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我国电信资费监管政策（doc10页）

我国电信资费监管政策研究

[摘要]本文探讨了资费监管目标，比较分析并评论电信资费监管方法，探讨我国电信资费政策和监管体系提出改革思路。

我国电信业初步形成了每类电信业务至少有两家电信企业参与竞争的格局，但有效的市场竞争尚未充分形成。

在一定时期内，在业务种类、业务组合和业务品质差异性难以被用户决策到的情况下，策略性的资费政策仍是迅速扩大市场、提升市场份额的主要营销手段和竞争手段。

同时，随着电信新技术和新业务发展，电信业务逐步渗透到人们日常生活中并成为日常生活的重要组成部分，逐步改变各种机构的运营模式和工作方法。

电信资费形成机制及其监管体系成为当前政府、学界、用户和电信企业共同关注的焦点。

当前，有一种观点认为中国电信市场陷入过度竞争、恶性竞争的局面，导致国有资产流失，甚至建议电信企业加强自律，签订不打“价格战”公约。

与此相反，另一种观点认为当前电信资费结构严重不合理，资费水平需高，电信企业监管权力过分集中，因而要进一步打破垄断，鼓励竞争，使电信资费市场化。

　　有效的价格监管机制能够模仿市场竞争并形成有效竞争的结果，也就是说，成功的价格监管机制不仅不应当约束和限制竞争，而应当为有效竞争和持久竞争创造环境和条件。

我国《电信条例》明确规定了电信监管遵循的原则，即“政企分开、破除垄断、鼓励竞争、促进发展”，同时要求要求电信业务经营者应当为电信用户提供迅速、准确、安全、方便和价格合理的电信服务。

价格合理是电信服务的基本要求，电信资费是电信监管的重要内容，电信资费监管机制是电信政策的核心部分。

　　一、电信资费监管目标

　　价格合理是电信服务的基本要求，“价格合理”至少包括三个方面的含义：

①以成本为基础的资费监管；②监管要维护消费者权益，以消费者利益为原则；③电信资费应鼓励竞争。

许多国家都以立法的形式将“价格合理”及其监管体系作为相关法律法规的核心内容。

　　《德国电信法》（1996年）对“资费管理准则”做了明确的概述，除与普遍服务相关的电信业务外，其电信资费应以有效的业务服务成本为基础。

电信资费应当不包括任何通常只由提供者在相关市场上具有《反竞争限制法》所指的垄断地位而导致的附加费用；不包括会损害其它公司在电信市场上竞争机会的折扣；在相关电信市场上，不能为个别用户提供相对于其它用户同等的或类似的电信业务的用户更为优惠的条件。

《美国电信法》（1996年）也规定了互联、业务或网元的费率，要求公正、合理、非歧视、保证业务质量的、包含合理利润的资费标准。

《电信法》规定价格应建立在提供互联互通或网络

断利润而缺乏激励措施促进运营商改进和创新电信业务，是不公平的。

电信监管机构必须保证在用户和运营商之间公平分配因技术进步而产生的成本下降的利益。

最高限价法就可以包含让用户分享生产率提高带来的利益的监管。

（2）主导运营商和其它运营商之间的公平

　　监管机构要预防或者惩罚并保证主导运营商不得滥用垄断或主导的网络元素或垄断业务挤压竞争者的收入或利润，不得滥用市场权力排挤竞争者。

　　（3）用户和用户之间的公平

　　电信监管机构要保证电信业的发展要在不同的用户群体之间公平分配利益。

例如，对于本地固定语音业务，商业用户支付费用较高于普通用户的费用；经济发达地区的用户支付的费用高于欠发达地区用户的费用。

　　3.资费监管目标－－财务目标

　　资费监管的重要目标是，通过价格监管需要确保电信产业和被监管的电信运营商能够获得足够的收入来维持运营并能有效地持续发展，逐步实现高等级的电信业务的普遍性服务。

保持运营商正常运营和必要的有效投资的最低收入，被运营商称作“收入基准线”。

当前对电信运营商资费监管方法很多，例如，为了防止运营商因垄断地位或市场主导地位获取超额利润，即设定“价格基准线”，采用资本回报率法；在特定条件下或对特定的业务，对收入进行最高限价，实行“收入封顶”。

