第十四章 保险监管.docx

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第十四章保险监管

第十四章保险监管

[学习目的]

重点掌握保险监管的内涵、意义以及监管内容，了解和掌握对保险机构、保险从业人员、保险业务、保险公司财务和保险公司偿付能力监管的目标、方式和手段，对保险监管有比较全面的了解和认识。

第一节保险监管概述

一、保险监管的界定

保险监管，是指一国的保险监督管理部门为了维护金融的稳定，规范保险活动，行使法律监督和行政管理手段，对保险公司、保险市场和保险经营活动等进行监督管理。

保险监管的概念可以从以下几个方面理解：

第一，保险监管的目的是为了维护金融市场的稳定，确保保险人的经营安全，保护被保险人的合法权利，促进保险业的健康发展。

保险业是经营保险商品的特别行业，是金融业的一个重要组成部分，关系到国民经济的发展和社会公众的利益，因此政府要对保险业进行监督管理。

第二，保险监管是保险监管部门以法律和政府权力为依据的强制行为。

保险监管是政府保险监管部门的行为，保险机构和保险中介都必须接受保险监管部门的监管。

保险监管不能由保险行业协会的监督和公司内部控制代替；工商、税务等非保险监督管理的政府部门对保险公司相关活动的监管也不属于保险监管。

第三，保险监管包括监督和管理两个方面。

监督指监督保险公司、保险中介机构的经营行为，对于违反者予以查处，监测保险公司的偿付能力和经营风险，并督促保险公司防范和化解经营风险等。

管理指批准设立保险公司及其分支机构，审查保险机构高级管理人员任职资格，制定基本保险条款和保险费率，受理保险公司备案的保险条款和保险费率，办理保险许可证颁发和变更事项等。

保险监管的具体内容包括保险机构的监管、保险从业人员的监管、保险业务监管、保险公司财务监管和偿付能力监管等。

二、保险监管的意义

保险业在社会经济中占有重要地位，其行业性质和经营特点决定了保险监管的必要性和普遍性。

保险具有较强的公共性和专业性特征，保险监管的重点在于对保险人的监督管理。

其意义在于：

（一）保证保险人的偿付能力，防范保险经营风险

保险公司的经营是负债经营，投保人通过支付保费来换取未来的保障。

为了保证承诺的偿付能力，保险公司必须进行再投资以获取所需利润，其经营成败关系到社会公众的利益。

保险本身是一种社会共济机制，一旦保险公司陷于财务困境，不能在客户发生风险时兑现承诺，或者进行不法经营，将使社会公众的利益受到损害，影响社会稳定。

为了保证社会公众利益，保险监管机构必须监督保险公司保持足够的偿付能力，通过对保险人的资本金、保证金、自留额等方面的限制来防范保险经营风险。

（二）防止保险人的欺诈行为，维护被保险人利益

保险产品有别于普通商品。

保险产品是无形商品，投保人支付保费后无法立即获得有形产品或进行试用；保险条款的制定、承保范围规定、费率的计算需要专业人员进行计算，因而消费者难以对保险产品进行比较鉴别。

同时，由于保险业的专业性很强，保险合同是附合性合同，合同的内容主要由保险公司单方面拟定，而一般消费者对保险的相关知识的了解极为有限，保险人拥有比消费者更多的信息，保险市场存在严重的信息不对称，为保险人对消费者进行欺诈和隐瞒提供了条件。

保险产品的特殊性和保险市场的信息不对称性决定了政府必须对保险业进行监管，实现保护被保险人权益的目的。

（三）维护保险市场秩序，促进保险业健康发展

保险市场秩序对保险企业公平竞争和行业健康发展有重要作用。

根据保险产品的特殊性，大多数国家一般采取适当限制各个保险人的保险条款和保险价格的方法，给予保险企业一定的竞争自由，使其通过条款和费率差异进行竞争，同时又对竞争加以监管，防止不合法竞争。

通过维护公平竞争的市场环境，保证保险业的良好发展。

三、保险外部监管制度

商业保险机构在保险产品经营中追求利润最大化的目标，与社会公众的整体利益不完全相同，所以有可能与社会福利最大化的目标产生冲突，因此需要实施外部监管制度来规范保险机构的经营，促进保险业的健康发展。

