如何防控招投标活动中的串标围标行为.docx

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如何防控招投标活动中的串标围标行为

如何防控招投标活动中的串标围标行为*

郭军，彭尚源

【摘要】招标是政府采购的主要方式之一，通过招标方式能够有效做到节约投资成本，规范市场经济秩序，预防采购中的腐败行为。

但由于诸多原因影响，在招标投标活动中，违规操作行为时有发生，串标围标就是政府采购过程中面临的问题之一。

对此，在详细总结串标围标的具体表现形式的基础上，从6个方面进行其成因分析，并提出了遏制该行为的防范措施和对策：

规范招标公告、加强监督、加大惩处力度和提高公安经侦干预、实施网上招标投标，使串标围标的几率降到最低。

【期刊名称】西南石油大学学报（社会科学版）

【年（卷）,期】2012（014）006

【总页数】5

【关键词】招标投标；串标围标；政府采购；投标人；招标代理

引言

当前，国家和企事业单位都把工程建设、大宗物资采购等纳入招投标范围，对规范市场经济秩序，预防商业腐败行为和提高资金使用效益起到了一定的积极作用。

但在实际工作中总会出现有违招标初衷的问题，主要突出表现在：

投标商之间相互串通实施围标，或者构成利益联盟排斥其他潜在投标人参与竞争，垄断某一行业或某一领域，获取高额经济利益；另外，招标人或者代理机构也存在向投标人提供与招标活动有关的信息，为投标人实施串标围标提供了有利条件，在一定程度上助长了串标围标行为。

1串标围标的主要形式

1.1串标围标的概念

从广义上讲，串标即指投标人为了达到中标目的而相互串通，损害业主利益，或者投标人与发标人、招标代理机构相互串通损害其他投标人或业主利益的手段和行为；狭义的串标就是除围标以外的串通投标行为。

围标即指几个投标人之间相互约定，一致抬高或压低投标报价进行投标，通过限制竞争，排挤其他投标人，让约定的投标人中标，从而谋取利益的手段和行为。

从串标围标的概念可以看出，串标的外延更宽，基本包含了围标的含义；而围标作为投标人相互串通，损害招标人的行为，实际上是串标的一部分。

1.2表现形式

串标围标是因经济利益导致商业道德缺失和诚信危机，甚至无视国家法律，扰乱正常经济活动，扭曲是非道德观念，为攫取高额利润，投标人不择手段，少数评委和业主、招标代理机构个别人员为获得不法收入丧失职业道德，拿原则、权力做交易，助推了串标围标的违法行为。

在实际工作中，串标围标行为通常有以下几种表现形式。

（1）工程项目和公共资源交易相对广大企业群体是一种稀缺资源，谁能占有这种资源谁就能获取高额收益，尤其是工程建设项目。

投标人之间为了共享某一领域丰盛资源和利益，采取相互支持、机会共享的原则，共同参与同一项目的竞标活动，他们之前相互商定由某一投标人相对低价（或高价）中标，在下一个项目中约定另一投标人中标，以此类推。

他们的联盟操作打破了正常的市场竞争秩序，联盟内部伙伴也不敢贸然违抗这个市场潜规则。

（2）投标人为了获取丰厚利润，在投标过程中相互达成默契，中标后借口放弃中标资格，让候标者以更高（或更低）的价格接盘，接盘者以高额利润回报弥补放弃者的损失，以此蒙蔽业主获取最大利益，给招标人造成一定的经济损失。

（3）某一投标人利用行业内的霸主地位或者通过其他资源威逼阻止其他潜在投标人参与竞争，然后把合作伙伴或子（分）公司拉来陪衬，达到高价（或低价）中标的目的。

这种不正当竞争在外人看来既符合程序，又符合法律，不但蒙骗了制度，还欺骗了业主。

如2009年，成都某一高校修建教师公寓，预计投资8000万元，在招标公告发出后，某一投标人在报名现场门口阻拦其他潜在投标人报名竞标，然后自己拉一些伙伴公司和参股公司作陪衬，结果可想而知。

（4）招标人或招标代理机构个别人员为了个人私利，向潜在投标人透露招投标有关的商业与经济信息，或者招标人、招标代理人在规定投标文件截止时间后，为投标人撤换投标文件、更改投标文件内容，达到精确中标目的。