　　二、电信资费监管方法

　　当前对电信运营商资费监管方法很多，例如，为了防止运营商因垄断地位或市场主导地位获取超额利润，实行“收入封顶”，采用资本回报率法；在特定条件下或对特定的业务，对收入进行最高限价，即设定“价格控制线”。

　　1．收益率监管方法

　　对垄断企业资费监管的主导方法是收益率控制，即受监管的公司获准以能补偿企业运营成本并能给其总资本一定的公平收益率的资费制度。

这种方法的优点是保证公司能收回其成本并获得一定的收益，这种无风险的价格监管方法有利于电信业筹措资金。

美国很早就对垄断企业的价格实行资本收益率监管。

1934年到1989年期间，美国联邦通信委员会（FCC）对AT&T采用资本收益率监管的方法。

美国采用资本收益率控制方法主要分两个阶段：

第一阶段：

1934年至1965年，针对总收入和总成本的收益率监管；第二阶段：

1968年至1989年，针对分业务在完全成本分摊基础上进行监管。

（1）收益率计算困难

　　收益率计算会产生一些困难，主要表现在以下几个方面：

　　①会计定义替代经济定义的使用，资本可能没有恰当地估价。

资本的会计价值或账面价值是以资本的历史成本和有关折旧的会计假设为基础的，资本以重置成本衡量并确定收益率可能更合适。

　　②折旧通常没有适当测度。

会计通常使用固定公式来计算一项资产的折旧，因此固定公式的折旧额可能与资本折旧的经济价值的减少无关。

　　③有关广告和研发（R&D）费用的分摊问题。

　　④有关通货膨胀率的问题。

收益率可以按照真实的收益率计算，也可以按照名义收益率计算。

如果使用真实收益率，收益率分子中的收入不应包括因通货膨胀而产生的资产价格升值，即收益应仅包括除总价格通胀产生的收益以外的资产价值收益。

　　⑥计算所得的收益率可能不恰当地包括了垄断利润。

因为计算中使用了账面价值，因为账面价值又是包括了资本化的垄断利润。

　　⑤收益率可能没有经过适当的风险调整。

为了确定运营商是否赚得超额收益率，恰当的比较是实际赚的收益率和经风险调整的竞争性收益率间进行的。

投资者不喜欢风险，因此必须因承担风险而获得补偿；风险越大，预期的收益率越高。

　　⑦收益率可能没有恰当地考虑负债。

（2）收益率监管方法的缺陷

　　①缺乏降低成本的激励机制。

在使用收益率监管方法的情况下，运营商的业务价格被设定在一个足以补偿其成本的水平之上。

从动态观点看，运营商不会主动寻求降低其运营成本；因此收益率监管方法辅之以“成本控制方法”。

　　②缺乏创新，不利于生产效率的提高。

收益率监管不能提供一种促使运营商提高生产效率的有效激励机制，从长远来看，生产效率的提高不如在有效的竞争情况下生产效率来得快。

　　③阿弗奇－约翰逊效果。

收益率监管方法鼓励运营商增加投资的金额。

资本支出越高，计算收益的基数就越高，因而运营商的收入就越高。

对于一定的业务量，运营商会采取不经济的高资本/劳动力比例。

　　④监管成本。

收益率监管方法要求监管机构花费大量的时间、资金和人力核算运营商的会计科目和各项具体支出，制定公司的折旧方法和确定合理的折旧率，要监督资本的基数和确定资本收益率等；也要求监管机构举行资费听证会和研讨会，增加监管机构、运营商和其它参与者的成本。

