中国未来城镇化还是城市化.docx
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中国未来城镇化还是城市化
中国未来“城镇化”还是“城市化”2010-10-1310:
34李迅雷2010年07月28日
无论城镇化或城市化都要顺应人力资本流向
诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨断言，21世纪对世界影响最大有两件事：
一是美国高科技产业，二是中国的城市化。
但中国城市化的模式应该怎样呢？
我们注意到，城镇化是目前使用频率较高的官方用词，而城市化（urbanization）则是一个反映农村人口向城市转移的国际通用词汇，已经用了100多年。
从词义上看，城镇化似乎既包含了“城市化”又包含了“乡镇化”，涵义比城市化更广，体现了中国特色的发展模式。
但实际上，我们所指的城镇化，尤指农村“城镇化”，即以乡镇企业和小城镇为依托，实现农村人口由第一产业向二、三产业的职业转换过程，居住地由农村区域向城镇区域（主要为农村小城镇）迁移的空间聚集过程。
从最早的“进厂不进城”、“离土不离乡”的乡镇企业模式，到2001年城镇化的首次提出，再到最近又提出的放宽农村户口转城镇户口条件的城镇化措施，实际上都体现出我国提倡的城镇化主要是以农村的城镇化为特征。
而城市化不仅是农业人口转化为非农业人口，并向城市集中的聚集过程，而且是城市在空间数量上的增多、区域规模上的扩大、职能和设施上的完善和城市的经济关系、居民的生活方式以及人类的社会文明广泛向农村渗透的过程。
城市化应该不具有太强烈的行政干预色彩，通过城市的集聚效应来吸引外来人口流入，从而在经济学角度上形成规模经济，从人口学的角度上提高城市化率。
从规模上看，由于中国农村户籍人口达到9亿，如果要达到60%的城市化率，就意味着有3.8亿农民要进入城市定居，这是任何一个大国都无法承受的。
所以这种不以跨地区人口流动为特征的城镇化，就不容易导致城市失业率、地方政府财政负担、社会治安、人口流动、传染病流行等诸多问题。
从操作性上看，城镇化与我国目前的行政体制相适应的，即户籍管理制度、社会保障制度、医疗卫生和教育制度等，都支持城镇化的推广。
但另一方面，有的地方行政部门为了显示政绩，热衷于搞行政区城镇化，把广大城乡混合地域当成了城镇化地域，人为提高城镇化水平。
如出现了世界面积最大的城市—格尔木市（99400平方公里），世界面积最大的镇—罗布泊镇。
根据人口普查数据，2007年大约有4000万农民是因为行政区域的“县改区”等变化而“被城市化”；此外，因为居住超过6个月以上的农民工也被统计为城市常驻人口，故有人估计实际城市化率只有34%，而非目前官方统计的45%。
然而，各地推行的城镇化与我们人口流动的趋向却不尽一致，据国家统计局在去年第二季度所做的统计，外出的农民工超过1.5亿，其中中部和西部地区外出农民工比重超过70%，按输入地分，东部地区吸纳外出农民工占外出农民工总数的66.7%，中部地区占14.7%，西部地区占18.2%。
可见人力资本的流向主要是从中西部地区流向东部地区，而这与我国目前仍实行“行政区经济”的目标并不一致，比如流动人口的当地就业问题，并没有包含在城镇登记失业率中，也就是国家不考核当地政府对流动人口的就业安排；而一些欠发达地区可以通过城镇化建设来增加GDP规模，提升政绩，却不用去考虑投资效益。
因此，当我们争议究竟城镇化或城市化哪个更合理的时候，还是应该仔细分析一下1.8亿流动人口流出地与流入地的区域分布和行业分布。
据统计，在2.25亿农民工中，只有0.75亿选择就近工作，而大部分选择外出就业，外出的目的无非是追求更高的薪酬和更好的公共服务。