（5）同一人或分别由几个利害关系人携带两个以上投标人的企业资料参与资格审查、领取招标资料，或代表两个以上投标人参加招标答疑会、开标，获取更大的中标机会。

（6）投标人贿赂某一区域或行业的评标专家，评标专家在评标过程中自然达成一种默契，大大提高了该投标人的中标几率。

众所周知，2009年合肥7名招投标专家评委受贿一案：

合肥市某电梯公司通过发放好处费方式贿赂合肥市大部分电梯采购评审专家，这些评审专家无论哪个被抽中参与电梯招标评审，他们就互通信息，心领神会，为请托人在项目评审过程中打高分[1]。

因此，在招标投标活动中，串标围标有时会以几种形式综合出现，手段比较隐蔽，让业主防不胜防。

2串标围标成因及分析

发生串标围标的原因有很多，不仅有市场竞争原因，也有政策制定和监督不力方面的因素，加之发生串标围标之后取证相对困难，给违规者提供了生存空间。

（1）项目资源的相对稀缺和市场恶性竞争使串标围标者追求利润不择手段。

自从《招标投标法》和《政府采购法实施细则》出台以后，凡国家财政拨款的工程建设项目、大宗物资采购、设备购置、医药采购等逐步纳入政府集中采购和分散采购范围，并在国家认可的机构监督下组织实施。

相对以前的自主采购来说，政府和招标代理机构在招投标中的权力就更加集中，投标人的主攻目标也相对明确，他们可以从政府部门和招标代理机构得到比较全面的经济信息，为实施串标围标提供了可能；同时，在日益激烈的市场竞争中，如果经营实体严格按照政府制定的规则去争夺市场中的一杯羹，他们之间就会打得头破血流，获益还很微薄，经过一段时间的搏杀之后，就会悟出一个道理：

与其相互打压，缩小自己生存空间，不如结成利益联盟，实行领域垄断，获取更大的利益空间。

（2）招标公告的局域性为滋生违规行为提供了天然土壤。

投标人的地域性特征注定其在一定区域内享有利益的独占性，他们在本地域有广泛的人脉资源和社会资源，在信息收集和构建利益联盟方面具有地域优势。

他们时刻关注地方政府机构的招标信息，及时与招标代理机构互通有无，达成某一利益共识；掌握潜在投标人的资料，与之结成利益同盟，共享区域丰厚利益。

其他区域的经营实体对本地的信息掌握相对滞后，或者完全闭塞，并且在管理和成本方面不具优势，招标人对本地域的潜在投标人在经营业绩、经营管理方面存在思想上的倾向性，这都给外地潜在投标人造成了一定的地域壁垒。

比如，设备采购，招标人不希望外地投标人中标，因为外地投标人在后续服务响应方面没有优势，无法满足业主的时效需求。

（3）政府监督处罚不力，在一定程度上纵容了串标围标行为。

串标围标具有一定的隐蔽性，仅仅依靠现场监督是不够的，因为串标围标是投标人在投标和评标的前期就已经做好的一个埋伏，然后通过所谓的合法程序达到预期目的。

由于串标围标是在政府的工作机制外运作，政府和招标人无法对其实施有效监督，即使有疑点也难以取得确切的证据。

调查某几个单位设备采购招标材料时，发现一个共同特点：

参与设备采购的潜在投标人最初达20余家，经过一段时间博弈后，只有符合法律规定的少数几家参与竞标，并且报价与招标人的预算及其相近，差距极小，从特征上看明显是串标围标，最后采购单位也只能尊重招标结果。

马克思说：

“如果有20%的利润，资本就会蠢蠢欲动；如果有50%的利润，资本就会冒险；如果有100%的利润，资本就敢于冒绞首的危险；如果有300%的利润，资本就敢于践踏人间一切的法律。

”[2]所以资本在积累过程中充满着“原罪”和贪婪，如2010年在青海省某项工程招标过程中，招标代理公司与建设单位合谋提高保证金门槛，排斥潜在投标人；同时，招标代理公司又与浙江中天建设集团有限公司等8家建筑公司串谋，由浙江中天建设集团有限公司组织这些企业收取多家企业资质参与串标围标，最后由浙江中天建设集团有限公司中标后分享好处费。

