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土地利用总体规划说明

开江县

土地利用总体规划说明

（2006—2020年）

征求意见稿

开江县人民政府

二　〇　〇　九　年　十　二　月

目　　录

一、引言-1-

二、规划编制背景简介-2-

（一）宏观背景-2-

（二）县域自身发展所需-2-

（三）自然环境与社会经济背景分析-3-

1、地理位置-3-

2、地形地貌-3-

3、气候水文条件-3-

4、自然资源-4-

5、社会经济发展水平-4-

（四）土地利用现状结构与特征-5-

1、土地利用现状结构-5-

2、土地利用现状特征-5-

（五）上轮规划实施评价-6-

1、上轮规划目标-6-

2、规划执行情况分析-6-

3、规划实施总体成效评价-7-

4、规划实施存在的问题及原因-9-

5、对新一轮规划的启示-10-

三、规划编制过程简介-11-

（一）准备工作阶段-11-

（二）前期研究阶段-12-

（三）行业用地规划阶段-13-

（四）指标对接阶段-13-

（五）规划编制阶段-13-

（六）论证协调阶段-14-

（七）成果整理阶段-14-

四、规划编制指导思想和原则依据-14-

（一）指导思想-14-

（二）规划原则-15-

（三）规划依据-15-

五、基础数据及图件的采用说明-17-

（一）基期年土地利用基数及底图-17-

（二）基期年社会经济数据-17-

（三）生态环境资源数据-18-

六、与相关规划的衔接-18-

（一）与省级规划衔接-18-

（二）与“十一五”规划衔接-18-

（三）与城市规划衔接-18-

（四）与行业规划衔接-19-

七、规划目标的确定与落实-19-

（一）耕地保有目标-19-

（二）基本农田保护面积-20-

（三）建设用地规模控制-21-

1、建设用地总规模-21-

2、城乡建设用地规模控制-21-

3、交通水利及其他建设用地规模控制-21-

（四）建设占用耕地目标-22-

（五）耕地补充目标-22-

（六）乡镇指标分解说明-23-

1、指标分解原则-23-

2、指标分解依据-23-

3、指标分解方法-23-

八、社会经济发展主要指标的测算-24-

（一）总人口预测-24-

（二）城镇化水平预测-24-

（三）城镇人口和农村人口预测-25-

（四）地区生产总值预测-25-

九、建设用地供需平衡分析结论-25-

（一）城镇建设用地需求预测方法选择-25-

1、县中心城区新增用地预测-26-

2、重点建制镇新增用地预测-26-

3、乡场镇及居民点新增用地需求-26-

（二）独立工矿用地需求预测-26-

（三）交通水利及其他建设用地需求预测-27-

（四）上级下达的规划指标-28-

（五）与规划指标的衔接-29-

十、耕地占补平衡分析-29-

（一）建设占用耕地-29-

（二）耕地补充任务-29-

（三）耕地需求量预测分析-30-

（四）耕地占补平衡分析结论-30-

十一、土地利用空间布局-31-

十二、土地利用分区与管制-31-

（一）分区的依据-31-

（二）分区的原则-31-

（三）土地利用用途分区-32-

十三、土地利用结构调整-32-

（一）结构调整的原则与方法-32-

（二）农用地结构布局调整-33-

（三）建设用地结构布局调整-34-

（四）未利用地结构布局调整-34-

十四、规划实施的可行性与效益评价-35-

（一）规划方案的可行性分析-35-

（二）规划方案可行性评价-36-

（三）规划方案的效益评价-36-

十五、公众参与情况总结-37-

（一）专业机构参与-37-

（二）行业和部门参与-37-

（三）政府领导参与-38-

（四）社会公众参与-38-

（五）国土部门参与-38-

十六、规划形成的主要成果-38-

（一）前期研究工作成果-38-

（二）大纲编制阶段成果-39-

开　江　县

土地利用总体规划说明（2006—2020年）

征　求　意　见　稿

一、引言

开江县上轮土地利用总体规划（1997—2010年）自1999年编制完成报经省人民政府批准实施以来，为科学利用全县土地资源，增强部门依法用地意识，严格控制非农建设用地，加强土地用途分区管制，严格保护耕地（特别是基本农田），依法履行耕地占补平衡义务等诸多方面发挥了积极的指导作用，取得了良好的经济社会和生态效益。

