金融风暴后的预算赤字与政策及其对中国的启发.docx

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金融风暴后的预算赤字与政策及其对中国的启发

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金融风暴后的预算赤字与政策及其对中国的启发

【摘　要】论文将预算赤字成因归纳为三类,经济周期、国家平安与收支结构性因素。

过去三、四十年来大多数OECD国家陷入长期预算赤字的主因在于显现收支结构性问题。

为降低预算赤字与债务的积存,1980年代OECD国家曾一致性地实行宏观预算制度,限制岁出增加与操纵预算赤字,如实施基线预算、删减支出、限制赤字与债务占GDP的比例,乃至平稳预算目标等。

操纵预算增加与赤字政策的严格实施取得了成效;再加上1990年代网络经济带动经济状况持续活络,各国预算赤字逐年减少,终于显现预算剩余,未归还债务余额亦下滑。

论文以为金融风暴事后,经济开始苏醒,各国政府应从头注重财政长期稳健原那么,再度实行宏观预算制度之相关财政标准与政策。

【关键词】预算赤字　预算政策　金融风暴　公债　中国

一、前　　言

2020年全世界金融风暴,让欧美金融投资机构显现巨额亏损,信贷紧缩与国际贸易的减少,致使欧美国家皆面临经济衰退,进而引发全世界性的经济不景气。

面对来势汹汹的金融风暴,欧美国家政府忙着利用公共资金对金融机构纾困,采取的手腕包括融资、购买不良资产、直接购买优先股进行资本投入、乃至接管等。

关于全世界性经济状况趋缓或衰退,各国政府（包括新兴国家）推出振兴经济的方案,包括降息、减税、补助、扩大公共支出等刺激总需求的做法。

不管是纾困方法或振兴经济的政策皆大量地增加政府支出并减少收入,关于早已陷入长期性收支结构赤字的大多数OECD国家的财政而言,这次金融风暴犹如雪上加霜,让各国财政趋于恶化。

金融风暴事后,是各国从头检讨财政政策、操纵预算赤字、幸免因国家债务危机引发二次金融风暴的时候了。

本文第一整理归纳预算赤字的成因与种类,并分析过去三、四十年来OECD国家、中国与台湾地域财政收支与预算赤字的形态;第二检讨1980年代OECD国家的宏观预算制度所实行的各项财政政策与其成效;再次探讨金融风暴下各国振兴经济方案关于财政的阻碍;最后主张金融风暴后为追求长期财政稳健,应再度实行增强财政标准与纪律的财政政策。

二、预算赤字的成因与种类

预算赤字是指政府年度岁出大于岁收的差额,也确实是说预算赤字的显现是因为政府税收、非税课收入与财产收入等岁收,不足以支应一样政务支出或资本建设支出等岁出。

之因此会产生此种入不敷出的现象,可能是税课收入因为经济状况不佳而短收;也可能因为碰着天灾、战争或重大经建投资,政府必需增加支出;也有可能是政府收支结构显现问题,而有长期的收支差短（徐仁辉、蔡馨芳,2020）。

巴特和韦尔斯（Barth&Wells,1999）观看了长期的美国联邦政府预算（1789年到1996年）,发此刻208个年度当中,有105个年度有赤字,其中有26个年度能够归因于经济周期,而40个年度能够归因于战争所致,也确实是有66%的赤字成因是能够被说明的。

可是1950年到1996年间,却有24个财政年度既无经济衰退亦无战争,却仍显现赤字预算,而且赤字占GNP的比例也有长期上升的趋势（Barth&Wells,1999）。

因此关于预算赤字之成因,本文将之归纳为三大项因素:

（一）经济周期因素

在碰到经济状况低迷或衰退时,税收自然短少,岁出却无法相应减少,因此显现预算赤字。

同时依据凯恩斯功能财政（functionalfinance）原理,政府能够采取扩大公共投资或支出方式,以振兴经济。

因此赤字的显现也可能是因经济周期的短时间政策的需要,成为协助维持租税效率的工具。

即一样恒常性支出由租税支应,一旦显现临时性的支出时（如推动重大投资）,那么由公债来支应。

如巴罗（Barro,1979）、卢卡斯和斯托奇（Lucas&Stokey,1983）及米塞尔（Missale,1997）等都主张在“租税均摊”（taxsmoothing）的假设之下,政府基于追求租税稽征的扭曲本钱或逾额负担最小化的原那么,以债务融资的预算赤字,维持租税的效率。

