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对商业银行贷款中收费权质押问题的思考

2005年第9期jf宝融△问题与探讨

近年来,随着经济生活的不断发展,经济形式开始多样化,出现借款人要求将自

己拥有的,担保法中未予以规定的权利出质以得到贷款的普遍现象,最典型的当属

收费权的质押.关于权利质押问题,目前它在担保债权实现上的作用已经与抵押不

相上下了.我国是有限权利质押的国度,只允许法律规定的权利进行质押.针对商业

银行如何对以权利进行质押的贷款进行审查并进行贷后管理及以收费权利进行质

押贷款的表现形式和贷款存在的风险状况等情况,青海银监局重点对青海省两家金

融机构以收费权进行质押办理贷款情况进行了调研.

一

目前收费权及贷款质押的表现形式

目前,我国的法人收费权主要有以下几类:

行政性收费权,经营性收费权,事业

性收费权.收费权既具有行政权利也具有财产权利.其一,是由国家权力机关赋予具

有特定资格的特定主体的收费权行为,既是国家权力机关行使国家权力的表现,也

是国家权力机关管理国家的一种途径.特定主体对所享有的收费权具有”专营性”.

其二,收费权中包含着金钱给付关系,即收费权人收取费用的权利和交费主体给付

金钱的义务.

目前,青海省已办理的以收费权做贷款质押的主要形式有:

电力部门农网改造

电网收费,高速公路收费,学校收费,医院收费,疾控中心收费,电视广播收费,车辆

检验收费等.

二,法律依据

也正是收费权的两面性,解决了收费权的出质问题.行政权利层面上的收费权,

既不具有财产性,也不具有可让性,不能作为质押标的.收费权在体现行政管理能力

时,其根源在于收费权所具有的行政管理内容.债务人不能偿还到期债务时,银行一

旦代为行使收费权,或者将收费权折价拍卖,则收费权可能沦落到不具有经营资格

的主体手中,使国家丧失对这些事关国计民生的产业的有效控制,从而导致社会秩

序混乱.在体现财产权利层面上的收费权时,既具有财产性,也具有相对独立性,可

以让与,基本符合可以质押权利的标准.

中国人民银行和中国银监会发布的《贷款通则》（征求意见稿）第三十九条规定:

“贷款人在以权利质押方式发放担保贷款时,用于质押的权利应当是依法已明确为

可以质押的权利.”现行法律,规章中只认可并规定了高速公路,公路桥梁渡口及农

村电网改造的收费权可以作为质押标的,而对其他质押权利未有明确规定.

三,存在问题

1,以收费权做质押办理贷款,既可以为金融机构扩展贷款空间,又可以有效支

持国家经济建设,属于双赢的好事.然而现行法律,规章中只认可部分收费权可设定

质押,而现实经济生活中出现的多种新型权利仍未明确规定为可质押权利.因而在

收费权质押问题上使金融机构处于无法可依的状态.即使对法律认可的符合质押条

件要求的收费权,目前的法律规定也没有规定何等情形下不能质押,如果需要实现

质权,不能转让收费权的规定实际上又造成质权的无法实现.

2,收费资金监管难.主要表现为”收支两条线”的事业法人,收费要缴财政部门,

费用支出靠下拨经费.虽然在贷款发放初期银企双方签定了收费账户管理协议,设立

专户管理收费资金,但收费必须服从于地方财政预算,要全额上缴到财政部门,再通

过财政拨出方能使用,政府,财政部门资金调拨存在随意性,变化因素多,主动权不在

银行手中,因此,银行对收费资金的监管存在较大难度.如:

在现场检查中发现料银

行青海省分行于2002年——2003年给青海省料单位发放贷款l0.53亿元,贷款期

限11年,以其收费权做质押.目前该贷款单位开支实行收支两条线的政策,自身运转

所需开支全部由省财政拨付,所得收入也要全部交到指定银行,再由该银行上划至省

财政预算外资金账户进行管理,由财政部门统一核算后,再根据资金的实际情况决定

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问题帕思考响

对商业银行贷款巾收费权质押

2005年第9期膏宝融△问题与探讨

归还银行贷款本息的数额.在这过程中,银行对贷款

的质押物——收费权实质被悬空,贷款处于无保障

境地.

从以上贷款蕴含的风险来看,主要的风险还是

信用风险.应该说,根本解决的办法是银行真正对

质押物具有完全的处分权,但从现实角度看,几乎

是不可能实现的.问题的实质是借款人对质物不具

有完全所有权,质权操作和权利的实现存在差异,

致使收费权质押贷款存在较大风险.