但随着开江县经济社会的快速发展，特别是“十一五”规划的有效实施，上轮规划已无法适应全县在新的经济社会发展背景下对土地利用与管理提出的新的要求。

为此，依据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、国务院办公厅转发国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发［2005］32号）及省国土资源厅《关于开展土地利用总体规划修编前期工作的通知》（川国土资发〔2005〕74号）的文件精神，按照国土资源部、省国土资源厅及开江县关于开展县乡级土地利用总体规划编制的相关规程规范与工作要求以及《四川省土地利用总体规划大纲（2006—2020）》和《达州市土地利用总体规划大纲（2006—2020）》关于开江县新一轮规划期间土地利用与管理的各项目标，结合全县规划修编前期工作成果与县的实情，开江县组织编制了全县新一轮规划期间《开江县土地利用总体规划（2006—2020年）》（以下简称《规划》），该《规划》重点突出阐明了全县在2006—2020年新一轮规划期间内对省、市级土地利用任务的具体落实情况；土地利用规模、结构和布局的安排；土地利用分区及分区管制规则；中心城区土地利用控制；对乡镇级土地利用的调控；省级、市县级重点建设建设项目的安排；耕地和基本农田保护的落实；土地整理补充耕地的安排；生态环境保护与建设的整体安排；全县土地资源合理利用的引导与管理以及规划实施的责任落实等规划目标与要求。

到目前为止，《规划》已编制完成，按照县级土地利用总体规划编制规程规范要求，须针对开江县上轮规划实施评价情况，存在的问题与建议；本轮规划所采用的基数数据来源；各项规划目标的确定依据、协调过程；土地利用结构与布局调整情况；土地用途分区的原则与方法；建设用地空间管制区的划定、目标；规划方案的可行性论证及与其他相关规划的协调；乡镇级规划方案的调控等问题作出相应的规划说明，特编制《开江县土地利用总体规划说明（2006—2020年）》（以下简称《说明》）。

二、规划编制背景简介

本规划所称背景是指对本轮规划修编事项的发生、发展和变化起着重要作用的历史条件和现实环境。

（一）宏观背景

本世纪头二十年是我国发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加大的矛盾凸现期。

随着人口高峰、工业化高峰和城镇化高峰的相继逼进，土地供需矛盾将日益尖锐，因此迫切需要转变现有的经济增长方式，遵循市场经济规律和生态规律，将资源利用和环境保护融入社会发展和经济建设之中，推动我国走上又好又快、人与自然和谐的发展道路。

据此，如何通过更为合理的土地利用方式，引导经济增长方式转变，促进资源节约型社会建设和循环经济产业体系的形成，是当前以及今后发展中亟需解决的难题。

（二）县域自身发展所需

《开江县土地利用总体规划（1997～2010年）》的编制完成于上个世纪末，受当时政治、经济条件的限制，存在较大的局限性。

近年来，由于开江县的经济发展加快，以及丰富的矿产资源，使开江县获得了空前的发展机遇，同时也使开江县的土地利用面临诸多新的挑战。

开江县有限的耕地资源多年来受生态退耕、农业结构调整、自然灾害损毁和非农建设占用等影响逐年减少，且这种趋势在未来相当长的一段时期内依然存在，然而，适宜开发的后备土地资源日趋匮乏、开发利用难度日益加大，耕地保护形势更趋严峻。