外出农民工以从事制造业和建筑业为主，从事制造业的农民工占37.9%，建筑业占18.3%。
从过去15年国家对不同区域的投入与人口流向特征之间的关系看，发现尽管东部沿海地区的固定资产投资在全国的占比已经从1995年的58%降至09年的42%，而东北及中西部地区投资占比则从42%上升至58%，却未能改变人口向东流的总趋势，这说明制造业的重心还是在东部，东部的薪酬高于中西部的原因在于投资效益高于前者。
中国东部沿海地区的面积只有国土面积的1/5，却创造了一半以上的GDP。
所以，尽管我们也可以在沙漠中搞城镇化，在高原上修建四通八达的高速公路，但是代价却是巨大的，缺少人住的城镇与缺少车通行的高速都是失败的投资。
区域均衡发展战略能否实现规模经济
无论是城市化还是城镇化，都是为了拉动经济增长，缩小城乡收入差距。
因此，要评价城市化还是城镇化对拉动经济增长、实现规模经济和缩小贫富差距更有效，只要对发达国家的城市化历史和过去10年中我国城镇化过程作量化分析就不难得出初步结论。
研究发达国家的经济格局，会发现几乎所有的国家都没有刻意采取区域平衡发展战略，而是遵循人口自由流动的市场原则。
其结果是区域经济发展极不平衡，但地区间的收入差距或整个社会的贫富差距却缩小了。
如巴黎的面积只占国土面积的2%，却产生占法国28%的GDP；德国汉堡的人均和每平方公里GDP分别超出东北部落后地区的2倍和100倍，但两个地区的福利却没有差异。
即便像美国那样土地肥沃而广阔的国家，一半以上人口也只集中在五个州，80%的美国人口居住密度区的面积从1900年的占国土面积25%，降至如今的17%。
更不用说与中国非常类似的两个东亚发达国家日本和韩国，东京人口占全国城市人口的41%，GDP占日本的18%，也是全球GDP总额位居第一的城市；首尔人口占全国的25%，而GDP占24%（见图）。
因此，与这些发达国家相比，中国的经济集聚度、人口集聚度都比较低，区域经济发展的还是比较分散，如上海作为全国最大城市，GDP只占全国的4.4%
我们应该看到，邓小平当初提出的沿海地区优先发展战略，确实与其他发展中国家如埃及、巴西、印度、印尼、墨西哥等发展中大国的“地区均衡增长战略”是背道而驰的。
但事实证明，邓小平的提出的这一战略取得了极大成功，中国在过去30多年中成为经济增长最快的国家。
图：
主要国家经济聚集度比较
资料来源：
CIEC、世界银行
即便中国在改革开放之初采取了地区差异化发展战略，但通过与其他国家经济比较发现，中国无论是人口的集聚度还是经济的集聚度都要明显落后于发达国家，这既与我们经济发达程度较低有关，还与我们自2000年以来由沿海地区优先发展战略逐步演变为平衡发展战略有关。
2000年开始的西部大开发，2001年提出的城镇化发展目标，以及随后又提出的“东北老工业基地振兴”和“中部崛起”战略，都表明中国从2000年开始加大了对内陆和落后地区投入力度的战略，而且，提倡农村城镇化作为提高城市化率的手段。
但从过去十年的各地区平衡发展战略来看，迄今效果并不理想，如2000年开始的西部大开发实际上是让投入产出比持续下降，1个单位固定资产投资所创造的GDP从3.83下降至1.32，而东部地区目前仍达到2.44。
欠发达地区投入多产出少，导致其经济地位不断下降，且当地居民的收入与沿海地区的差距也不断拉大，从城乡居民储蓄总额来看，2002年西部地区与东部沿海的差距是3.13万亿，到2007年则扩大到6.26万亿，短短五年中整整扩大了一倍。
为何各国的区域均衡发展战略都没有取得成功呢？
18世纪亚当斯密的《国富论》实际上早就做出解释了，即只有适宜的自然环境、良好的生产分工和社会化大生产才能形成规模经济，我国的珠江三角洲地区就是集聚经济下达到规模经济的最好案例。
