居家养老服务发展的再思考.docx

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居家养老服务发展的再思考

居家养老服务发展的再思考

余姚市老龄办胡永夫

【摘要】居家养老服务是社会发展的必然需求，是老龄社会的应对和调和，是传统养老的延续和发展，是社会养老的探索与实践。

我们余姚市的居家养老服务工作起步于2007年底，经过近三年的实践运作，取得了一定成效，受到老年人的欢迎，但是作为一项长期性、重要性工作，今后如何进一步发展、深化和提高，不得不引起我们认真的思考。

本文试图对余姚市近三年的居家养老服务进行总结，通过对目前存在的五大主要问题进行分析研究，进而提出一些对策和建议，这对深入开展居家养老服务，进一步满足老年群体的养老服务需求，具有十分重要的现实意义。

随着人口老龄化程度的不断提高，养老问题日益突出，逐渐成为当今社会的焦点。

而家庭养老功能不断弱化，机构养老服务水平低下，老年人养老服务需求不断提高，使养老服务越来越成为迫切需要面对和解决的重要问题。

在这样的大背景下，一种新型养老服务模式----居家养老服务应运而生。

我市的居家养老服务起步于2007年底，经过三年来的实践与探索，取得了一定的成效，受到了老年人的欢迎。

但作为一项长期性、重要性工作,如何解决现有问题,如何进一步深化、提高和发展，需要引起我们认真的思考。

目前居家养老服务存在的主要问题

正视目前存在的问题，是发展居家养老服务的重要前提。

对近三年的实践进行总结思考，笔者以为目前我市居家养老服务主要存在以下五个问题。

政府压力过重，越位与缺位并存。

居家养老服务作为一项新兴的事业，这些年主要处在政府扶持、推动阶段。

自2007年开始，市政府、市民政局、市老龄委相继出台了一系列政策和文件，无论是建设服务设施，成立服务机构，设立服务内容都主要由政府来完成。

我们也不得不承认，政府积极参与，强力推动的模式，短期效果十分明显，但也引发了一些问题。

一是容易造成错觉。

居家养老服务刚开展，我市实施政府购买服务来推动这项工作，我们在宣传居家养老服务时，往往会着重宣传政府购买服务，而社区在开展居家养老服务中重点对享受政府购买服务人员进行服务，这样无形中造成一种印象，即居家养老服务就是政府购买服务，使原本内容广泛的居家养老服务内容窄化。

而实施政府购买的对象，又仅仅限于自理有困难的城镇特殊困难老人，这样，居家养老服务就成为政府为城市困难老人购买服务的代名词，在实践中影响了居家养老服务的推广和发展。

二是容易给政府增压。

开展居家养老服务是家庭、社会、政府多方责任共担的一种新机制，但政府过度地“亲力亲为”容易造成人们对政府的依赖心理，再加上有些社区在确定享受政府补助对象时没有严格对照标准，导致有些家庭和老年人本来能够自我照料或部分自我照料，但将照料责任转移给政府，把家庭应该承担的责任、社会可以承担的责任推向政府，导致政府责任日益扩大。

而政府一旦开始提供了服务，今后也难以从中退出，长此以往，政府将不堪重负。

三是容易造成职责不清。

作为政府原本的主要职责是在加强管理上，出台政策上，以及规划、监督上。

现在，政府却承担了大量事务性工作，造成责任越位，同时该负的管理和监督职责没有及时到位，造成了责任上的缺位。

市场发育滞后，信息与信心并缺。

三年来，我市的居家养老服务市场运作机机制不够完善，与老年人日益提升的服务需求相比，市场发育滞后，民间资本参与这个行业几乎是零，老年花钱买服务的意识也不强，阻碍了居家养老服务健康发展。

一是信息渠道不畅，对市场认识不够清晰。

居家养老服务是新兴事物，很多民间组织和企业对居家养老服务根本不了解，甚至从没听说过。

同时，由于缺乏必要的信息渠道，他们对居家老年人的养老服务需求不够了解，根本不知道有这样一个服务行业，造成很少有民间组织和企业投资涉及到居家养老服务中去。

二是利润空间狭小，民间资本参与信心不足。

由于目前政府成为了居家养老服务的具体承担者，服务行政化色彩较浓，无论是组织服务人员、确定服务对象，确立服务内容都有政府来操作，侵占了本应属于民间组织的居家养老服务市场份额，影响了企业的发展空间。