目前城乡居民消费结构逐步升级，必将带动产业结构优化升级和城镇化的快速发展，拉动工业、城镇、基础设施、环境整治等建设用地需求的持续增长。

由于上轮规划的实效性和可操作性有所欠缺，因此，并未很好地解决土地利用中存在的问题，如建设用地粗放利用的问题仍然存在，土地闲置浪费现象时有发生。

此外，城乡土地利用缺乏统筹管理，规划的衔接不够，导致城乡用地无序蔓延，这不仅降低了土地资源利用的整体效率，而且影响到土地利用规划的严肃性，甚至影响到区域经济发展的协调性和可持续性，原有的土地利用规划已不能满足开江县社会经济快速发展的需求，土地供给与需求的矛盾日益凸现。

为促进县域经济、社会和环境的协调发展，合理配置利用土地资源，构建科学合理和更加完善的土地利用体系，开展新一轮土地利用总体规划成为开江县当前一项十分必要的工作。

（三）自然环境与社会经济背景分析

1、地理位置

开江县地处四川省东北部，达州市东部。

位于东经107°41′46″～108°05′16″，北纬30°47′41″～31°15′39″之间，东邻重庆市开县，南接重庆市梁平县、万州市天成区，西界达州市达县，北连宣汉县。

东西宽37.50千米，南北长51.63千米，辖区面积1029.62平方千米。

2、地形地貌

县境地势总体上略高于毗邻县，地貌从中低山到丘陵、平坝均有。

北部、中部、东南部较高，西部较低，平均海拔600米左右。

最低点为拔妙乡的后槽口，海拔272米，最高点为灵岩乡半边槽的西侧山顶，海拔1372.80米，相对高差1100.8米。

全县地貌按其成因、地貌形态、切割深度、海拔高度和相对高度，划分为平坝、台地、低丘、高丘、低山、低中山、山原7种地貌类型。

3、气候水文条件

开江县属四川盆地中亚热带湿润气候区，气候温和，热量丰富，雨量充沛，多年平均气温16.6℃，年平均最高气温为17.2℃，最低气温为16.1℃；月平均最热月7月为27.1℃，最冷月1月为5.4℃；多年平均降雨量为1259.40毫米，多年平均日照时数1386.6小时，无霜期为282.60天。

年总辐射量91.70千卡/平方厘米，年内四季分明，冬季少霜雪，多云雾，日照较少；春季气温回升快，但不稳定，雨水逐渐增多；夏季雨量充沛，日照较好，但降雨集中，多洪涝与伏旱相间发生；秋季降温快，秋绵雨多，日照偏少。

开江县位于川东平行岭谷地区，在长江支流与嘉陵江支流的分水岭上，平均海拔600米左右。

境内河流共105条，长约362.10千米，总集雨面积1199.72平方千米（其中梁平县境内有170.10平方千米），其主要河流有白岩河、新宁河、任市河、拔妙河，均源于县境内，汇水面积少，流程短，季节性强，水能蕴藏量少，无通航能力。

4、自然资源

辖区可开采的矿藏有原煤、石灰石、铁矿石、天然气4种。

以石灰石、天然气储量大。

原煤储量800万吨，可开发量为560万吨，天然气储量极其丰富，已探明的天然气达1000亿立方米，可开采量600亿立方米。

石灰石储量20亿立方米。

开江县旅游资源丰富，特色鲜明，境内景观组合以县城为界，划为前厢和后厢两大旅游片区。

前厢区是以县城为集散中心，有以金山寺、明月湖、宝泉塔、峨城山为代表的人文景观，也有森林、生态农业田园风光等自然景观。

后厢是以任市为集散中心，有以飞云温泉、宝石湖为代表的自然景观，也有陶牌坊、胡氏坊、江西寺、观音寺等人文景观。

开江县交通以公路为主，西南面有达万铁路过境，已经达到所有乡镇和多数村通公路，交通条件较好。

5、社会经济发展水平

全县辖10个建制镇，10个乡，194个村。

2005年全县总人口56.42万人，其中非农业人口8.70万人，农业人口46.91万人。

2005年全县国内生产总值（GDP）27.21亿元，人均国内生产总值4823元。

在国内生产总值中，第一产业增加值为11.62亿元，第二产业增加值6.46亿元，第三产业增加值为9.13亿元，三次产业结构为42.7：

23.8：

33.5。

城镇居民人均可支配收入达到5838元，农村人均纯收入达2700元。

全县经济以农业为主，农业生产结构中以种植业为主，林、副、渔业比例较小。

种植业以粮食为主，兼有烟叶、油橄榄、银杏、红麻、蚕桑等经济作物，近年来水禽、生猪等养殖业有所发展，城镇周边地区则主要以蔬菜、鱼类、特色养殖业、加工业及服务业为主，丘陵重点银杏、油橄榄、水果、干果种植较多，山区则以草食性牲畜（牛、羊、兔）为主，同时种植有油桐和中药材。