人们移居经济聚集区域，不仅有利于生产的发展，而且增加了他们的收入，这也加剧了聚集区之间的就业竞争，同时降低了非聚集区的竞争压力，从而促使发达地区与落后地区之间的生活水平趋同。
在美国，由于市场选择了集聚经济模式，导致大城市成为多个制造业中心，而且由于人口、资本、技术等密度的增加，服务业也得以空前发展，其增加值反超制造业。
而小城市则发展成为某一领域专业化较强的城市。
我国目前正在推进经济增长方式的转换，本质上就是要提高服务业在三次产业中的比重，那就应该发展集聚经济，通过加大对高密度地区的资本投入，进而提高高新技术产业和服务业的比重，而不是简单采取均衡发展战略和本乡本土的城镇化战略。
美国经济发展的经验表明，人才都是往人才密集的大城市集聚，中国过去30年的发展也印证了这一点，不论是技术型人才还是农民工，大多都往东部，尤其是北京、上海和深圳这些特大城市流动。
而我国的中西部地区从建国至今，都有过几次建成重工业基地的举措，但均以失败而告终。
如50年代初的工业化阶段和文革期间的三线建设，其结果既没有发展起内地的重工业，又没有留住人才。
而目前中国虽然可以通过资本投入来增加中西部地区的经济总量，却难以实现相应人力资本的匹配，最终还是无法解决规模不经济的难题。
流动人口带来的问题：
改变行政职能或调整行政区划
中国是全球人口流动规模最大的国家，人口的流动导致不同区域之间的人口结构和规模都发生了变化，如在上海、北京等大城市，都是流动人口非常大的地方，在上海和北京，居住时间超过6个月以上的非本地户籍人口估计都在500万以上，而统计显示，北京接近90%的外来人口居住在城乡结合部，而上海则有80%左右的外来人口居住在郊区，不少区的外来人口数量超过本地人口。
这些非本地户籍人口绝大部分都是农民工及其家属，从事制造业、建筑业和服务业等。
由于市区居住成本高昂，他们只有在郊区选择租金低、面积小的住所。
大量外来人口进入到某些村镇，导致卫生、教育和社会治安等一系列问题，如上海的农民工子女数量就达到40万以上，广东等地的规模更大，如果按照《中华人民共和国义务教育法》，这些民工子女也应该享受九年制的义务教育，这方面上海基本做到，其他地方则不尽如人意。
但义务教育即便做到，其教育设施、师资水平等明显不足。
而且，当这些农民工的子女毕业之后，如何就业又成为一大社会问题。
如目前社会犯罪中，外来人口所占比例高得惊人，这是因为现有的地方行政体制和财政支出都不支持外来人口的就业、教育和医疗卫生及其他社会保障等。
尤其是一些郊区，自身的财力就不足，又很难得到因流动人口增加的财政转移支付，流动人口的生活环境恶劣，甚至连供水排水系统都难以保障。
在城市化的背景下，估计我国今后每年将有1600万的农村人口进入城镇，但在现有的行政体制下，当地政府部门的主要职责无非是确保GDP增长率、财政收入完成情况及户籍人口的就业比例等，而且在住房保障、教育及医疗卫生保障，还有老年人生活保障等方面，同一城市不同户籍的人得到的待遇是不一样的，如医疗保障就被分为社保、镇保和农保，所享受的医疗保障差距很大，而非本地户籍的人口则基本享受不到这些福利。
因此，为适应人口流动带来的人口分布和人口格局的变化，改变行政职能或调整行政区划都有必要。
如前所述，在GDP和城镇化作为考核政绩的现有行政体制下，地方政府在财政支出结构上，肯定会增大基础设施投资比例而减少社会保障性投入比例，前者既可以增加GDP，又可以实现“建筑物和道路交通”的城镇化，但对民生的改善却无益。
因此，我们应该把GDP增长作为考核地方政府政绩的次要目标，而把包含本地流动人口在内的就业率作为考核政绩的首要指标，把为所有常住人口提供各种社会保障作为考核政绩的重要指标，这样的行政职能转换才是必要的。