保险业的外部监管包括国家监管、行业自律及其它形式的社会监督等。

这里主要介绍国家监管和行业自律，以及保险信用评级机构等保险外部监管制度。

（一）国家监管

国家监管的两个重要部分，一是国家通过制定有关保险政策法规，对保险业进行指导与管理；二是通过设置专门的保险监督管理机构，依据法律或行政授权对保险业进行监管。

1、保险监管法规

国家通过对保险监管对象和保险监管机构授权进行规定，以法律手段对保险业进行监管。

保险监管法规就是对保险业监管过程中所形成的权利与义务关系的法律规范。

各国法律制度不同，保险监管法律法规的性质和范围也有所不同。

英国、日本等按照保险监管的不同内容分别立法，形成保险监管法规体系；美国则是将保险监管与保险合同合并立法。

一般而言各国保险法规的基本内容主要包括：

（1）保险业务，

（2）保险机构的组织形式，（3）最低偿付能力，（4）保险准备金，（5）再保险安排，（6）保险资金的运用，（7）保险企业的资产评估，（8）会计制度，（9）审计制度，（10）财务报表，（11）破产和清算，（12）保险中介人的管理等法律规定。

我国的保险监管法规主要包括《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）、《保险公司管理规定》等。

新的《保险法》由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修订通过，自2009年10月1日起施行。

2、保险监管机构

保险监管的职能主要由国家设立的保险监管机构行使，由于各国的保险监管历史不同，监管机构的形式也存在很大差异。

英国的保险监管机构是金融服务局，负责监管及核准保险公司的经营业务、偿付能力等。

日本保险监管机构是大藏省，大藏省银行局设有保险课，其下分设的第一保险处和第二保险处分别对人身保险和非人身保险进行监管。

美国保险市场的监管机构主要是各州保险监督局，大多数保险监督局局长由州长任命，参议院批准。

全国保险监督官协会协调各州保险立法。

总体而言保险监督机构的设置分为两种，一是设置政府直属的保险监管机关，二是在直属机关下设立保险监管机构。

我国最初的保险监管机构是中国人民银行。

1998年11月18日中国保险监督管理委员会正式成立，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律法规对保险市场进行统一监管。

保监会下设8个职能部门：

办公室、政策法规部、财产保险监管部、人身保险监管部、保险中介监管部、财务会计部、国际部和人事教育部。

（二）行业自律

行业自律是指在国家法律条件允许下保险企业组织的保险行业协会，通过制定同业公约和章程以相互约束、维护本行业合法利益的行为。

保险行业协会是保险人或保险中介的社团组织，对规范保险市场发挥着政府保险监管机构所不具备的协调作用。

许多发达国家和地区都有保险同业公会，如英国的保险经纪人协会、保险推事局，香港的保险联合会等组织。

这些协会参与管理保险市场，充当政府与保险人、社会大众之间沟通的桥梁。

保险同业自律组织的主要作用包括代表会员对政府有关保险的立法和管理措施施加影响；通过协会的协议和规定的义务协调会员在市场竞争中的行为；制定统一的保险条款格式以及最低费率标准等。