（二）国家平安因素

国家遭遇不可抗力的天灾或人祸———如战争、天然灾害（如地震、风灾等）重大事故发生时,基于国家平安或急难救助,政府必然增加支出来应付。

国家平安因素是临时性的偶发因素,和经济周期因素所造成的赤字相同,都属于短时间内为解决问题而产生的。

（三）结构性因素

预算赤字无法用经济周期及战争等因素来讲明的部份,或可归因于收支结构性因素。

国家政治与预算等制度因素可能是致使政府收支长期显现结构性差距的主因,例如选举期间执政党为争取选票,会企图以扩大支出（专门是社会福利支出）与减税来取悦人民,而造成赤字的显现。

再如法定支出与债息负担的持续成长,造成财政收入中可作自由裁量的预算决策空间萎缩,也增加了赤字显现的机遇。

这些制度性因素产生的收支结构差短问题,致使各国预算赤字的持续性存在,短时刻内不易解决。

有关预算赤字问题,拉丰（Laffer,1993）以为由于政府会计采取现金制,资本支出的处置与常常支出并无不同,直接列为支出项目,而非如民间企业财务会计将资本支出列为资产,再逐年摊提折旧作为费用,因此会夸大预算赤字。

但是资本支出即便对照民间财务会计做法,并无助于解决各国国库资金欠缺问题。

有关为弥补预算赤字发行债务的经济阻碍问题,凯恩斯学派以为是必要手腕,当经济苏醒时,税收自然增加就有足够资金归还债务,政府追求的是经济周期的预算平稳,而非年度的预算平稳。

但是新古典学派担忧公债的挤出效应（crowding-outeffect）,造成有效率的民间投资减少,无益于财富的积存。

李嘉图模型（Barro,1979）那么主张不管以公债或增税来融通预算赤字,成效是一样的。

政府发行公债,民间储蓄将相对增加,利率不受阻碍。

但是,长期的预算赤字,正如公共选择学派（Buchanan&Flowers,1987）所批评的,会显现这代人在支配下一代人的财富的不公平现象。

过度地依托债务融资工具也容易让政府预算规模不断扩张。

三、OECD国家与中国的预算赤字

（一）OECD国家结构性赤字

1970年代以前OECD国家财政大致上尚称稳健,常常有年度预算剩余,各国积存未归还还债务平均约占GDP的30%。

但自1973年石油危机以来,大多数国家显现常年预算赤字,未归还债务亦迅速积存。

追究其缘故在于各国政府随着人口结构老化,各项社会福利打算不断扩大,社会平安制度、残障福利、社会救助、失业保险与医疗保险等“应享权益支出”（entitlementexpenditure）被法制化,无法随政府财政情形好坏调整,而且呈现逐年持续增加的趋势。

1980年代新右派的抬头与新自由主义的兴起,减税让市场更有活力的方式盛行,各国政府纷纷采取减税政策,造成政府税收大幅减少,例如里根政府的减税方法,让所得税收等大幅减少,造成美国联邦政府预算产生严峻收支差短,自此显现结构性赤字。

美国除在1998年到2000年的3年显现岁计剩余外,之前与以后收支差距皆有相当幅度（3%-5%的GDP）,2007年以后收支结构性差距进一步扩大（超过10%的GDP）;英国亦显现长期结构性预算赤字问题。

1980年代以来各国尽力进行预算改革,加上1990年代网络产业带动了经济成长,政府税收得以增加,90年代后期大多数国家财政皆显现好转现象,预算赤字减少乃至有剩余。

未归还债务也大致维持稳固或有逐年下降之趋势,但自2001年以后世界经济陷于成长趋缓期,OECD各国财政赤字亦再度显现,显示出结构性赤字问题仍然存在,而金融风暴后问题加倍大了赤字,OECD所有国家预算赤字占GDP比在3%到5%之间。

同时,因预算赤字所致使的未归还债务余额也快速积存,估量在2020年所有国家债务占所有国家GDP比将超过100%。

OECD为显示非因经济周期因素所造成的结构性收支差短问题,对各国年度预算收支做了调整（以常常性收支为主,并扣除一次性经济因素的阻碍等）,将所计算出来的年度赤字除以潜在GDP,取得七大核心工业国家（G7）的结构性赤字。