　　⑤不利于向竞争方向转化。

收益率监管方法的实施过程缓慢，运营商不能快速回应竞争者行为所需的定价灵活性。

如果对垄断业务实行收益率监管方法，会使得纵向组合的运营商有机会实施妨碍竞争的行为。

　　⑥收益率监管方法本质上是干预主义。

如收益率监管方法要求监管机构对运营商进行细致的审查，对运营商的投资项目进行审查。

　　⑦缺乏对需求方面的情况反映。

单个零售价格是通过会计程序决定的，决定了收入需求（即补偿运营成本和以不贬值资本为基数的合理收益率之和），但没有决定价格结构，也不反映成本结构。

　　2．最高限价监管法

　　最高限价监管是当前世界各国常用的以法规为基础的价格监管方法。

最高限价监管最初在英国称为“RPI-X”。

英国政府为了找到科学的控制垄断企业价格的办法，委托伯明翰大学商学院教授LittleChild设计的价格监管模型。

LittleChild认为竞争是反对垄断、保护消费者利益的最好手段；直接控制价格不是理想办法，因为价格不断下降会降低投资者的激励。

因此价格监管的目标应该把价格和利润保持在既公平合理又保持对运营商激励的水平上。

　　LittleChild创新地提出监管价格与社会零售物价指数、生产效率相联系的价格监管模型，即公司增长率保持在一组指标内，比特定的价格指数（如社会零售物价指数）的增长要低X%。