同时，上一级行政部门应该根据下辖行政区域的人口增减变动情况，给予相应的财政转移支付，如对人口流入较多的地方，中央财政给予省市财政一定的转移支付、省市则可以给对应的区县，区县再给到对应的村镇。
此外，行政区划的再调整也有必要，从大的方面来看，可以参考其他国家最发达地区城市扩张的经验，如东京都、巴黎、伦敦等城市的扩张模式，设立以城市集群为增长极的行政区划，而中国经济的增长极主要在珠江三角洲和长江三角洲地区，此外，还有中部和西部及东北的增长极。
从小的方面来看，有些流动人口达到几十万的发达地区的镇可以升格为“市级镇”，拥有更多的行政权力以提高其服务职能。
只有这样，中国的城市化才能顺应人口流动的市场化潮流，而不被纳入“行政化”的歧途。
城市基础设施现代化指标体系研究
中篇———对比研究
目录
第三章 城市基础设施发展水平对比研究
一、道路交通系统
二、给水排水系统
三、能源供应系统
四、邮电通信系统（略）
五、园林环卫系统
六、城市防灾系统
七、基础设施建设投资比较
第三章城市基础设施发展水平对比研究
通过对浙江省各级城市与国内外发达地区城市在基础设施建设水平方面的对比研究，探求我省城市基础设施建设当前所处阶段、存在差距与不足，为今后的发展和建设投资提供方向引导。
一、道路交通系统
本系统分析主要采用人均道路面积、路网密度和每万人公交车拥有量三项指标进行分析比较。
1、现状分析
浙江省各级城市道路交通系统指标现状表（2003年）
表3—1—1
指标
全省平均
大城市平均
中等城市平均
小城市平均
人均道路面积（m2）
12.76
11.68
14.16
13.53
路网密度（km/km2）
0.88
0.89
1.85
1.13
每万人公交车拥有量（标台）
8.78
12.11
5.57
4.47
从上表中可以看出：
大、中、小三类城市在道路交通系统建设方面均没有形成相对优势，在人均道路面积和路网密度方面中小城市情况较好，而在每万人公交车拥有量上大城市明显优于中小城市。
根据经济发展水平发达与欠发达差异、地域特征沿海与内陆差异，分别从大城市中选取杭州、从中等城市中选取舟山和瑞安、从小城市中选取苍南、临安、浦江、海盐、泰顺作为样本城市，对样本城市的主要指标进行比较（表3—1—2），也基本体现了这种规律。
浙江省部分城市道路交通系统建设现状（2003年）
表3—1—2
城市人口
（万）
人均道路面积
（平方米）
每万人机动车拥有量
（标台）
大城市
杭州
293.19
10.94
14.65
中等城市
舟山
37.54
11.19
5.11
瑞安
24.00
9.03
5.92
小城市
苍南
18.95
5.01
1.27
浦江
10.46
18.32
4.02
临安
10.28
16.97
4.67
海盐
6.13
19.94
4.16
泰顺
4.59
7.64
2.59
2、与国内外城市比较
浙江省各级城市道路交通现状水平与国标规范值的比较（略）
国内部分城市道路交通现状水平
表3—1—4
城市
北京
天津
哈尔滨
上海
武汉
江苏省
人均道路面积（m2）
3.5
8.5
8.0
12.9
每万人公交车拥有量（标台）
9.03
9.3
3.87
7.46
4.57
注：
为2003年数据，其余均为1982—1985年统计数据。
国外部分城市道路交通现代水平
表3—1—5
城市
纽约
芝加哥
洛杉矶
多伦多
伦敦
慕尼黑
巴黎
东京
汉城
华沙
人均道路面积（m2）
13.1
26.3
9.3
12.3
6.56
8.1
每万人公交车
拥有量（标台）
6.79
8.05
9.64
8.0
33.25
7.64
17.3
5.93
14.6
注：
为1989年数据，其余为1982—1985年统计数据
3、存在问题
（1）城市道路交通设施总量不足。