县域工业以五金工具、食品加工、轻纺、羽绒、印刷、电力、饲料为主，配有能源、建材的开发，现代服务业、旅游业近年来发展较快。

（四）土地利用现状结构与特征

1、土地利用现状结构

按土地利用分类（过渡期间适用）的分类体系，2005年全县土地总面积102961.68公顷，其中农用地面积79637.26公顷，占土地总面积的77.35%；建设用地总面积8439.76公顷，占土地总面积的8.19%；未利用地总面积14884.66公顷，占土地总面积的14.46%。

按照国土资源部办公厅关于规划基期数据转换要求（国土资厅发[2009]51号）转换为规划基期数据分类体系后，开江县2005年土地利用现状结构中：

农用地面积79637.26公顷，其中耕地面积35852.76公顷，占土地面积的34.82%；园地面积3834.14公顷，占土地面积的3.73%；林地面积25677.20公顷，占土地面积的24.94%；其他农用地面积14273.16公顷，占土地面积的13.86%。

建设用地8439.76公顷，其中城乡建设用地6924.92公顷，占建设用地总量的82.05%（其中城市用地347.06公顷，建制镇用地202.01公顷，农村居民点用地6200.05公顷，采矿建设用地175.80公顷）；交通水利用地1508.11公顷（其中铁路109.12公顷、公路264.45公顷、水库水面1110.82公顷、水工建筑32.72公顷），占建设用地总量的17.87%；其他建设用地6.73公顷。

未利用地14884.66公顷，其中水域1502.85公顷，全部为河流水面；滩涂沼泽56.34公顷，全部为滩涂用地；自然保留地13325.47公顷。

以上土地利用现状结构详情可见《规划》附表1。

2、土地利用现状特征

（1）人均土地占有量较少，仅0.18公顷/人。

（2）坡耕地面积大，水土流失严重。

（3）土地垦殖率高，土地利用较充分，但地域差异明显。

（4）各类用地的地域分布差异明显。

（5）土地类型多，耕地、林地比例大，其它类型土地比例较小。

（6）建设用地增加，耕地减少，人地矛盾突出。

（7）未利用地人均占用量少，土地后备资源缺乏。

（8）农业生产条件差，基础脆弱。

（五）上轮规划实施评价

1、上轮规划目标

（1）规划期内，耕地总量到2010年保有量必须达到37283.55公顷，其中基本农田保有量必须达到31341.00公顷。

（2）各类建设用地占用土地面积不得超过897.53公顷，占用耕地不得超过502.63公顷。

其中：

城镇用地新增指标340.57公顷，占用耕地指标195.01公顷；圈外项目新增用地指标390.54公顷，占用耕地指标208.03公顷。

（3）土地开发整理复垦增加耕地816.67公顷。

土地开发增加耕地451.67公顷，土地整理补充耕地220.00公顷，规划期内灾毁耕地复垦145.00公顷。

2、规划执行情况分析

（1）耕地保有量及基本农田保护面积基本稳定

根据“四查清、四对照”核查结果和开江县土地利用现状变更调查成果资料显示：

2005年全县实有耕地36083.52公顷，较规划期末的耕地保有量控制指标少1200.03公顷；少于规划期末耕地保有量控制指标。

经核查，耕地增减变化情况为：

非农建设使用516.06公顷，占控制指标的102.67%；退耕还林778.79公顷，是规划控制指标（200.00公顷）的3.89倍；农业结构调整减少耕地10.74公顷；灾毁减少耕地134.26公顷。