该X%因素反映预期的科技进步引起的实际成本的下降。

在四至五年时间内，价格监管模式保持不变，在该期间内公司完全承担起成本。

（1）最高限价监管与收益率监管比较

　　实践中，最高限价监管与收益率监管在某些方面有相似之处。

一方面，不固定时间的最高限价修订需要所有可能的有用的信息，包括通信产业现在的和预期的运营成本、资产、人力资本、投资计划及其需求预测。

另一方面，利润下限也部分得到了保证，因为所有利益相关者的共识是监管机构允许合理的收益率。

　　最高限价监管和收益率监管也存在一些区别。

第一，收益率是建立在实际成本之上的，而后者原则上是以预计的效率成本为基础的。

第二，最高限价约束的修订原则上不能过于频繁，因而降低成本创造了更强的激励效力。

第三，最高限价监管使电信公司有选择其价格结构的灵活性，公司能因此实现价格差别，使成本回收的社会扭曲最小化。

与监管机构不同，被监管的电信公司有很强的动力去了解和利用需求弹性的信息。

如果电信公司错误判断需求弹性，或者不能按照需求弹性信息行动，公司的利润将会大幅度减少。

表2：

资本收益率监管和最高限价监管的比较

比较条目

资本收益率监管

最高限价监管

1．监管内容

企业利润水平

企业价格水平

2．激励趋向

扩大投资规模，出现不部经济投资

降低生产成本

3．监管效果

防止企业获取垄断利润

用户分享成本下降、生产率提高的收益

4．监管方式

微观控制

宏观控制

5．监管目的

防止暴利

维护竞争公平

　　概括前面分析，与收益率相比，最高限价规制具有下述优点：

　　①鼓励提高效率，降低成本；

　　②简化监管程序；

　　③提高定价的灵活性；

　　④降低监管机构干预和微观管理的可能性；

　　⑤允许消费者和运营商分享因生产效率提高而带来的利益；

　　⑥减少交叉补贴的机会；

　　⑦通过价格限制，保护消费者和竞争者。

（2）最高限价监管和质量要求

　　即使最高限价监管和收益率监管降低了价格，他们会带来其它问题，例如，这些监管可能改变监管产品的质量，或者减少消费者可选择的产品品种。

假如消费者关注服务质量，提高质量的需求膨胀效应将激励运营商关注质量、提高质量。

但存在两个问题：

一是不能保证消费者的质量要求是适当的；二是不能保证运营商所做出的质量提高努力能被消费者觉察和感知并采取相应的选择。

因此有可能利用Ramsey--Boiteux定价方法提升或降低价格。

除非采取更为复杂的最高限价监管（如最高限价监管和质量指标监管方法协同），那幺必须面临两难选择：

高价格高质量还是低价格低质量？

　　卡尔顿和佩罗夫以航空公司价格监管为例，提出了五点结论，这些结论也是用于电信企业：

①在监管价格固定不变的情况下，受监管的竞争性企业会比受监管的垄断性企业提供较好的服务；②竞争结果是，受监管的竞争性企业会比受监管的垄断性企业销售更多的服务；③监管价格越高，竞争性公司提供的服务越好，因为通过质量提高，获得更多用户和利润；④竞争性行业的最高限价监管由于取消不同服务质量水平，会损害用户；垄断性行业的价格监管对用户的影响不确定，因为服务质量降低，会采用降低价格的方法，抵消全部或者部分销售额降低。

⑤提高受监管的竞争行业的价格水平，不会增加盈利，因为各企业会提高质量进行竞争，直至额外的利润完全消失。

　　电信业的服务质量有其特殊性，即用户可觉察到的服务质量可能受其竞争对手的服务质量和市场竞争策略影响。

网间通信质量影响呼叫失败率、故障发生率、故障排除及时率、信息传递质量（包括呼损、传输质量、通话保密性）等。

尽管各国政府和多国协议都要求，主导运营商应依据非歧视条款（包括技术标准和规格）和价格提供网间互联业务，且业务质量不得低于其向自己、非关联业务供应商或者其子公司以及其它分支机构提供的同类业务的质量，但遗憾的是，主导运营商滥用其市场控制地位的现象仍然严重。

　　三、电信资费政策建议

　　从2000年制定、2001年1月1日执行的资费政策已经度过了四年，决定当前资费结构和资费水平的政治、经济、商业、技术等方面的因素，已发生了巨大的变化，电信资费政策修订引起了广泛的关注。

2005年8月4日，新浪网载文称，“国家发改委正式批准中国电信、中国网通在现行计费方式和收费标准基础上，增加按日收取基本服务费的预付费方案及分级限时套餐”。

这标志着固定电话市场资费政策发生了变动，运营商可以合法地在一定的范围内进行个性化市场营销。

同时，滞后的电信资费政策充分地反映了电信企业发展个性化服务的需求，反映了资费结构和资费水平将由电信企业按照企业成本状况和市场竞争态势来决定，通过有效而充分的市场竞争逐步实现以成本为基础的定价原则。

　　为规范电信市场秩序，维护电信用户和电信业务经营者的合法权益，政府应当促进和完善电信资费监管体系，构建适应电信市场竞争、实现社会普遍服务的资费政策。

　　1．进一步完善电信资费监管体制，鼓励竞争，促进发展

　　当前，我国电信资费分为市场调节价、政府指导价和政府定价。

政府定价的重要的电信业务资费标准，由国务院信息产业主管部门提出方案，经征求国务院价格主管部门意见，报国务院批准后公布施行；政府指导价的电信业务资费标准幅度，由国务院信息产业主管部门经征求国务院价格主管部门意见，制定并公布施行。

在打破垄断、鼓励竞争的电信改革初期，这种“中央集权”型资费监管体系对规范电信市场竞争，保障电信监管体系运作水平，提升电信普遍服务水平，起到了积极推进作用。

但是，“中央集权”型监管机制的资费政策制定、变更、修订需要复杂的程序和过程，需要平衡电信运营企业、消费者、不同产业、不同区域等复杂关系，缺乏快速应对电信市场变化和电信技术变化的能力，影响电信市场竞争。

