施研究》等基础研究，使得土地利用结构调整指标的趋于科学合理，促进土地集约节约利用。
2、土地利用布局
（1）工业用地项目的确定：
按照工业用地向产业集聚区集中的原则。
依据《台江县国民经济和社会发展第十一个五年规划》和《台江县工业用地布局规划》进行安排确定布局工业项目。
（2）城乡建设用地依据《台江县城乡用地结构优化和布局研究》、《台江县城市总体规划》等成果资料，以及建设用地的控制指标综合确定。
（3）土地整理治：
全国第二次土地调查（农村部分）的调查成果，土地后备资源主要分布在南宫、方召、施洞、台拱等乡镇，根据资源的数量，可开发的需求以及可行等来确定土地整理复垦开发的面积数量。
（五）耕地和基本农田
1、耕地基本情况
2009年,全县耕地面积11361.11公顷,其中,台拱镇耕地面积2398.27公顷,占全县耕地面积21.11%;施洞镇耕地面积1032.10公顷,占全县耕地面积9.09%;南宫乡耕地面积2175.51公顷,占全县耕地面积19.15%;排羊乡耕地面积827.97公顷,占全县耕地面积7.29%;台盘乡耕地面积1447.72公顷,占全县耕地面积12.74%;革一乡耕地面积1148.92公顷,占全县耕地面积10.11%;老屯乡耕地面积1026.25公顷,占全县耕地面积9.03%;方召乡耕地面积1304.37公顷,占全县耕地面积11.48%。
坡度分布情况：
小于2°耕地面积522.31公顷,占耕地面积的4.6%;2-6°耕地面积624.23公顷，占耕地面积的5.49%；6—15°耕地面积1874.98公顷,占耕地面积的16.51%；15—25°耕地面积3011.67公顷,占耕地面积的26.51%;大于25°耕地面积5326.12公顷,占耕地面积的46.89%。
2、基本农田情况
2009年全县基本农田保护面积8295.78公顷。
其中，台拱镇1916.97公顷，施洞镇754.40公顷，南宫乡1440.49公顷，排羊乡593,99公顷，台盘乡1096.48公顷，革一乡786.90公顷，老屯乡714.22公顷，方召乡995.33公顷。
3、规划期基本农田
（1）基本农田调入
全县调入基本农田834.82公顷,其中,台拱镇22.41公顷,南宫乡572.11公顷,排羊乡57.68公顷,台盘乡31.61公顷,革一乡6.27公顷,老屯乡26.59公顷,方召乡118.15公顷。
台拱镇22.41公顷,调入比例0.27%；南宫乡572.11公顷，调入比例6.9%；排羊乡57.68公顷,调入比例0.7%；台盘乡31.61公顷,调入比例0.38%；革一乡6.27公顷,调入比例0.08%；老屯乡26.59公顷,调入比例0.32%；方召乡118.15公顷,调入比例1.43%。
（2）基本农田调出
全县调出基本农田839.6公顷,调出比例10.13%。
其中,台拱镇152.90公顷,调出比例1.84
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