另外，居家养老服务是微利行业，它的性质决定了其经营必定是艰辛的，某种程度上可以讲是要“奉献”的。

以办老年食堂为例，用低廉的价格为老年人提供送餐上门服务，固然受到老年人欢迎，但往往是“叫好不叫座”，因为这很可能是一笔亏本的“买卖”。

利润空间的狭小，使民间资本参与居家养老服务行业的信心不足。

队伍建设迟缓，数量与素质同低。

居家养老服务队伍建设，是发展居家养老服务的重要环节，但目前，不论是服务人员的素质、数量还是服务质量，都与老年人的实际需求存在较大的差距。

一是服务人员素质普遍不高。

目前，我市居家养老服务管理人员、服务人员的培训一直采用非正规“自我”教育培训方法，没有系统的培训教材，而实现自我教育的内容又比较狭窄、低级，使服务人员的专业化程度较低，影响服务质量。

同时，居家养老服务员又被等同于一般的家政服务员，社会地位和待遇较低，导致一些有一定素质的专业护理员不愿从事这项工作。

愿意从事的只是一些文化水平低、年龄偏大的下岗女性和外地人员，而外地人员因语言不通，生活习惯差异较大，影响服务质量。

二是志愿者队伍数量总体不足。

在专业养老服务人员严重不足的现状下，志愿者队伍作为居家养老服务的重要补充力量，但由于目前缺少健全完善的激励、培训机制，真正能发挥作用的还较少，还不能填补缺口。

停留于名册的多，真正发挥作用的少；节日性问候式的多，长期固定结对式的少，而且志愿者服务水平参差不齐。

照顾老人也是件需要技巧的工作，不是任何人能胜任的，如果没有相关的知识，可能会束手无策。

总体上讲，真正能帮助老人的志愿者还不够。

资源效用低下，共享与共管失调。

从目前服务开展情况看，居家养老服务资源的利用效率不高，条块分割，各自为战，没有形成合力。

一是硬件服务资源发挥效能不高。

建立居家养老服务站是开展居家养老服务的重要举措。

从我市的实际出发，采用了独立建站、合建、与办公室兼容等方法，其中最多的是采用与村落文化宫或老年活动室合建的方法。

这一做法将有限的资源进行整合，实现资源共享，十分合理，但同时也暴露出一些问题，即资源共享不共管的问题。

无论是环境卫生，还是设施维护，都缺乏统一的管理，出了问题互相推诿，不少服务站平时有关门现象，应有的服务功能没有真正发挥。

如，服务站中的一室多用，老年电大教室同时又是民工学校、青年团员学校及妇女教育学校，因缺乏统一管理，结果造成长期关闭，没有发挥应有作用。

二是人力服务资源配合协调不够。

居家养老服务资源本身就很缺乏，又由于分散于各部门、组织、单位，彼此间各自为战，缺少协调与沟通，致使资源利用缺乏效率。

如巾帼志愿者、青年志愿者、党员志愿者等服务资源，没有统一的协调者，各自站在部门的角度考虑居家养老服务，导致了部分老年人结对多支志愿者，部分老年人无人结对。

另外服务活动冷热不均现象严重，往往一窝蜂似的拥挤在老人节或春节期间，缺少长期性帮扶。

农村待遇偏低，力度与广度不足。

政府对居家养老服务的政策支持和配套措施等方面，城乡之间差距明显，主要表现在资金扶持失衡，政府给予城镇社区的扶持政策和资金支持，远远高于给予农村的支持，造成农村发展后劲不足。

一是农村财政支持力度不足。

目前，在我市，城镇社区困难老年人由政府实施购买服务，每人每月享受标准为120元，而社区则有每人每月30元的工作运作经费；而在农村，困难老人却享受不到。

虽然我们提出实施福利性购买服务，却完全要依靠行政村的经济实力设定享受对象和享受标准，且这种享受具有不稳定性。

目前占老年人口80%的农村老年人享受福利性购买的只有273个，而占老年人口20%的社区老年人享受政府购买服务的有831人，无论是数量上、标准上，农村老年人的待遇明显受“冷”。

其次是居家养老服务中心的补助上，社区建立居家养老服务中心按政策可享受一次性10万元的补助，但农村社区则无政策享受，城乡差别之大很大程度上影响了农村开展居家养老服务工作的积极性。