中国保险行业协会由具有法人资格的国有保险公司、股份制保险公司和中外合资保险公司组成，通过并要求会员遵守《中国保险行业公约》。

除此之外，有3家以上保险公司分公司的地区可以成立地区保险行业协会。

保险行业自律在保险市场的管理上发挥着不可忽视的作用，但是这种作用有限。

由于保险行业自律组织对保险业的管理具有自愿性，管理的范围有限；成立同业协会的主要目的是为了增进作为会员的保险人的利益，而不是保障被保险人的利益。

因此行业自律只是国家监管的一种补充，保险监管的主体仍然是国家和政府。

（三）保险信用评级机构

保险评级是由独立的信用评级机构采用—定的评级方法对保险公司的信用等级进行评定，以供外界参考。

信用评级的一般方法是把保险公司复杂的业务与财务信息转变为容易理解的反映其经济实力的符号，不同级别的符号各异。

信用评级机构的评判结果不具有强制力，它以其自身的信用来决定人们对其评定结果的可信度。

世界著名的评级机构有美国的A．M．贝斯特、标准普尔、穆迪等。

这些评级机构对保险公司信用评级界定和方法都不尽相同，他们进行保险信用评级的核心都是根据从保险公司获得的报告资料，围绕着保险人的偿付能力进行的。

评级是针对保险公司承担的赔偿或给付责任的整体财务能力的综合评价，并不说明某类或某份保单能否获得偿付。

评级的结论仅仅是评级机构根据自己的标准作出的独立于保险交易的第三方意见。

但是信用评级机构所提供的保险公司信用等级的确使得消费者更容易了解保险公司，起到了监督的作用。

保险业是经营风险的行业，因此信用评级也并非准确无误的。

但是评级机构为保险客户提供了非常有用的信息服务，成为消费者决策的重要参考。

评级机构通过其提供的评级信息，发挥着对保险业的监督作用。

四、保险内部控制机制

依照中国保险监督管理委员颁布的《保险公司内部控制制度建设指导原则》（以下简称《原则》），内部控制是保险公司的一种自律行为，是公司为完成既定工作目标，防范经营风险，对内部各种业务活动实行制度化管理和控制的机制、措施和程序的总称。

保险公司应当建立科学、完善的内部控制制度。

《原则》对保险公司内部控制的目标、原则、要素、内容以及内部控制的管理和监督作出了详尽的规定，提出了保险机构内部控制机制应满足的基本要求，即：

公司的经营方针和健全的组织结构；恰当的职责分离；严格的授权和审批制度；独立的会计及核算体制；科学高效的管理信息系统；有效的内部审计等。

第二节保险机构的监管

保险机构监管是对保险市场准入与退出的监管，它包括对保险机构设立、兼并、整顿、接管、分立、合并以及破产清算的监管等方面。

对保险机构的监管，各国一般以公司法为母法，以保险业法为特别法，进行全面的监督和管理。

一、保险机构设立的监管

保险机构设立的监管是创办保险公司的一系列法律行为及法律程序的总称，是对保险人资格的认定过程。

各国对创设一家保险企业普遍要求须得到主管机关的批准。

申请人申请设立保险机构时必须向主管机关递交有关文件，以证明申请人具备从事保险经营的资格。

《中华人民共和国保险法》明确规定设立保险公司应当经国务院保险监督管理机构批准，未经批准的，均为非法行为。

（一）保险机构的设立条件

设立一个新的保险公司，各国法律均要求具有一定的先决条件，包括符合规定要求的发起人、公司的章程草案、资本金与保证金、符合任职资格的董事和高级管理人员、与规模相应的营业场所和经营设施等。

