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谈谈我国行政监督体系的构成

天津广播电视大学14春行政管理专业本科毕业论文

浅谈我国行政监督体系的构成

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指导教师：

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容提要-----------------------------------------------------2

一、行政监督的概述-------------------------------------------3

（一）行政监督的涵-----------------------------------------3

（二）行政监督的特点-----------------------------------------3

（三）行政监督的意义和作用-----------------------------------3

二、我国的行政监督体系---------------------------------------4

（一）我国行政监督的基本特征---------------------------------7

（二）我国行政监督体系的分类---------------------------------7

三、我国行政监督体制面临的主要问题---------------------------12

（一）行政监督法制化程度低-----------------------------------12

（二）专门监督机构缺乏应有的独立性---------------------------13

（三）监督主体未能形成合力----------------------------------13

（四）监督主体缺乏监督力度----------------------------------14

（五）监督人员素质影响监督效能------------------------------14

四、完善我国行政监督的措施----------------------------------15

（一）建立行政监督体系的协调机制----------------------------15

（二）提高行政监督主体地位，确立相对独立的行政监督主体------15

（三）重视和加强行政监督立法，实行行政监督的法制化----------16

（四）提高行政监督人员的素质，加强队伍自身建设--------------16

（五）建立监督方式的多元机制，完善行政监督法规--------------16

（六）健全舆论监督机制--------------------------------------16

五、总结----------------------------------------------------17

参考文献----------------------------------------------------18

容提要：

行政监督是行政管理的基本职能之一，也是国家机器正常运行的重要机制。

十八大报告明确提出构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。

十八届三中全会决定进一步指出：

完善行政执法程序，规行政自由裁量权，加强对行政执法的监督。

这是法治中国建设的必由之路，也是当下深化行政执法体制改革的主要容。

法治的精髓在于制约与监督国家公权力，但每个国家选择的路径各有千秋。

立足于我国宪政体制安排，如何强化检察权对行政权的制约与监督，规行政权的正当运行，应成为紧迫的研究课题。

关键词：

行政监督监督体系监督方式行政监督立法；

浅谈我国行政监督体系的构成

行政监督是行政管理活动的重要组成部分，是保证行政管理活动正常运行的必要手段，是实现行政管理法制化的重要保证，是防止腐败的一项重要措施，也是保证法制统一、保障公民个人自由的需要。

经过行政改革，我国的行政监督机制已逐步趋于完善，但我们也应清醒地看到我国的行政监督机制仍存在着一些薄弱环节，现阶段我国行政监督主体地位不高，缺乏独立性，监督体系缺乏合力，监督效能低，监督法规不健全，缺乏可操作性，事后追惩性等，这既为行政监督的强化提出了明确的要求，也为其提出了清晰的线索和方向，即理顺监督体制、健全行政监督体系。

形成相对独立的行政监督主体，健全行政监督的法律机制。

一、行政监督的概述

（一）行政监督的涵

监督就是监察、督促，它的主要构成要素包括监督主体、监督客体和监督容。

在狭义上，行政监督指国家机关、社会团体和个人对政府即国家机关及其工作人员所进行的约束、检查和督促。

在广义上，行政监督指行政监督的主体除了国家行政机关以外，还包括其它的国家机关、社会团体和个人。

行政监督是政治的本质特征，对于保证国家法律、法规的贯彻实施，促进政府机关及其工作人员的廉政，提高政府的绩效，发挥着重大的保障作用。

因此，研究我国当前行政监督中存在的一些缺陷和不足以及完善的措施，显得尤为重要。

（二）行政监督的特点

行政管理的性质和特征，决定了行政监督具有以下特点:

1.行政监督的实质在于对行政权力运用的限制和对行政管理机构与人员的督促

权力是一种影响力和支配力，在行政关系中，行政权力往往占有优先性和强制性。

掌握和行使行政权力的机关和人员在没有监督的情况之下就可能滥用自己的权力，作出损害公共利益和公民利益的行为，甚至给社会带来严重的后果与损失。

为了对行政权力的运用进行有效的限制，同时督促行政管理机构与人员认真履行职责，按照行政规章和行政规的要求开展工作，就必须对行政决策和行政执行两个环节进行监督。

其一，行政决策是否按照公共利益的要求进行，是否合理，是否合法，是否符合现代社会的要求；其二，行政执行活动的开展是否完全有效地符合行政决策的要求，是否能完成行政决策的既定目标和任务，而没有出现执行偏离目标的情况，这些都是现实行政管理中出现的基本问题。

而之所以会出现这些问题，根源在于，行政机关和人员掌握了行政权力。

2.行政监督的对象是行政管理机构和行政管理人员及其行政管理活动

行政监督的对象是行政管理机构及其工作人员，更确切地说，是行政管理机构及其工作人员职务行为的合法性、合理性进行监督，非职务行为、纯粹是私人事务，对这些都不能进行行政监督。

另外，行政监督的对象是行使行政权力的工作人员，而行政管理机构中的工勤人员则不在被监督的行列之。

3.行政监督的主体具有广泛性，既包括行政机关部的监督主体，也包括行政机关外部的监督主体

各级行政监察机关及其派出机构是行政系统部的监督主体。

在我国，有国家监察部，它是中华人民国国家最高行政监察机关，是国务院直接领导的专司行政监察的职能机构。

另外，监察部在国务院所属各部委设立监察局，负责监督、监察驻在部委各职能部门及其工作人员。

县以上人民政府设立监察局，省、自治区人民政府设立监察厅。

地方行政监察机关是地方人民政府负责监察工作的专门机构。

同时，行政管理机构外部的监督主体也可以对行政管理机构进行监察，这包括权力机关的监督、执政党的监督、司法机关的监督、人民政协的监督、新闻舆论的监督和公民的监督等。

所以说，行政监督是一个宽泛的概念，其主体具有广泛性。

4.行政监督是一种依法实行的法定行为

行政监督不是任意开展的活动，而是有法可依、依法实行的法定行为。

首先，我国1993年颁布实行的《国家公务员暂行条例》就含有对国家公务人员进行监督和管理的具体容，以“考核制度”为主要代表。

为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，根据宪法，我国1997年制定并颁布了《中华人民国行政监察法》，该法详细规定了我国行政监察的主体、职责、权限、程序和法律责任，是我国行政监督的重要法律文件。

1998年又颁布了《监察机关审理政纪案件的暂行办法》等行政法规。

监察机关和人员依法对行政监督对象进行监察活动，这是建设法治政府的一个重要环节和应有之举。

（三）行政监督的意义

行政监督能够促进依法行政，促进政府勤政廉政建设；行政监督能够提高行政效率，促进行政体制和机制完善，提高政府的决策质量和政策能力；行政监督能够促进国家经济发展，能够更好的承担起政府的经济职能，促进经济健康发展；行政监督能够促进国家政治的进步，密切人民群众与政府的关系；行政监督能够保障国家集体和公民的个人合法权益。

行政监督主要有三种基本的作用。

1．行政督察

　　行政监督的目的是督察各级行政机关及其工作人员执行国家行政法规、行政规章与行政纪律的情况。

这是行政监督的基本功能，它直接关系到整个行政体系的正常运行。

为了确保行政督察的有效性，对行政机关的督察活动必须做到规性和时效性。

规性是指行政督察必须严格遵守国家制定的有关行政法规、行政规章和行政纪律；任何机关和个人，特别是上级行政机关和行政领导不得超越、偏离以上行政督察的合法性依据。

时效性是指行政督察必须经常性地进行。

行政督察通常分为长期、中期、短期以及专项督察。

　　2．行政纠错

　　行政监督一方面是对行政机关及其工作人员执行行政法规、行政规章和行政纪律的情况进行监督；另一方面是通过监督发现行政机关及其工作人员有、违规、违纪等行为时对其进行纠错改正。