二是农村居家养老服务覆盖面不广。

在我市,有80%的老年人生活在农村，生活状况差、急需帮扶的老年人也在农村。

农村中空巢老人、留守老人普遍存在，他们需要通过提供居家养老服务来改善晚年生活质量。

2008年起，我市的居家养老服务由社区向农村拓展和延伸，先后有57个行政村开展了居家养老服务试点，今年将再增加35个试点村，三年共计92个行政村。

但是，就全市而言，农村居家养老服务的覆盖面还不够广，只占全市的35%。

换而言之,还有一大批农村老年人享受不到居家养老服务,需要建立全覆盖的农村居家养老服务网络,把所有农村老年人纳入居家养老服务的范围之内。

居家养老服务发展的对策建议

明确政府定位。

居家养老服务作为一项社会工作，首先必须体现政府的意志和其倡导的社会价值观，尤其在工作开展初期，政府的推动、引导作用，必须作为这项工作的初始动力，贯穿于启动、规划、组织等各个环节和过程，但并不意味着政府把居家养老的所有事情包办下来，还需把其职责限制在一个合理的范围，下步必须给政府合理定位，明确职责。

一是政府要积极支持，成为居家养老服务的倡导者。

政府要把居家养老服务纳入国民经济和社会发展总体规划，制定有力措施，建立支持居家养老服务的机关配套制度，在政策引导、资金支持和督促检查方面为其提供制度保障，并向全社会宣传老龄化发展形势，宣传“花钱买服务”的消费理念，吸引社会资金投资于养老服务事业。

同时要加大对农村的扶持力度，有计划地向农村倾斜，实现城乡一体化发展。

二是政府要加强调控，成为居家养老服务的监管者。

作为政府要对居家养老服务扶持政策的贯彻落实情况，对政府和社会各界投入居家养老服务资金的使用效果，服务机构、服务内容、服务质量等方面实施全过程质量监控，改变一些社区仅对生活自理能力弱老年人购买服务，或者以购买物品代替购买服务的做法，还原居家养老服务内容的真正面目，发挥居家养老服务效能的最大化。

完善市场机制。

今后，老年群体的养老需求将越来越呈现多层次、多样化的趋势，引入民间组织及企业参与居家养老服务，有效调动他们的积极性，建立良好的市场运作机制，是发展居家养老服务的正确方向。

一是要积极培育民间组织。

全方位支持更多的民间资本参与居家养老服务，制定积极的措施鼓励各类民间组织和企业、个人从事居家养老服务，为他们提供宽松的生存和发展空间。

要积极宣传养老消费观念，通过“服务商主动服务→老年人体验服务产生依赖→建立服务市场”，从而达到市场化目标。

二是有效提升服务内容。

随着生活条件的改善，老年人生活质量的提高，他们对养老服务需求的内容不断增加，尤其是在城市中，一些老年人已从寻求生活援助的低标准进入到寻求心理援助，追求精神生活的高层次，因此，我们的服务内容也要不断发展，不单单是得提供救助性的服务，而应向预防性、发展性的服务延伸，拓展。

整合服务资源。

居家养老服务资源本身相对匮乏和分散，要达到最大化的利用率，必须进行有效合理的整合。

一是合理整合公共服务资源。

发展居家养老服务工作，今后要加强老年人居住区域内养老服务资源的合理整合，实现各类公共服务设施资源共享。

要促进公共设施对外开放，最大限度发挥现在服务设施的综合效益；要争取把一些闲置的学校、村委办公楼、厂房等，通过租赁、购买等形式，改建成居家养老服务机构；要充分利用卫生服务中心、敬老院等现有市场服务资源，提高服务资源的综合效用。

二是优化利用社会人力资源。

开展居家养老服务，不是一个部门或组织能独立完成的事，综合利用各部门的组织优势参与居家养老服务是今后发展方向，比如妇联、团委、学校等，但必须打破部门视野，打破各自为战，统筹安排与考虑。

要利用老年人自身资源，开展“以老助老”；要发动有一技之长的爱心社会人士的力量，积极参与居家养老服务，力尽所能帮助解决居家老年人“难、烦、愁”问题。

加强队伍建设。

要进一步发展我市的居家养老服务，离不开一支高素质，强能力的服务队伍，今后在逐步提高居家养老服务人员待遇的基础上，还需加强管理。

一是促进服务水平专业化。

建立居家养老服务人员定期培训制度，可与敬老院、卫生部门、劳动部门联合举办各种培训班；注重吸收有一定技能和业务素质的下岗职工从事居家养老服务工作。

二是保持服务队伍稳定性。

对居家养老服务人员采取人性化管理，通过激励机制、集体活动增强服务人员的荣誉感、成就感，减少服务人员的流失；要通过宣传引导扩大助老志愿者队伍，明确志愿者服务内容和服务规范，有效增加志愿者人数量和提高志愿者服务质量；要注重服务的长期性和经常性，唱响为老服务“四季歌”。