我省经济发展迅速，各城市城区面积都在快速扩张，造成现有城市道路交通设施相对不足，对外交通与内部交通混行严重，另外大城市市郊交通出行方式单一，缺乏整体考虑，影响城市的进一步发展。
（2）大中小城市道路交通设施建设水平差距明显。
在“人均道路面积”和“路网密度”上，中等城市明显高于大城市和小城市，而与国内外其他城市相比，全省的整体水平偏低，只相当于发达国家上世纪80年代水平；在“每万人公交车拥有量”上大城市远远高于其他两类城市，但这并不代表中小城市出行不便，现实情况往往是相反（由于中小城市规模适中，大部分的出行可以用步行、自行车等其他形式代替），更多的交通拥堵发生在大城市。
（3）公交服务水平低，公交运行效率低，且发展缓慢。
作为东南沿海的发达省份，我省城市快速轨道交通发展落后于其他发达省市，也大大落后于我省社会经济的发展需要。
（4）管理理念和管理水平落后。
与硬件设施水平的不足相比，我省道路交通系统更欠缺的是在管理理念和管理水平上，市民的道路交通法制意识也不强，许多表面上的交通设施不足现象都是由于资源利用不均衡、违法违规使用道路交通设施造成的。
所以在进行硬件设施建设的同时，更应该加强道路交通管理。
二、给水排水系统
1、现状分析
在与国内外城市比较时，选取人均日生活用水量、供水普及率和污水处理率等指标进行分析。
浙江省各级城市给排水系统指标现状表（2003年）
表3—2—1
系统指标
全省平均
大城市平均
中等城市平均
小城市平均
人均日生活用水量（升）
224.31
248.25
182.01
178.26
供水普及率（%）
97.27
97.42
98.75
94.90
污水处理率（%）
42.32
46.51
27.40
14.95
排水管道密度（km/km2）
10.47
13.71
9.37
8.16
污水再生利用率（%）
0.28
0.27
0.64
0.00
浙江省部分城市给排水系统建设现状（2003年）
表3—2—2
人均生活用水量（升）
供水普及率
污水处理率
大城市
杭州
355.52
98.90
75.87
中等城市
舟山
167.88
99.75
瑞安
187.44
100
小城市
苍南
190.70
100
浦江
183.50
91.78
临安
233.70
97.28
67.50
海盐
376.56
100
泰顺
171.23
100
2、现状特点
我省人均水资源占有量为2100m3，低于全国人均水平（2340m3），仅为世界人均水量的四分之一。
相对于我省发达的社会经济发展水平，紧张的水资源供给状况已成为制约浙江省经济快速发展的重要因素。
而水质污染又进一步加剧了水资源紧缺的局面，目前我省大部分城镇淡水资源供给已受到水质恶化的威胁，污染型缺水已成为城镇缺水的主要因素之一。
同时，城市给排水设施建设市场还基本处在封闭的运行状态，外系统的投资主体特别是非国有投资主体很难进入。
3、与国内外其他城市比较
根据《水资源公报》，2000年全国人均综合用水量为1178升/日，2001年为1195升/日，其中城镇居民人均生活用水量为597.3升/日。
2002年天津市人均生活用水量132.9升/日，用水普及率100%。
2003年重庆市人均综合用水量为553升/日，其中城镇居民人均生活用水量173升/日。
国内外城市人均日用水量比较（1996年）①
表3—2—3
国
内
北方
哈尔滨
长春
沈阳
天津
北京
郑州
洛阳
西安
合肥
乌鲁木齐
88
88
138
132.9
196
160
127
132
75
105
南方
广州
福州
上海
杭州
南京
武汉
长沙
成都
重庆
昆明
247
174
185
355.52
120
145
163
94
173
70
国外
芝加哥
华盛顿
伯明翰
莫斯科
巴黎
纽约