我国《保险法》规定，设立保险公司应具备下列条件：

1、主要股东具有持续盈利能力，信誉良好，最近三年内无重大违法违规记录，净资产不低于人民币二亿元；（《保险法》第68条）

2、有符合《中华人民共和国保险法》和《中华人民共和国公司法》规定的章程；

3、有符合规定的注册资本，注册资本的最低限额为人民币二亿元，且保险公司的注册资本必须为实缴货币资本；（《保险法》第69条）

4、有具备任职专业知识和业务工作经验的董事、监事和高级管理人员；

5、有健全的组织机构和管理制度；

6、有符合要求的营业场所和与经营业务有关的其他设施。

根据2002年2月1日开始施行的《中华人民共和国外资保险公司管理条例》，在中国设立外资保险公司的基本条件为：

经营保险业务30年以上。

提出申请前一年年末资产总额在50亿美元以上；在中国境内设立代表处在2年以上；这分别是针对保险公司的稳健经营能力、经济实力和对中国保险市场的适应能力。

（二）保险机构的设立程序

保险机构的设立从申请设立到营业开始，要经历申请核准、营业登记、缴存保证金、领取营业执照等程序。

依照我国《保险法》、《公司法》和《保险公司管理规定》，申请设立保险公司，应当向国务院保险监督管理机构提出书面申请，并提交下列材料：

1、设立申请书，申请书应当载明拟设立的保险公司的名称、注册资本、业务范围等；

2、可行性研究报告；

3、筹建方案；

4、投资人的营业执照或者其他背景资料，经会计师事务所审计的上一年度财务会计报告；

5、投资人认可的筹备组负责人和拟任董事长、经理名单及本人认可证明；

6、国务院保险监督管理机构规定的其他材料。

申请人提交书面材料后，保险监管部门对申请进行审查，审查批准后申请人应当自收到批准筹建通知之日起一年内完成筹建工作；筹建期间不得从事保险经营活动。

筹建工作完成后，申请人具备《保险法》规定的设立条件的，可以向国务院保险监督管理机构提出开业申请。

国务院保险监督管理机构作出批准后，向申请人颁发经营保险业务许可证。

最后保险公司到工商行政管理部门办理登记，领取营业执照并缴存保证金之后可正式营业。

二、保险公司兼并的监管

企业兼并是市场竞争机制发挥作用的必然结果，覆盖范围涉及各个领域，保险业也不例外。

西方保险公司兼并的情况比较常见，但截止目前在我国尚未发生。

随着社会主义商品经济的不断发展，行业竞争力的不断提高，保险公司的兼并行为终将出现。

中国保险监督管理委员会有关负责人于2010年1月7日表示，为鼓励和规范市场创新，提高行业竞争力，将起草《保险公司并购重组暂行规定》等规章制度，进一步完善我国保险公司兼并的监管制度。

保险公司兼并一方面可产生规模经济和范围经济效应，减少费用降低成本，实现资源优化配置；另一方面还可能产生名牌效应，通过强强联合或强弱兼并增加公司无形资产，提高公司美誉度和知名度。

国外立法为了对兼并行为加以规范约束，保证公平原则，对保险公司兼并的约束主要体现在以下个几方面：

（一）反垄断法的限制。

公司兼并后如有可能造成垄断，则保险监管部门不予批准。

（二）公司组织形式上的限制。

如有的国家规定，只有股份有限公司之间及有限责任公司之间可以兼并，相互保险公司与其他形式的保险公司一般不能兼并。

相互保险公司如若兼并，必须先改组为股份有限公司。

（三）股东利益上的限制。

有的国家规定，对可能严重侵害股东和社会利益的兼并也不予批难。

此外，兼并还涉及到破产清算法、资产评估法等问题，受这些法律规定的制约。

各国保险监管部门对敌意收购也往往会特别关注。

三、保险公司的整顿与接管

由于保险行业涉及各行各业和社会大众的活动，如果保险经营管理不善，导致其偿付能力不足，必然会损害广大被保险人的利益。

为此各国法规都规定了一系列措施来防范保险业的风险。

保险监管机构对有违规行为保险公司的处理由轻到重。

发现公司具有不法行为后，监管机构会责令其限期更改；如果限期未予改正，监管机构可以停止保险公司的某些业务经营，重则对该保险公司实行接管。

（一）保险公司的整顿

保险公司的整顿是指保险公司不能在限期内执行保险监管纠正其不法行为的措施，由保险监管部门监督其清理整治业务状况、财务状况，或者资金运用状况、经营管理状况的行为。

《中华人民共和国保险法》第一百四十条规定，保险公司出现下列情况时，监督管理机构责令限期改正，并可以责令调整负责人及有关管理人员。

1、未依法提取或者结转各项责任准备金；

2、未依法办理再保险；

3、严重违反资金运用的相关规定。

依照《保险法》第一百四十一条规定，保险监督管理机构作出限期改正的决定后，保险公司逾期未改正的，保险监督管理机构可以决定选派保险专业人员和指定该保险公司的有关人员组成整顿组，对公司进行整顿。

对保险公司进行整顿期间，整顿组有权监督被整顿保险公司的日常业务。

被整顿公司的负责人及有关管理人员应当在整顿组的监督下行使职权。

整顿过程中，该保险公司的原有业务继续进行。

但是，保险监管机构可以责令被整顿公司停止部分原有业务、停止接受新业务，调整资金运用。

保险公司经整顿已纠正其违反本法规定的行为，恢复正常经营状况的，由整顿组提出报告，经保险监管机构批准，结束整顿，并由保险监管机构予以公告。

整顿期间如发现公司经营管理人员不配合整顿工作，或其他接管事由出现，整顿组织可以建议保险监管部门对该公司进行接管。

如发现保险公司已经资不抵债，实际已没有偿付能力，在这种情况下，可以向保险监管部门报告，建议通过法院宣布该保险公司破产，并进行破产清算。

（二）保险公司的接管

接管是保险监管部门为了保护被保险人利益维护公司正常经营而采取的必要措施。

在接管期间，由保险监管部门委派的接管组织直接介入保险公司的日常经营，负责保险公司的全部经营活动；而在整顿过程中整顿组织只对保险公司的日常经营进行监督，不直接介入。