行政纠错是在行政机关及其工作人员在行政执行过程中出现了违犯有关行政法规、行政规章、行政纪律的情况下，特定行政监督部门所进行的行政活动。

行政纠错的突出特点就是，行政纠错只是在发现问题之后的一种补救行为。

也就是说，行政纠错不能防患于未然，是一种被动的行政监督。

　　3．行政防护

　　监督都具有防护性的功能和作用，但是不同类型和不同层次的监督，其防护功能不同。

行政防护作为行政监督的一种功能，既可以防止某种行政、违规、违纪等行为的发生，又可以防止行政机关及其工作人员在行政活动中有关行政、违规、违纪等行为的再次或重复发生。

行政监督的防护功能并不是以某种专门行政手段实现的，而是运用行政法规、行政规章和行政纪律来约束、规和监督行政机关及其工作人员的行政行为，通过制止和处分违犯行政法规、行政规章和行政纪律的行为来实现的。

（一）我国行政监督的基本特征

我国行政监督是指政党组织、国家机关和人民群众等监督主体，对行政机关及其工作人员的行政管理活动，是否符合国家和人民的利益，是否符合社会主义和法制原则所实施的监察和督导活动。

我国较完整的行政监督体制形成于20世纪80年代，现已初步建立了一套具有中国特色的、较为完整的、呈网络格局的行政监督体系。

其基本特征如下：

1、行政监督主体的多元性。

行政监督主体的多元性表现在国家机关、政党组织、社会团体、新闻机构、公民等，都具有行政监督主体资格，体现了我国行政监督的人权原则。

2、行政监督容的广泛性。

行政机关及其工作人员在政治、经济、文化等领域的权力都应该受到广泛监督，行政机关及其工作人员的职务行为、社会行为等都可以成为行政监督的容。

3、行政监督行为的统一性。

一方面共产党作为执政党，是行政监督的领导核心，统一协调、组织各种监督力量，利于提高监督效能；另一方面，部监督和外部监督相互结合，共同构成了我国行政监督制度的整体。

（二）我国行政监督体系的分类

行政监督体系按不同的标准有不同的分类。

按照主体分类：

可分为权力机关的监督、司法机关的监督、政党的监督、人民群众的监督和社会舆论的监督、行政机关自身的监督。

按照各监督主体同行政机关的关系，可分为部监督和外部监督。

目前，我国已依据法律和宪法，初步建立起全面的行政监督体系。

我国的行政监督体系包括行政系统部的监督和行政系统外部的监督。

1、部监督体系。

行政机关作为行政监督的一个特殊主体，它的监督行为主要包括以下四个方面。

（1）上级行政机关对下级行政机关的监督。

首先，国务院对全国的一切国家行政机关实行统一领导和监督。

国务院是我国最高一级的国家行政机关，它有权监督所有行政机关的行政管理工作。

我国宪法规定，国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”，“改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令”。

国务院对各级国家行政机关的监督还可通过各种专业会议和工作报告制度的方式进行。

其次，各部、委和国务院直属机构有权对省、自治区、直辖市的对应部门实行监督。

我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：

“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且受国务院主管部门的领导或业务指导。

”

再次，地方各级人民政府可以对自己的工作部门和下级人民政府以及设在本辖区不属于自己管理的国家机关实行监督。

（2）下级行政机关对上级行政机关的监督。

在我国的各级行政机关里，都实行集中制的原则。

不仅上级行政机关可以监督下级行政机关，下级机关也同样可以监督上级机关，向上级机关提出批评和建议，上级机关也必须虚心听取意见，并及时根据这些意见调整自己的行为。

（3）互不隶属的行政机关之间的相互监督。

行政机关在国家行政管理过程中，互不隶属的行政机关也时常会发生业务上的联系，如发现对方的行政行为中有失误、不当或者现象，就应及时加以监督指正，必要时，也可以向其上级行政机关甚至最高国家行政机关反映汇报情况。