该案件查处后，青海省仅对招标代理机构处以20万元罚款，对串标人——浙江中天建设集团有限公司处以3万元罚款，及年度考核不合格，对其他涉案法人仅作出考核降级的行政处罚[3]。

从查处串标围标的处理结果看，处罚金额与其将来可能得到的回报极其悬殊，他们甘愿以几万元处罚换来上千万元的收益，对违规者而言，愿意冒这种风险。

（4）招标业主的不良工作习惯产生技术漏洞，使串标围标者有机可乘。

作为招投标的核心资料——招标文件是描述采购标的物是否完备、准确的法律文书，是解决纠纷的主要依据。

但在实际工作中，业主对招标文书的编制缺乏足够重视，尤其对技术参数的核定存在随意性，没有自身的判断标准和使用规范，在标书编制上往往参照某一项目和某一型号的技术参数，甚至有的照抄照搬某一技术指标，无形中给潜在招标人制造了一道门槛或指定了某一投标人。

投标人往往利用业主这样的工作习惯左右业主的思维方式，推销服务和产品，承诺服务。

（5）业主的倾向性和个别领导干部过多插手采购项目。

无论是物资采购或是工程建设，业主都需要一个信誉好、实力强、服务配合比较理想的供应商和建筑商，业主为此需要在业内进行详细考察和了解，选择自己比较满意的商家入围。

为了能够让满意的商家中标，在招标资格预审、编制招标文件、评标定标等环节都具有倾向性，有意排斥没有心理准备的投标人，让意向中的投标人私下拉几个作陪，以此操纵中标结果[4]。

另外，个别领导干部为了私利，大搞权钱交易，通过打招呼、递条子，指使业主或招标代理机构通过内部协调进行暗箱操作，运用看似合法程序让某一投标人中标。

如2008年7月，汉源县城二期场平工程是四川省查办的第一起以串通投标罪定案的典型案件，工程招标代理机构、机关工作人员和投标企业相互勾结，操纵招标结果，他们通过抬高门槛，想方设法排异己，沆瀣一气搞“围标”，工程概算4800万元的二期工程，围标后造价4580万元，节资率仅为4.48%，引起了发改委的警觉，发改委向有关部门汇报并立案查处了该项招投标活动。

经过重新招投标后，该工程中标价为2800万元，与第一次相比节约资金达1780万元，可见围标得逞后是怎样的暴利！

（6）招标代理机构之间的恶性竞争给串标围标提供了“合法”平台。

现在的招标代理机构五花八门，国有的、有限责任制的、个人的、挂靠行政管理部门的等等，他们的竞争能力不在同一水平上，相对较弱的招标代理机构为了生存只得依靠社会关系和较低的收费标准来赢得客户，这都给串标围标提供了一个“合法”平台。

3防范串标围标的主要措施

针对招标中出现的串标围标问题，需要从完善监督制度、创新招标方式和加强公安经侦干预等方面着手，提高风险预警，加大处罚力度，使投标人不敢为、不愿为和不能为。

3.1规范招标公告方式与范围

招标公告是经济活动要约的主要形式之一，其形式与范围对招投标活动的合法性与有效性至关重要，在局域性和影响较小的媒体上发布招标公告，远不如公共媒体的法律效力强，受众效果也极其有限，在一定程度上排斥了其他潜在投标人，使潜在投标人因信息“闭塞”无缘投标，这样就给一定区域内的投标人创造了串标围标的外部环境。

若把招标公告的方式和范围尽量扩大，受众信息更加广泛，这样弊端就会大大减少。

3.2重视资格预审，关注章程信息

在审查投标人资格过程中，业主监督一般比较注重潜在投标人的法人资格、经营范围、资质等级和经济实力等内容，很少关注投标人章程信息，也没有把投标人章程作为一个必要的审核内容。

大家知道，公司章程在载明公司法人重要信息的同时，还载明了股东的重要信息，如果在资格审查时不关注投标人章程信息，就无法把握参与同一项目的投标人之间是否有利害关系，对是否存在串标围标行为无法作出正确估计，会给投标人串标和掌控价格留下漏洞。