因此接管是更为严厉的措施。

按照《保险法》第一百四十五条规定，保险公司有下列情形之一的，保险监管机构可以对其实行接管，被接管的保险公司的债权债务关系不因接管而变化：

一是公司的偿付能力严重不足的；二是违反《保险法》规定，损害社会公共利益，可能严重危及或者已经严重危及公司的偿付能力的。

接管期限届满如被接管保险公司恢复正常经营能力，保险监管部门可以决定终止接管，并予以公告；保险监管部门可以决定延长接管期限，但最长不得超过2年。

如接管组织发现被接管公司已经资不抵债，经保险监管部门批准，可依法向人民法院宣告该保险公司破产。

四、保险公司解散、撤销、破产与清算的监管

为保障保险人的合法权益，避免保险企业破产，对经营不当、财务发生危机的保险企业，政府一般采取扶助政策，以助其得以继续正常营业。

但是当保险企业违法经营或出现重大失误以致不得不破产时，政府便以监督者身份，委派清算员，直接介入清算程序。

其具体监管措施包括整顿、接管、解散与清算等。

（一）保险公司解散与清算的监管

保险公司的解散指依法设立的保险公司因为法定原因或者出现法定事由，经主管部门批准，关闭其营业，停止从事保险业务的行为。

保险公司自行决定解散不利于保护被保险人的利益，也不利于保险市场的发展，因此保险公司解散必须经过保险监管部门的审批。

保险公司解散的原因主要可以分为因分立、合并需要解散；股东会、股东大会决议解散；公司章程规定的解散事由。

保险公司的清算指保险公司解散时，为了明确其债权债务关系，处理其剩余财产，保护各方的利益，严格依照法律规定的程序对保险公司的资产、债务和债权进行清理处分的行为。

清算是终结被解散的保险公司的有关法律关系，消灭其法人资格的必经程序。

保险公司解散后，应当依法成立清算组进行清算，包括清理公司财产，通知债权人，处理与清算相关公司的未结业务，清缴税款，清理债权债务，处理公司剩余财产，代表公司参与民事诉讼等。

（二）保险公司撤销与清算的监管

保险公司撤销，是指由于保险公司违反法律、行政法规，被保险监督管理部门吊销经营保险业务许可证而强制保险公司关闭的行为。

保险公司被撤销后，由保险监管部门指定人员组成清算组对其进行清算。

按照《保险法》、《保险公司管理规定》，保险公司出现以下行为且情节严重，有可能被依法撤销：

1、违反《保险法》规定，超出核定的业务范围从事保险业务，逾期不改或者造成严重后果；

2、未按规定提存准备金或者违反规定动用保证金；

3、未按规定提取或者结转未到期责任谁备金或者未按规定提取未决赔款准备金；

4、未按规定提取保险保障基金、公积金；

5、未按规定办理再保险分出业务；

6、违反规定运用保险公司资金；

7、未经批准设立分支机构或者代理机构；

8、未经批准分立、合并。

（三）保险公司破产与清算的监管

破产是企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，经保险监管部门同意，依照规定清理债务。

保险公司是依法设立的企业，在经营中如果不能清偿到期债务且明显丧失清偿可能的，就要依照公司法、保险法和其它有关法律、行政法规，宣告破产。

依照我国《保险法》，经国家保险监督管理机构同意，保险公司或者其债权人可以依法向人民法院申请重整、和解或者破产清算；保险监督管理机构也可以依法向人民法院申请对该保险公司进行重整或者破产清算。