为了降低难度，教材的图示中并没有列举第二和第三个方面，教师了解即可。

（4）行政机关部特别机构的监督。

国家机关为了某种需要，专门设立特别机构对行政机关的全部行政管理活动或部分行政管理活动实行监督。

首先，行政监察机关的监督，是指国家行政机关部设立的监察部门对其他行政机关和行政人员实行的监督。

国务院监察部、各级地方行政机关中的监察厅、局，是对国家行政实施全面监督的机构。

我国行政监察机关的任务主要有：

检查监察对象执行国家政策、法律和政纪的情况；调查处理监察对象乱纪的行为；受理监察对象不服行政处分的申诉及法律、法规规定的其他由监察机关受理的申诉；按照行政序列分别审议经国务院和地方人民政府任命的人员行政处分事项；等等。

其次，审计监督，是指国家审计机关根据国家的法律、制度、规定，依照一定的程序和方法，对政府机关、国家金融机构和企事业单位的财务行为、经济活动进行检查、审核等监督活动。

其目的是督促和帮助将财务行政部门等的财经活动纳入国家法制的轨道，维护经济秩序，严肃财经纪律，纠正错误，为打击经济犯罪活动提供事实依据。

国务院审计署、地方各级人民政府的审计局，就是专门监督国家行政机关进行财政经济管理的机构。

审计监督的主要容为：

政府财政收支、预算外收支审计，财经法纪审计，经济效益审计等。

审计监督应遵循政策性、针对性、客观性、独立性等原则。

再次，法制部门的监督。

各级政府的法制局承担审查、修改或者组织起草地方性法规、规章草案和进一步完善行政执法监督检查、行政复议应诉、行政赔偿等政府法制工作，对政府法制工作进行监督、指导、服务。

2007年9月13日，国家预防腐败局正式成立，直属国务院。

国家预防腐败局属于行政系统部监督体系。

其主要职责有三项：

一是负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导；二是协调指导企业、事业单位、社会团体、中介机构和其他社会组织的防治腐败工作；三是负责预防腐败的国际合作和国际援助。

应该说，我国行政机关的部监督是最直接、最有效的监督。

但部监督也有一定的局限，特别是自上而下的监督，实践中常常会遇到很大阻力和干扰。

这就需要加强外部监督，以弥补部监督的不足。

2、外部监督体系。

它包括国家权力机关、政党的监督、司法机关、人民政协、社会与公民的监督。

（1）国家权力机关的监督。

国家权力机关的监督，即各级人民代表大会及其常务委员会对国家行政机关实施的监督。

权力机关监督的主要方式有：

听取和审查政府的工作报告，审查和批准政府的国民经济和社会发展及执行情况的报告，以及国家预算和预算执行情况的报告；检查政府机关及其工作人员执行国家法律、法规和各项方针政策的情况；审查政府制定颁布的行政法规、规章，撤销或改变政府发布的不当法规、规章、命令和决议；对政府机关及其主要领导人提出询问和质询；视察、检查政府工作，办理群众来信来访，接受人民群众对政府机关及其工作人员失职行为的控告，组织对特定问题的调查；选举、决定、罢免政府机关的组成人员。

（2）政党的监督。

政党的监督，包括中国共产党和党派对政府的监督。

中国共产党是中国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。

党对政府的监督体现在通过党的各级组织对各级政府部门具体实施党的路线方针政策和国家法律、法规的过程实行监督，推荐优秀党员干部担任政府重要职务，做宣传教育和思想政治工作，通过各级党组织对政府中的党员的监督，通过党的各级纪律检查机构对政府中的党员干部进行经常性的监督等。