2005年对基本农田的核查显示，全县实际基本农田保护面积为31131.00公顷，较规划目标保护面积降低210.00公顷，主要原因为生态退耕减少基本农田210.00公顷。

（2）新增建设用地及占用耕地规模符合规划控制指标

省政府批准下达全县的1997—2010年非农建设用地控制指标为897.53公顷，其中耕地502.63公顷。

经核查，1997—2005年全县实际新增非农建设用地577.61公顷，其中耕地516.06公顷，新增建设用地及占用耕地规模实际执行量占用规划目标的64.36%和102.67%。

（3）土地开发复垦整理补充耕地基本任务

规划实施九年期间，全县已实现补充耕地928.20公顷，超额完成了规划确定的补充耕地指标816.67公顷。

其中国土部门已进入变更调查的土地开发整理补充耕地量为234.95公顷，其中土地开发补充耕地75.20公顷，土地整理补充耕地159.75公顷；农业、水保部门未进入变更调查的土地整理补充耕地量为693.25公顷，其中农业部门实施的中低产田土改造新增耕地666.88公顷，水保部门实施的水土流失治理工程的坡改梯整理新增耕地26.37公顷。

3、规划实施总体成效评价

（1）推动县域经济持续稳定高速发展

开江县上轮规划的实施充分发挥了县域的资源优势，在合理利用土地的基础上，加强了土地的集约利用，通过用地结构和布局的调整，使土地在国民经济建设中发挥了应有的调控和引导作用，使经济在持续、快速、健康发展的轨道上良性运行，国民经济获得稳步增长，综合经济实力明显加强，取得了较好的经济效益。

随着城市基础设施建设项目和重点建设项目的实施，开江县城已发展成为城镇体系比较完整，城市功能设施基本完善，以农副产品、能源、食品、建筑为主导，交通便捷的城市。

此外，通过规划的实施，努力提高土地利用水平，满足了全县各项事业发展的需要。

通过强化建设用地管理，着力提高土地集约利用程度。

全县通过旧城区的改建、城市绿地及村镇居民点的集中建设、医院、学校及工矿企业配套建设等等一系列国家、省、市级重点建设项目的实施，将原来零散的建成区逐渐连成完整的片区，农村居民点逐渐向中心村或城镇集中，通过发展特色农业，使农业规模经营的雏型初步形成。

通过这些项目的实施，使工业企业产业关联度提高，各个项目间配套性增强，各相关基础设施集中配置，从而充分发挥了产业的集聚效应，使土地的集约利用程度大幅提高，进一步加快了工业化、城镇化和农业产业化进程。

（2）对建设占用耕地实施管制和调控发挥出重要作用

在经济强劲高速发展，城镇化进程加快，各方面投资不断扩大，重点能源和交通基础设施项目大量上马的背景下，由于采取了以最严格的措施来管理土地和保护耕地、从紧控制建设占用耕地，使建设用地猛增的势头得到遏制，九年间全县建设占用耕地516.06公顷，为开江经济社会可持续发展起到了重要保障作用。

（3）补充耕地指标提前完成，继续土地开发整理任务艰巨

规划实施九年来，全县积极推进土地整理，加强土地复垦，适度开发宜农未利用土地资源，开发整理规划近期目标已经提前实施到位。

但是由于开江土地资源特别是耕地后备资源十分有限，继续加大开发整理复垦补充耕地的实施力度已难以为继。

（4）加强土地生态保护与整治取得阶段性效果

全县通过上轮土地利用总体规划的实施，对土地进行有效的保护和整治，通过调整用地结构，对土地进行合理的开发利用，有效地控制了环境恶化程度，取得了较好的生态效益。

1996年全县林地面积为24177.33公顷，占幅员面积的23.41%，森林覆盖率为20.29%。

1997－2005年，全县退耕还林778.79公顷，至2005年林地面积达到25677.20公顷，占幅员面积的24.94%，森林覆盖率提高到25.91%，分别比1996年增加1.08个和5.62个百分点。