我国《保险法》规定，破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，应按照如下顺序进行清偿：

（1）所欠职工工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；

（2）赔偿或者给付保险金；（3）保险公司欠缴的社会保险费用和所欠税款；（4）普通破产债权。

当破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。

破产保险公司的董事、监事和高级管理人员的工资，按照该公司职工的平均工资计算。

此外由于人寿保险的特殊性，为了维护社会稳定，保护广大投保人的利益，《保险法》特别对经营人寿保险业务的保险公司发生解散、撤销、破产等情况作出了规定：

第八十九条经营有人寿保险业务的保险公司，除因分立、合并或者被依法撤销外，不得解散；

第九十二条　经营有人寿保险业务的保险公司被依法撤销或者被依法宣告破产的，其持有的人寿保险合同及责任准备金，必须转让给其他经营有人寿保险业务的保险公司；不能同其他保险公司达成转让协议的，由国务院保险监督管理机构指定经营有人寿保险业务的保险公司接受转让。

转让或者由国务院保险监督管理机构指定接受转让前款规定的人寿保险合同及责任准备金的，应当维护被保险人、受益人的合法权益。

五、保险中介机构的监管

保险中介机构主要包括保险代理机构、保险经纪机构和保险公估机构等。

这些中介机构站在不同的法律立场，充当保险公司与投保人的媒介，对促进保险市场的健康发展有着重要作用。

保险监管机构对保险中介进行监督管理以规范竞争秩序，发挥中介机构对保险业发展的推动作用。

我国《保险法》、《保险专业代理机构管理规定》、《保险经纪公司监管规定》、《保险公估机构监管规定》等法律和规定分别对保险代理机构、保险经纪机构和保险公估机构的定义、职责、设立、变更和终止、从业资格、经营管理、监督检查、处罚等作了详尽规定。

（一）保险代理机构的监管

保险代理机构是根据保险公司的委托，向保险公司收取代理佣金，并在保险公司授权的范围内代为办理保险业务的机构。

各国对保险代理的监管，除了对代理行为作出有关规定以外，还有对保险代理人的资格管理制度，即要成为保险代理人必须通过一定的资格考试。

我国的保险代理机构包括专门从事保险代理业务的保险专业代理机构和兼营保险代理业务的保险兼业代理机构。

根据2009年10月1日起实施的《保险专业代理机构管理规定》，在我国设立保险专业代理机构必须具备以下条件：

1、股东、发起人或者合伙人信誉良好，最近三年无重大违法违规记录；

2、注册资本不得少于1000万元的实缴货币；

3、公司章程或者合伙协议符合法律规定；

4、具有符合规定任职资格条件的高级管理人员；

5、有符合规定的公司名称、组织机构和固定住所；

6、有与开展业务相适应的业务、财务等计算机软硬件设施；

7、法律、行政法规要求具备的其他条件。

监管机构除了在保险代理公司设立时进行审查外，还要在每年第一季度对保险代理公司进行年度检查，检查的内容包括：

机构设立审批手续、变更事项的审批手续是否齐全；资本金或者出资是否真实、足额；保证金是否足额提取，是否违规动用；职业责任保险是否符合条件，是否保持有效性和连续性；业务经营是否合法合规；财务状况是否良好；向中国保监会提交的报告、报表及资料是否及时、完整、真实；内控制度是否完善，执行是否有效；任用高级管理人员是否符合本规定要求；是否全面履行管理从业人员执业活动的职责；对外公告是否及时、真实；计算机配置状况和信息系统运行状况是否良好以及其它保监会认为需要检查的事项。

对于不符合监管部门规定的，将依法接受处罚。

（二）保险经纪机构的监管

保险经纪机构是指经营保险经纪业务的机构。

保险经纪包括直接保险经纪和再保险经纪。

直接保险经纪是指保险经纪机构与投保人签订委托合同，基于投保人或者被保险人的利益，为投保人与保险公司订立保险合同提供中介服务，并按约定收取佣金的行为；再保险经纪是指保险经纪机构与再保险分出公司签订委托合同，基于再保险分出公司的利益，为再保险分出公司与再保险分入公司办理再保险业务提供中介服务，并按约定收取佣金的行为。

各国监管机构都要求保险经纪人从业必须具备一定的条件。

在我国设立保险经纪机构必须经保监会批准，取得经营保险经纪业务许可证。

保险经纪机构在办理保险业务中因过错给投保人和被保险人造成损失的，应当承担