当前，党的监督发生了一些变化。

从监督的容看，党从重视监督行政执行向行政决策延伸。

党的十六大报告将行政决策与行政执行并列为监督容，强调“建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制”。

从监督对象看，从一般党员干部到高中级党政领导特别是主要负责人延伸。

从监督方法看，从比较重视思想政治纪律教育，强调干部自律向建立和完善各种制度与法律，实行监督机关监督、制裁的他律相结合延伸。

各党派除了直接以本党派组织的名义对国家行政活动提出意见外，还通过参加各级政治协商会议、审议政府工作报告、参加人民政府的参事室、对政府工作提出批评建议等形式对国家行政活动进行监督。

（3）司法机关的监督。

我国司法监督的主体是人民法院和人民检察院，人民法院和人民检察院运用独立的审判权和检察权监督行政权力。

人民法院设立行政审判庭，通过审理选举案件、税收案件、不服行政处罚的申诉案件等行政案件，审查国家行政机关及其工作人员的行为是否合法、失职和侵犯公民的权利，也可以通过审判刑事或民事案件以监督国家行政机关依法行政。

例如，我国的公安机关是行政机关的一个职能部门，检察机关有权对公安机关的侦查案件进行侦查监督，如发现侦查过程中有情况时，通知公安机关纠正，情节严重的，追究当事人的刑事责任。

检察机关有权对行政机关及其工作人员是否遵守宪法和法律、其行政活动是否符合宪法和法律实行监督。

我国各级检察院都设立法纪检察部门，通过检察国家行政机关及其工作人员的案件而实施行政监督。

检察院还设立经济检察部门，通过检察行政机关工作人员的贪污案、行贿受贿案、偷税抗税案等，对行政活动实行有效的监督。

（4）人民政协的监督。

监督是人民政协的重要职能之一。

人民政协的监督主要通过政协会议听取审议政府工作报告，讨论国家的大政方针和各项重要工作，对政府工作提出意见和建议；人民政协还通过政协委员列席各级人民代表大会或人大常委会的一些会议、视察政府工作等形式，对政府机关的工作和干部作风提出批评和建议。

（5）社会与公民的监督。

社会团体的监督。

社会团体主要指各级工会、共青团、妇联、青联以及各种协会等，其实施监督的主要方式有：

通过召开会议，或以口头、文字形式向有关行政机关提出要求、建议和批评，对某些行政人员提出申诉、控告和检举等。

群众自治性组织的监督。

我国在基层普遍设立的居民委员会和村民委员会，是基层群众性自治组织。

它们除了协助政府办理一些公益事业、调解群众纠纷、维护社会治安之外，还要向人民政府反映群众的意见、要求。

人民群众的直接监督。

其基本方式是批评、建议、检举、控告和申诉。

公民可以通过信访，即给政府机关写信或要求面谈，表达自己的愿望，对政府工作或政府工作人员提出批评建议；各级国家机关都有专人负责处理人民来信和接待人民来访的工作。

公民也可以提出申诉，对损害自己权益的行政措施提出复议、复查或重新处理的要求。

公民还可以就自己所了解的行政机关工作人员的乱纪行为，向有关部门提出控告或检举，要求对其依法进行处理。

公民认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依法向人民法院提出诉讼。

社会舆论监督。

舆论监督影响面广、震慑力强、迅速及时，一旦与其他监督机构相配合，将产生巨大的效应。

舆论监督是宪法赋予人民群众的一项权利，也是人民群众表达自己意志的重要形式。

社会舆论监督主要渠道是通过报纸、杂志、广播、电视等形式对行政权力的行使情况进行监督。

三、我国行政监督体制面临的主要问题

我国行政监督的制度化、体系化发展在促进政府机关及其工作人员廉政勤政，提高行政效能，促进国家的政治稳定和经济的发展等方面，发挥了不可或缺的作用。

但是，我国现行行政监督体制仍然不够健全和完善，行政监督缺位、滞后和监督不力的问题大量存在，这在很大程度上影响了我国社会、经济发展。

具体来看，有以下几点。

（一）行政监督法制化程度低

行政监督立法是建立和完善行政监督体制的前提和保证。

改革开放以来，在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，我国在行政监督立法方面已迈出了较大步伐，先后制定和颁布了一批有关行政监督方面的法律、法规，对促进和保障政府机关及其工作人员廉洁奉公起到了重要作用。