所以，加强监督力度，突出招标文件关注章程资料的重要性，防控利害关系人参与同一项目的市场竞争，是预防串标围标的重要手段之一。

3.3提高违约成本，加大处罚力度

在当前的经济环境中普遍存在一些市场“潜规则”：

即投标人利用相互掌握的信息共同分享某一领域的经济“蛋糕”，在经济利益相互抵触的情况下，采取互让互惠、利益均沾的经济策略，达到各自经济利益最大化，以此稳定各自的市场份额，这是对法治建设和自由经济市场的严峻挑战，是对人民利益的最大损害。

因此，在招标采购过程中，要更加突出保证金和违约成本的约束力，提高保证金额度，强调招标文件的法律依据；并在招标文件中明确提示，放弃中标赔偿金不低于两个标的差额，从经济上给予威慑和处罚，进而起到维护市场秩序的目的。

“加强对公共资源交易活动的监督管理，规范公共资源交易监督管理部门（单位）及工作人员在公共资源交易活动中的履职行为，有效预防和惩治公共资源交易中的违法违规行为”[5]。

3.4充分发挥“随机概率”在经济活动中的制约作用

这种随机不仅针对投标人，也同样针对评标人。

在国家限制性招投标项目之外，相当一部分采购项目是业主自己采取要约方式进行的，相互之间的信息是畅通的，被要约人也是明确的，此时，业主若控制不好关键环节，投标人就极易相互“抬轿”，使业主遭受损失。

为避免招标采购发生串标围标现象，业主可以对入围的被要约人采取现场随机抽取方式，确定法定数量的潜在投标人进入投标评标环节，既减少了“抬轿”的可能性，又有效约束业主内部人员对个别投标人的承诺；另外，业主应建立内部专家库，避免相关职能部门负责人或有限人员屡次参与评标的弊端，监督部门在内部专家库中随机抽取评标专家，专家库内部成员都有机会参与评标过程，这就大大降低投标人与评标人私下勾兑的可能性。

3.5开展公安经侦合作机制，加大串标围标惩处力度

招标投标活动中的串标围标是经济违法行为，严重扰乱了正常的经济秩序，滋生社会腐败，必须严厉打击。

任何串标围标行为都存在蛛丝马迹，尤其是上百万或千万的采购，如有极其相近的报价明显是一种不正常的现象，这对于业主来说是一种无奈和伤害，因为业主没有证据和侦破手段来破解其中的谜团，只有依靠公安经济刑侦介入调查，查处始作俑者，纳入市场黑名单，设定时限投标资格，净化市场环境。

因此，业主要建立与公安经侦机关的合作机制，把公安经侦引入到招投标经济活动中来，既震慑“耗子”，又威慑“猫”。

3.6实施网上招标投标

实施网上招标投标最大限度避免了潜在投标人的信息外泄和业主的主观操作，业主在网上发布招标公告，潜在投标人在网上下载招标文件、网上答疑和网上缴纳保证金[6]。

期间，由于无法预知哪些潜在投标人参与投标，直至开标，接受答疑，交过保证金的投标人才会全部显现出来，可有效遏制排斥潜在投标人的现象发生；同时也避免了业主或招标代理等中介机构暴露信息或串通作弊的可能性，大大节约了采购成本。

4结语

在招标采购活动中，围标串标现象时常发生，仅仅依靠业主自身力量是无法做到预防和治理，需要从规范工作流程，加大监管力度，完善防控体系，提高工作人员的思想道德素质，实施内外联合监督，加强惩处力度，提高违约和违法成本，这样就能够有效防范和打击串标围标现象。

参考文献：

[1]程士华.收钱打黑标7名招投标评委受贿获刑[N].上海法制报,2009-09-16（8）.

[2]马克思.资本论：

第1卷[M].北京：

人民出版社,1958：

839.

[3]陈国洲.“熟人圈子”串标围标呈五种典型类型[EB/OL].（2011-12-08）[2012-04-13]http:

∥

[4]王天忠.围标串标的成因及治理[J].中国招标,2011（28）：

9-11.

[5]四川省政府.四川省公共资源交易监管过错责任追究办法[EB/OL].（2012-05-28）[2012-05-29]http:

∥

[6]邓灼.阳光是最好的防腐剂——四川灾后重建廉政监管记录[J].四川党的建设，2011（5）：

26.

网络出版时间：

2012-10-29

网络出版地址：

郭军，彭尚源.如何防控招投标活动中的串标围标行为[J].西南石油大学学报：

社会科学版，2012，14（6）：

32-35.

（编辑：

文彦元）