（二）中国的预算赤字

中国政府自1990年度以来与金融风暴之前的预算赤字,除2007年有预算剩余外,其他年度皆有预算赤字,但赤字占GDP比皆操纵在2%以下,1997年以前几乎都在1%以下,预算赤字幅度尚在可操纵范围内,结构性预算赤字幅度尚小。

中国政府未归还债务占GDP比那么操纵在15%左右。

中国因为幅员广漠,省市地址政府为竞相进展地址经济,仍有相当幅度的举债,这些地址债务如加计进去,债务余额将大幅增加。

台湾地域各级政府的财政收支情形,在1980年代尚有几个年度有岁计剩余,但自1990年代以来,除1998年有剩余外,每一年皆显现赤字。

其缘故包括1988年的征收公共设施保留地、1990年代的6年建设打算等皆让政府大量举债,但真正缘故那么是在过去20年的民主转型期,执政者不断地开出竞选支票,包括各类社会福利支出与各项减免租税政策,造成财政收支结构差距差异。

其中尤以税课收入占GNP比,从1980年代的超过20%降至目前的13%左右（低于大多数OECD国家）是主因;而岁出占GNP的比例却无法随之降低,专门是社会福利支出逐年爬升已成为政府的重大支出。

换言之,台湾在过去20年内也专门快步OECD国家的后尘,显现结构性预算赤字。

台湾最近几年来财政收支趋势,尽管岁收与岁出占GDP比皆呈下滑趋势,但岁收下滑幅度大于岁出,20余年来皆显现赤字。

赤字占GDP比在大多数年度为3%到5%之间,幅度之大应属于结构性预算赤字。

年度预算赤字必需依托政府举债来支应,台湾各级政府未归还债务在1988年还操纵在3%的GNP,2020年已超过40%的GNP,并快速向《公共债务法》48%的上限迈进。

四、20世纪80年代后宏观预算制度的做法与成效

（一）操纵预算赤字的政策

OECD国家为对抗结构性预算赤字,在1980年代开始所采取的财政政策与预算制度改革可归纳如下（徐仁辉,2020;OECD,1996）:

1.宏观目标

制订减少预算赤字的目标,例如赤字、支出或收入占GDP比例,和未归还债务占GDP比等。

如欧盟会员国家对进入欧洲货币联盟所订的《马斯特里赫特条约》（MaastrichtTreaty）,规定有严格的财政标准作为入会条件,即未归还债务余额必需降至GDP的60%以下,每一年度预算赤字不得超过GDP的3%。

新西兰那么在其《财政责任法》（FiscalResponsibilityAct）中规定一系列的减少债务责任;美国的《平稳预算与紧急赤字操纵法》（TheBalancedBudgetandEmergencyDeficitControlAct）那么订有平稳预算目标。

2.支出删减

由上而下的支出操纵有时适用于通盘的支出删减,有时那么针对特定支出删减。

采通盘删减的国家较少,如芬兰、澳大利亚、丹麦等在1980年代的做法。

大多数国家皆对特定支出打算删减,但所针对的项目不同甚大,有关于社会移转支出删减者,如德国对失业救助,日本对年金与医疗保险,美国对健保与社会平安。

比利时那么对教育与公共投资支出删减,澳大利亚删减对产业与农业的补助,意大利、西班牙、日本那么冻结人事支出,德国与加拿大更执行了减薪政策,比利时、英国、德国、法国等皆对国防支出予以冻结。

3.支出上限

支出上限的制订在大多数国家被普遍地利用,其对各机关预算编制的限制,也较以往非财政紧缩时期更具效劳。

OECD各国在实施支出上限与目标政策上各有不同,有的国家采取强制规定,上限绝对不可超过;有的国家那么有弹性,一旦机关提出理由充分的需求时,上限是能够推翻的。

有的国家将支出上限与目标政策持续每一年执行,有的那么视经济状况与财政状况而有中断,即有些年度无上限规定。

将支出上限列入预算程序的有加拿大、丹麦、芬兰、法国、日本与英国等;将支出上限作策略性运用的有澳大利亚、爱尔兰、新西兰与美国等。

各国对支出设限的范围也有专门大不同,因为各国个别一些不同的法定支出是无法设置上限的。

以美国1990年的《预算增强法》（TheBudget