当前，许多电信业务的资费水平严重脱离了电信企业运营的实际成本，消费者和消费者协会对电信资费的呼声甚高；同时，电信企业陷于资费政策约束、电信用户降低资费呼声以及竞争对手压力交织的尴尬境地，突破资费政策的价格营销行为时有发生。

　　另一方面，各地电信监管机构也面临考验，电信资费政策的权威性和效力受到严重挑战。

各电信企业的省级机构是市场营销中心和营销政策决策机构，在以营销收入和资产保值增值率为主指标的绩效考核指标的激励下，“灰色的”、“擦边的”甚至违规的资费政策经常出现。

同时，以价格为主的市场竞争凸现出地方经济特点，当地价格主管部门和电信监管机构对电信价格监管受到体制限制难以实现，出现价格监管“漏洞”，不利于监管不规范的“价格战”。

　　因此，随着电信改革深入和电信市场竞争逐步规范化，我国地域幅员辽阔，经济发展水平不均衡，各地电信市场发展程度也不一样，电信资费政策及其监管体系应顺应市场发展和体制改革需要：

（1）逐步实行“两级资费形成机制”。

国家信息产业部及其有关部委负责国际电信业务、国内省际长途业务、网间结算和国际网络元素服务等电信资费制定；本地电信业务资费由当地物价部门会同电信监管部门制定。

（2）逐步减少政府定价的业务种类，政府指导价应实行最高限价，增加企业资费定价自主权。

　　2．尽快建立电信普遍服务基金，通过资费再调整，逐步回归成本水平

　　在竞争性的电信市场上，各国电信普遍服务的界定尽管不同但体现了普遍服务的三项基本要素：

可接入性－－无论何时何地，只要有需求，都应该得到全面覆盖的通信服务；非歧视性－－无论用户的地理位置、社会地位、种族、性别、宗教信仰，在价格、服务范围、服务质量等各方面一视同仁；可购性－－电信服务的价格应让多数用户承担得起。

一般情况下，低收入、残疾人、老年人和交通不便的消费者，以及从事公共事业服务的贫困学校、图书馆、医疗机构、农村与偏远地区等，都是需要政府和社会支持、保护的对象，普遍服务是电信政策主要目标和电信企业理应承担的义务。

　　在大多数国家，交叉补贴一直是促进电信业务普及和发展的主要方法。

交叉补贴是利用盈利的电信业务的超额收入（或利润）补贴非盈利电信业务的损失。

交叉补贴的前提是电信服务价格制定不是以单项业务成本为基础定价的。

当前，我国没有建立普遍服务基金，实现普遍服务政策的资金来源主要是交叉补贴，常见的交叉补贴方式有电信企业内部业务交叉补贴、地区业务之间交叉补贴和电信用户之间补贴，交叉补贴政策使电信资费严重扭曲，完全脱离成本水平。

交叉补贴程度也难以控制和监控，导致电信企业经营水平难以测量，经营性亏损可通过提高交叉补贴程度进行弥补。

另外，交叉补贴导致市场低效率，并主导运营商用于妨碍竞争的目的。

　　要实现以成本为基础的定价原则，并能有效地实现普遍服务目标，必须解决普遍服务基金的来源问题，将电信行业内政策性“暗补”变为社会性普遍服务基金的“明补”。

电信普遍服务基金有助于全面规划普遍服务政策，如制定普遍服务内容、普遍服务项目、普遍服务资金来源和分配方法等，明确电信企业承担的普遍服务的责任，有利于核算电信企业成本结构和成本水平，使电信资费逐步回归到成本水平。

　　政府应当加快电信普遍服务基金问题的研究和立法工作。

　　3．实行电信企业盈利水平总控，实施电信资费最高限价，充分发挥市场机制，鼓励竞争，促进发展

　　当前，电信新技术、新业务和新服务层出不穷，通信网络加载电信业务也越来越多，共同成本和连带成本的分摊计算和测量是件费时、费工、费钱却难以科学客观计算。

再者，电信监管机构获得的电信成本信息是不完全的，不对称的，不能够完全真实掌握运营企业的成本情况，若根据电信企业上报的成本历史数据特别是主导运营商的历史成本数据制定的资费水平，是滞后的，会缺乏创新激励，不利于生产效率提高。