但从实践来看，我国监督权涉及的一些重要领域尚缺乏相应的法律规：

有关保证监督机构行使职权的法律法规尚不健全，特别是对行使监督权的形式和程序、监督对象行为的法律责任和处置方式等都缺乏可操作性的规定。

监督立法的这种滞后，直接导致了行政监督工作程序不严格、标准不细致、弹性因素强等问题的产生，造成了监督的盲目性和主观随意性，极影响了行政监督工作的公正性和严肃性。

（二）专门监督机构缺乏应有的独立性

行政监督体现着监督权对行政权的制约，这种制约的效果主要取决于监督主体所拥有的地位和权力。

但从目前我国的实际情况来看，目前的专门监督机构（包括监察和审计部门）都处于附属地位而缺乏必要的独立性，这种附属型的隶属关系，使专门监督机构在人、财、物等多个方面受制于监督客体，监督人员往往屈从于长官意志，严重削弱了专门监督机构的独立性和权威性。

而现阶段在我国的省、市、县三级政权中，专门监督机构之一的行政监察部门与同级纪委实行的是合署办公模式，虽在一定程度上使监察机关地位有所提高，有利于发挥党政联合监督的整体作用。

但这种监督体制仍然存在较为突出的问题，一方面，党的纪律监督得到了强化而行政监察职能却有弱化的趋势。

目前的监察机关更多履行的主要是从事反腐败工作的办案职能，而对如何保证行政机关政令畅通、勤政高效等方面则监督不够。

另一方面，监督机构在同级党政机关领导下开展工作，同样没能走出监督主体依附于监督客体的模式，无法显示其权威性和独立性，难以起到有力的监督作用。

特别是对同级政府机关领导班子及其“一把手”难以实行真正的监督。

（三）监督主体未能形成合力

我国目前的行政监督体制是一个多元化的体制，监督主体多，机构多，方式和渠道多，这是一个优点，但如果不把各种监督整合好，这种优越性也难以发挥出来。

近年来，在党中央直接领导下，我国在事后监督特别是查办大案要案方面切实发挥了部门、地区之间密切配合的办案协调机制和整体合力。

但目前各种监督间的关系尚未理顺，各种监督主体又都程度不同地存在监督权限、方式、程序、围等不够明确、具体等问题，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，使监督工作难免存在“交叉带”和“空白带”，造成有的问题多方插手，有的事情无人过问，尤其是对那些界限不清的疑难案件，经常出现各监督部门互相推诿、扯皮，无人监督的状况，导致了监督机制弱化，削弱了行政监督的整体效能。

（四）监督主体缺乏监督力度

在目前，我国的行政监督主体主要是人民代表大会及其常委会。

人大及其常委会对国家行政机关的监督，既体现了人民行使国家权力和管理国家事务的形式，又体现了国家权力的意志和法律赋予的权威，因而它应该是代表国家或人民的意志，对国家行政机关实行的最有权威的监督。

但目前，人大监督是法律地位高而实际地位低，理论上应有的权力与现实中实有的权力有差距，监督工作依然是人大工作的薄弱环节。

突出表现在监督制约的法规不完善，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大作为权力机构对行政机关应有的监督权。

4

行政监督人员是行政监督工作的具体承担者和实施者，行政监督效能的高低，在很大程度上取决于监督人员的素质。

在我国这样一个非常重视“人情”的国度里，相当部分行政监督人员政治