大阪
东京
伦敦
800
700
655
600
500
676
600
410
263
其中：
天津为2002年数据，重庆为2003年数据，杭州为2003年数据。
杭州市与国内其他城市自来水普及率比较
表3—2—4
具体指标
深圳
北京
天津
沈阳
大连
杭州
济南
武汉
重庆
自来水普及率%
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
99.00
2002年杭州工业废水排放达标率为9893%。
2002年天津市污水处理率43.2%，工业废水达标率100%。
与国内其他城市污水处理水平比较（2002年）①
表3_2—5
城市
污水处理率（%）
污水处理厂集中处理率（%）
城市人口（万人）
全国
39.97
24.28
35219.58
广州
31.2
24.83
583.89
南京
69.71
9.78
480.35
上海
76.86
76.86
1270.22
深圳
56.49
56.07
232.21
无锡
56.59
31.02
215.92
常州
82.3
38.45
210.55
合肥
82.74
42.19
146.52
浙江省
40.33
24.20
1262.52
杭州
67.53
53.93
231.1
宁波
41.31
15.75
105.49
温州
5.84
5.84
106.15
杭州市与国内其他城市污水处理率比较
表3—2—6
具体指标
标准值
深圳
北京
天津
沈阳
大连
杭州
济南
武汉
重庆
工业废水处理率（%）
90以上
99.90
92.60
100.0
68.00
97.00
97.50
98.80
80.00
90.60
生活污水处理率（%）
60以上
54.00
39.40
32.00
70.98
55.00
31.00
48.80
4、存在问题
（1）人均日生活用水量：
浙江省各级城市平均仅22431升，明显低于全国城镇平均水平（5793升），杭州市则高于全省平均水平。
而与国外城市相比，我省各级城市人均生活日用水量都明显偏低。
浙江省虽然地处江南，水系发达，但水污染严重，且有海水倒灌污染地下水等问题，实际可利用水资源并不多，因此更应该重视节约用水，而不是盲目追求指标数值的提高。
（2）污水处理率：
发达国家在上世纪已达100%，而我省许多地方至今还采用雨污合流的排水体制，在污染源面大量广的情况下，污水的处理水平与处理率都较低。
即使与国内其他省市相比，尤其与同等发达地区相比，我省的污水处理水平都比较低。
我省水系发达，许多城市具有明显的江南水乡特色，房前屋后河网密布，生活污水直接排入河道，工业污水也存在擅自排入自然水体等严重问题，而简单填埋等垃圾处理方式又致使渗滤液污染地下水。
因此，在污水治理方面我省还有很多工作要做。
三、能源供应系统
本系统主要包括电力供应、燃气供应和热力供应三个子系统，下面将对三个子系统分别进行比较。
（一）电力供应（略）
（二）燃气供应
1、现状分析
本对比研究主要采用燃气普及率指标进行分析。
2003年全省燃气普及率为955%。
图3—3—3是2003年全省燃气普及率的比较情况，可以看出在大、中、小三类城市，中大中城市在燃气普及率方面较有优势，而小城市水平较低。
与前述章节相似，在三类城市中选取同样的样本城市进行比较（表3—3—5），也基本体现了这种规律。
浙江省部分城市燃气普及率（2003年）
表3—3—5
燃气普及率
大城市
杭州
99.98
中等城市
舟山
97.98
瑞安
84.75
小城市
苍南
98.15
浦江
93.69
临安
97.28
海盐
100
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