3,公用事业企业收费权转让,在理论和现实基

础上,均不具有可行性.质权实现的方式,必须通过

转让才能取得.无法转让的权利,是不能用来质押

的,否则质押只能成为名存实亡的对贷款人毫无价

值可言的”虚无”的权利.如:

料银行省分行于1998

年10月_2o02年4月期间给青海省料单位发放

贷款19.43亿元,期限10-20年,以其收费权做质

押.经查,该单位首笔项目贷款于1998年10月发

放,期限10年,该改造工程于2002年全部竣工投入

运行.至2004年末贷款单位除能按期支付贷款利息

外,贷款本金一分未还.由于该贷款支持的项目属于

公用事业,加之目前该行业属于国家垄断经营行业,

因此其收费权是无法转让的权利,而贷款行也不可

能直接行使收费权利,致使收费权质押贷款悬空.

4,收费权作为权利质押,如何进行公示没有明

确法律规定.由于诸如公路,桥梁和大型公共基础

设施经投资商建成以后,其所有权一般归于国家,

所以收费权的设定需要国家相关部门进行审批,并

颁发审批文件来予以认定,与此相对应,收费权可

否转让也直接依赖于有关主管机关的批准.这就使

得不动产收费权质押的设定,必须经过审批和登记

两个程序要件,方能合法成立生效.而目前大部分

收费权缺乏一个民事意义上的收费权登记机关.

《担保法》对一部分权利质押规定了登记部门,《国

务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》规定

公路收费权的质押登记部门为地市级以上交通主

管部门.但其他权利却没有明确的登记部门.如果

公路收费权质押登记在运输管理部门,医院收费权

的质押登记在卫生行政部门,电力,供水,学校,广

播电视等收费权均由相应的行政主管部门登记的

话,登记部门将过于分散,不可能发挥登记的公示

作用.因此导致对收费权质押效力的认定没有法律

依据.收费权质押是否有效处于不确定状态,全由

法官自由裁量.

另外,由于国家对许多收费权没有指定登记机

关,导致贷款银行和贷款主体只能约定到当地的公

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证机构办理质押的公证,以此代替质押登记.这种操

作是不能取得公示目的的,公证机构主要是对合同

的真实,合法性进行审查,并不能起到公示的作用.

5,医院,学校的收费权,电费收费权,电视广告

收费权等债权,是负有义务的,这类收费权的取得,

是以收费单位提供一定的劳务为前提的.收费单位

如果没有提供劳务,就不存在收费权,这种收费权

实际上是收费单位的经营收入,而且这种经营收入

是不确定的,是以出质人必须能提供劳务活动为前

提.以这种收费权做质押,实际上是以出质人将来

的不确定的经营收入做质押,收费权有可能落空,

可能根本起不到任何担保作用的;而且因收费权的

不确定性,在法律上属于浮动担保.同时,用此类收

费权做质押也没有现实意义.一是学校向学生收

费,医院向病人收费是政府赋予的权利,并由物价

部门审批其收费标准和范围,它是以公益为目的,

这种收费权既不能委托,也不能转让.二是收费权

质押给银行,从形式上看好像质押了,有其主管部

门和财政部门签定的协议.但实际上这种质押权并

没有移交给质权人占有,银行既不能到学校,医院

去收学生和病人的钱,也不能控制和处置收费权,

学校,医院收多少费,还多少银行贷款全由出质人

直接控制,银行无法行使质权人的权利.加之学校,

医院主管部门,财政部门是地方政府的职能部门.

实行的是财政拨款,学校医院本身又是财政预算差

额拨款的事业单位,如果学校,医院不能履行借款

合同或者逃废银行债务,作为出质人的第三人其主

管部门,财政部门不可能用财政拨款偿还银行的贷

款.且这些项目大多关系到国计民生,银行要实现

质权将要面对一系列难以处理的社会问题和善后

问题,因此贷款风险很大.

6,收费权质权与其他权利质权相比,因难以对

出质的收费权进行估价,实现的难度和可操作性都

很大.收费权的价值评估难.收费权种类繁多,没有

统一的价值评估依据,没有可以量化,易于操作的

标准,且收费价格受政策和市场双重因素影响较

大,存在较大的不确定性.此外在项目评估时普遍

存在背离实际情况,一味按预计值进行评估,忽视

了可能导致收入减少的客观因素,致使项目运行期

实际收入不足,难以达到按期还贷要求.

四,措施与建议

1,由于收费权质押业务前景广阔,有着巨大的

发展空间.因而对银行来说,既要抓住商机,拓展优

质贷款项目,借此优化客户群,改善自身信贷结构;

又要谨慎行事.事前从经济,法律等方面对业务风

2005年第9期jf宝融△问题与探讨

险和可行性进行全面评价和预测,事中根据形势发

展.不断健全,完善操作,事后则认真总结经验与不

足,这样才能把收费权质押融资业务发展成为新的

利润增长点.