此外，允许电信企业内部业务之间适度的交叉补贴，可以有利于电信企业能够有效地高质量提供竞争性业务，有利于电信企业开发新的电信业务。

事实上，提供多种产品或服务的公司都存在不同程度的交叉补贴。

只要不存在滥用一种（类）或多种（类）产品市场的市场优势妨碍其它产品竞争的行为，或者其严重性能很好地认定和规避，这种交叉补贴允许其存在，在一定程度上可以鼓励。

过分强调每种电信业务的资费要按照以成本为基础的原则定价，其操作难度、实施成本和效果难以满足人们的预期，对电信企业激励效用难以判定；完全脱离成本的资费政策也是消费者或运营商难以接受，导致电信市场低效率或者低质量。

因此，电信监管机构没有必要陷于具体的电信业务的成本核算和分摊，陷于具体的难于产生期望效果的并浪费巨大资源的事务，摆脱陷于“企业做得好、政府做不好”的事物，应当集中力量进行宏观层次的监管。

　　因此，我国电信资费监管机制应当实行“两条控制线，三个监控目标、两个监控手段”：

（1）实行企业盈利水平控制线，实行单项业务资费最高限价；

（2）加强电信普遍服务项目监控，加强网间结算监控，加强电信服务质量监督；

　　（3）强化电信企业网络建设投资预算审查（即投资审查），强化电信企业成本结构和人工成本预算审查（即成本审查）；

　　4．关注网间结算，培养有效的竞争者

　　从表面上看，网间结算是电信运营商之间的利益分配，但间接地影响到非主导电信运营商的运营成本。

随着电信市场竞争加剧，虚高的资费水平回归成本，但网间费用逐步成为跨网通信业务的主要成本。

当前，我国网间结算是以资费为基础的，在一定时期内具有相对的稳定性。

尽管电信市场竞争导致最终用户支付价格降低，但电信运营商之间的结算费用没有变动，例如，IP电话运营商对IP电话营销收益甚至不如IP电话主叫方和被叫方所获得收益。

IP国内长途电话的主叫方收取本地网营业区内通话费（针对固定本地网），或者收取本地网范围内通话费（针对移动网）。

按市场营销理论，本地电话运营商对IP电话运营商提供接入号码的接入，其费用应具有批发价格性质，其接入性质与拨号上网相同，但其接入费用差别非常之大，拨号上网接入费用按照0.02元/分钟，IP电话接入按照“3+1”收费。

其主要原因是拨号接入曾是接入Internet主要方式和数据通信发展的基础，拨号接入资费深受关注，资费过高会成为数据发展的瓶颈和用户负担过重。

另一个原因是IP电话接入费用是按照使用性质而没有按照技术形态。

IP电话接入通话费现在是主导运营商的主要增长点。

中国电信股份有限公司2004年中期报告简要公布，拨号上网所带来的本地话通量为527亿分钟，较2002年下降26.6%，其中其它ISP用户带来的本地通话时长为142.05亿分钟。

　　关注网间结算，使网间结算费用逐步以成本为基础，并进行周期性的调整，合理分配网间互联各自承担的增加成本。

在网间互联中，主导电信运营商几乎拥有所有的谈判优势和控制能力，监管机构和新的进入者不能清除掌握在位电信运营商的成本信息和技术资料，防止主导运营商收取高额的网间互联费，影响非主导运营商的发展，并最终增加消费者负担，影响电信资费水平。

　　因此，网间结算资费应和本地电话业务资费建立联动机制，形成动态的网间资费形成机制，确保电信运营商之间公平、公正、合理地分摊互联互通的成本。