林地面积的增加和森林覆盖率的提高，使水土流失强度大大地减弱，地表迳流量大幅减少，水土流失面积大幅缩小，从而使全县生态环境得了较大改善，为建立长江上游生态保护屏障做出了巨大贡献。

在林地比例和森林覆盖率大幅提高的同时，全县加大了对“三废”的治理力度，对现有污染型企业进行综合整治，严格控制污染源，减轻了对土地的污染程度。

同时对城镇污水、工业废水、垃圾进行有效的处理，大力发展城镇绿地，净化和美化城市人居环境。

通过这一系列的措施，有效地遏制了环境恶化的势头。

2005年，工业废水处理率达到80%，工业固体废弃物处理达到70%，生活垃圾无害化处理率达到90%。

在农业生产方面，加强绿色无公害蔬菜保护的建设，推广可行的种养结合模式，有效控制化肥、农药的大量使用，鼓励提倡施用有机肥，全面推广测土配方施肥，大力发展生态农业“畜—沼—果”模式，积极发展有机食品和绿色食品，努力减轻农业、水源污染，积极治理规模化畜禽养殖污染。

提高废旧地膜的回收率，从而使农业污染得到了有效的控制。

（5）规划政策执行基本到位、管理措施有效

各级政府和主管部门高度重视规划管理，按照土地用途管制严格执行建设项目用地预审和用地规划审查制度，基本实现了各类用地的管理目标。

使得建设用地特别是城镇和开发区的用地规模实现合理控制，推进了以农地整理和土地复垦为主的综合开发，土地生态环境保护得到加强，形成了一套有效的管理制度。

4、规划实施存在的问题及原因

（1）耕地保有量和基本农田保护制订不尽科学合理

全县耕地总体质量不高，中低产田比例较大，且水土流失严重。

1996年耕地总面积为37311.01公顷，其中坡度大于25°的耕地占耕地总面积的7.89%，中低产田占耕地总面积的72.62%，水土流失严重的坡耕地占耕地总面积的比例更是高达73.67%。

而规划中耕地保有量指标却高达37283.55公顷，占耕地总面积的99.93%，基本农田面积达到31341.00公顷，占耕地总面积的84.00%，占耕地保有量的84.06%（高出全省平均保护率3.06个百分点）。

从这些数据可看出，规划中耕地保有量控制指标及基本农田保护面积控制指标不太符合县情实际。

（2）建设用地指标和年度计划指标与经济发展战略不相适应

全县“十五”计划纲要中明确提出以围绕加快发展为主题，千方百计地扩大经济总量，实现追赶型发展的战略，必然要求我们加大建设力度，特别是城镇基础设施、交通、能源、水利等基础设施的建设。

通过“九五”及“十五”计划的实施，制约全县经济发展的因素逐步消除，正进入经济发展的快速时期。

国民经济各部门对建设用地的需求量剧增，而规划制订的建设用地指标太低，无法满足经济社会发展对土地的需求。

同时，年度计划偏小，使大量的建设项目无法实施，从而制约了全县经济的发展。

（3）总体规划和各部门的规划缺乏应有的协调和衔接

上轮土地利用总体规划没有充分考虑和协调安排部门用地，使部门安排项目时难以服从总体规划，导致部分项目无法及时落实，从而使规划失去了对土地利用的宏观调控和微观管理作用。

（4）没有全面查清县域土地资源状况，编制的部分规划缺乏可靠的基础数据

上轮规划编制时县域部分土地利用现状基础数据存在部分图、数和实地不相一致的现象，部分土地数据之间有矛盾，加之年度变更数据又未及时跟上，甚至只是数字上变化，未落实到具体的图斑，从而使基础数据脱离实际，导致编制的规划缺乏可靠的基础数据，使规划目标脱离实际，其操作性和实用性自然大打折扣。

（5）上轮规划的科学性、可操作性不强

一方面，上轮规划编制时，由于部分部门、领导和群众和对规划用地的意识和重要性认识不足，对编制规划的积极性不高，规划编制人员的业务水平