2,凡收费权质押贷款,收费款项归集专户的开

立必须在贷款银行,对账户资金使用的条件,监管

及银行相应的权利要作出明确约定.如可在《公路

收费权质押合同》中约定:

在借款合同存续期间,出

质人在贷款行开立的收费账户是唯一的,是该单位

全部收费资金的汇总账户,且出质人不在其他金融

机构再开设此类账户或者将收费资金划人他行.从

而使贷款银行对帐户内的收费资金进行直接的控

制,出质人对该帐户内的资金使用须完全接受贷款

银行的监督,甚至可约定须经贷款银行同意方可使

用.同时应在质押合同中约定:

未经质权人同意,出

质人不得放弃,重复质押或向他人转让所出质的收

费权.另外还应约定由于政府政策或国家法律的变

动,导致对质押权益的限制,撤销或消灭的,借款人

应如何保障贷款银行的债权利益等.

3,设立”次级担保”体系.即根据需要和可能,

构筑不同责任的分层次担保体系.由借款人另行提

供其他第三方担保人,承担收费权在质押无效时赔

偿责任,在收费权项目涉及的相关当事人中分配担

保责任.

4,及时关注,研究收费权质押贷款的风险情

况,并寻找合适的时机退出.收费权质押贷款退出

的关键在于把握好风险退出的”临界点”.因此对客

户日常经营情况的收集,掌握相当重要,在此基础

上才能对客户发展状况做出准确的判断,及时发现

客户潜在的经营风险.对出现潜在风险,但尚有一

定现金流量的,要立即实施退出;对于现金流量不

足难以归还贷款的,除制定还贷计划外,鼓励客户

通过寻求其他融资渠道,逐步退出,并在此过程中

完善新的担保方式,不断提高信贷资产保障程度.

5,坚持加强沟通协作,把好合作关.在符合有

关政策,法规的前提下,要加强与政府部门和出质

人等的沟通协作,力争到政府对有关收费权的期

限,行使权力的条件或规定的明确表示,以及出质

人和主管部门落实偿还贷款的资金承诺.落实在贷

款履行期间保持其政策的连续性,不得因领导的变

动和机制的转换而中止原有的政策或合同;落实相

关部门做出当贷款到期收不回来时保证质权实现

的承诺.’

6,关于质押权益的登记.收费权的公示方式需

要法律确定,审批和登记为其主要公示方式.公示

的机构和效力的产生应该具有明确的法律依据.由

于权利质押的法律关系复杂,且所涉及的财产权利

繁杂,除法律明确规定登记部门的以外,其他权利

质押建议由法律专业部门来进行审查登记.以达到

让债权人有效控制质押物,避免质押物被重复出质

风险的目的,最终能够保障债权人实现债权.

7,各商业银行对申请以收费权质押办理贷款

时,应特别注意对现行法律,规章中未明确规定可

设定收费权质押权利的,对这类权利建议还是在法

律明确规定收费权可以质押并作出具体规定之后,

再予以办理质押贷款.

8,对个别行政事业单位在代政府履行职能时,产

生的收费权利不能设定质押.如自来水公司的收费权

是受政府的委托,由自来水公司代政府收缴,真正的

权利主体是政府,在此前提下,实际收费人与收费权

人不一致.对于此类收费权不得作为贷款的质押.

作者单位:

青海银监局

责任编辑:

淡亚君

（I-接第49页）作为领导干部,人民的”公仆”,时

时处处自觉主动的接受社会舆论的监督,这既是责

任.也是一种义务.要加强行政监督与社会舆论监

督的互补作用,要把约束机制和非约束机制结合起

来,形成合力,使其监督发挥最大效力,确保行政权

力依法,公平,公正下运行.

三要加强”课外”监督.”课外”监督主要是对领

导干部工作之余的监督,作为领导干部虽然这时不

在上班办公.但其权力的指使力仍有相同的效力,

因此.强化对领导干部”八小时以外”个人行为的监

督是十分必要的.监督的重点是:

是否有违背”四大

纪律”行为;是否有黄,赌,毒行为;是否有灯红酒

绿,糜烂奢侈行为;是否以本人影响为家人谋取私

利:

是否借婚丧嫁娶生日节日收受礼品礼金;是否

傍款搞权钱,权色交易;是否与黑恶势力有来往等.

通过对领导干部”课外”行为的监督,及时提出警告

信号或找其诫勉谈话,使领导干部做到”欲影正者

端其表,欲下廉者先正其身.”

四要创新监督方式.努力实现”四个转变”:

（1）

由滞后监督向超前监督转变.

（2）由柔性监督向刚

性监督转变.（3）由定性式监督向定量式监督转变.

根据各单位,各部门的不同情况,确定不同的量化

标准,把党风廉政建设差距式量化.（4）由明查式监

督向明查侧访式监督并重转变.

作者单位:

人行西宁中支

责任编辑:

淡亚君

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