政策网络公共政策创新的视角.docx

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政策网络公共政策创新的视角

政策网络公共政策创新的视角

【内容提要】本文从政策网络的视角分析我国公共政策创新，要求我们重视政策网络在政策创新过程中的作用，通过培育网络主体的公共理性，构建协商民主与政策网络的良性互动，加强政策网络的学习机制等，从而形成合理、优良的创新政策，保证公共政策创新对社会的持续作用。

一、政策网络理论：

分析政策过程的新范式政策网络是20世纪70年代末以来西方公共政策领域研究中的重要课题。

现代国家机关推动公共政策时，往往必须依赖政策利害关系者的合作，结合与动员原本分裂的社会资源，在和谐的集体行动过程中解决政策问题，而政策网络正是这种稳定与持续关系所形成的互动形态。

政策网络的概念系统见仁见智，比较有代表性的政策网络定义是：

“由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体。

”

公共政策本质是公民与各种组织互动的产物，引入网络分析的方法可以真实地认识到政策过程中的现实图景。

中国不存在类似于西方发达国家的多元决策结构，因此还没有出现像西方那样的政策主体结构的碎片化、“分权化”和“中心缺失”的问题。

相反，在中国决策的“中心”位置是非常清晰可见的。

但是，随着社会结构日趋网络化以及社会中寻利集团的增长，许多公共事务不再是只靠政府就得以决定，传统的铁板一块的利益格局和决策模式也在很大程度上受到了侵蚀，利益结构的多元化、决策过程的部门化也在日益加剧，这就为政策网络的研究提供了较为贴切的现实基础和理论背景。

同时，作为一个“关系型”社会，中国的决策过程有可能存在比西方更为复杂的政策关系网，特别是在我国的政策创新过程中“人格化结构”比较明显的情况下，运用“政策网络”方法对这些关系网进行研究，显然更有解释力。

因此，笔者在对我国政策创新进行研究时，试图以新兴的政策网络概念取代传统的分析框架，从新的角度来进行研究。

二、我国政策网络存在的问题及其对公共政策创新的阻滞

1.多元利益诉求下的信任危机导致交易费用增加，公共政策创新供给必然滞后于需求

政策网络是以物质利益为粘合剂。

政策网络的参与者之所以加入网络，是为了实现自身的利益。

政策创新过程实际上也是不同网络主体之间相互争斗、相互妥协、解决冲突的过程。

但是，最后创新政策一旦形成就必须为相关对象接受并配合实施，这样政策创新才能成功。

然而，我国信任的缺乏影响到政策达成。

在网络主体之间互不信任的环境中，创新、发展的结果也可想而知。

人的社会交往有不可避免的不确定性，信任为应对不确定性提供了“经久、稳定，而且得到普遍认可”的制度和个人心理结构。

然而，我国社会信任严重不足，导致政府与公民个人、社会群体或组织的网络关系不尽和谐。

尽管人们每每发生各种交往、结成各种关系，但存在着功利化倾向，有的甚至处于相互猜疑和

不信任状态，这又反过来使人们对交往的兴趣大大降低。

人们缺乏彼此默认的共同行为规范以及支撑这些规范的共同信念，社会信任的缺乏阻碍了公民之间的社会认同、社会沟通、社会参与和社会合作。

公众与政府之间也出现了一定程度的关系紧张，一些政府官员为了谋取不正当利益，在公共管理中不讲诚信，使得政府的信誉和公信力下降，公民对政府有效施行公共政策的信心减弱，出现了责任危机和信任危机。

由于多元利益的冲突以及信任的缺乏，使得自愿的合作更难出现，由此影响了政策网络的形成和政策达成的集体行动。

而仅寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同利益，政策变迁就会出现时滞或无法进行。

2.资源不足导致某些政策网络主体话语权缺失，“政治源流”压倒“政策源流”，“问题源流”容易形成伪创新

公共政策问题是政策网络形成的基础。

当某一社会问题成为政治系统关注的对象，并进入政府的公共政策议程时，利益相关者就会聚集起来，在相互作用中形成政策网络。

但一项公共政策的形成除了现实问题以外，还存在其他的推动因素，是这些因素的作用直接导致了一项公共政策的产生。

约翰？

w金登认为“政策之窗”的打开，是问题、政策、政治三源流共同出现的结果。

然而，由于我国政治体制、管理体制等特点，政策创新的“政策之窗”的打开更多地是源于“政治源流”。

政策网络是建立在资源依赖基础上的，而关系结构是分配、获取网络资源的桥梁，因此有利位置的网络行动者可以通过控制甚至阻断资源流向来获取对其他行动者的支配权和影响力。

由于市场主体的培育和地方公民社会的发育程度不够，其他微观主体，如非政府组织、企业、公民等并未成为政策创新的供给主体。

我国的政策网络还不尽成熟，政府往往占据网络金字塔顶层的人或处于网络中心的人，占据了更多的网络资源和丰富的社会资本，以此获得更多的利益；而处于金字塔底层的人或网络边缘的人，其在政策网络中的地位不高，掌握网络资源较少，其政策参与的效度当然也不会高。

可以说，在中国目前的政治体制下，政府在公共政策的运行中起着决定性的作用。

在公共政策创新中，一旦政治源流排斥了其他的问题源流和政策源流，就很可能造成政策方案与政策问题、政策效果的偏移，出现伪创新，这直接影响到公共政策实际作用的效力和后果。

因为由于行政体制因素、政策溢出效应、问题规避等因素，政府在不正确的“政绩观”的驱使下，往往造成公共决策中方案意识压倒问题意识、绩效评估。

3.非正式关系影响、既得利益团体抵制导致政策网络趋向封闭，形成政策变迁中无效率的路径依赖

网络主体因为相互依赖、相互作用而形成各种不同类型的关系以及在此过程中形成的行动准则，反过来会制约和影响它们之间的相互作用，即在网络关系中由于受以前固化程序规则的影响，互动模式倾向迟滞以及共同的利益联结，减少了竞争性话语得以表述的机会，呈现偏向少数人对话的倾向，对新的进入者会有很强的排斥性，这会造成网络结构组成要素之间的隔离，从而直接导致了政策创新的路径闭锁。

一是政策网络理论强调非正式关系在政策制定过程中的重要性，但随着社会资本的消极作用的加强，特定的社会关系网络往往会逐渐由开放走向闭合。

具体地说，“家国同构”的社会结构特点容易导致政治权力和人际关系蜕变为社会资源配置的主要手段，如果不通过社会关系网络，个人很难做成任何事情，甚至一些法律明文规定的事情，也要借助社会关系网络才有可能得到更好的施行。

在这个过程中，“关系”基础为交往双方的“人情”、“面子”等的互赠提供了一个相对封闭的平台，阻碍了政策创新进程以及创新政策的公正性，形成政策变迁中无效率的路径依赖。

二是处于转型期的中国社会，利己主义膜拜的狂热尚未退却，经济利益的追求方兴未艾，而传统社会差序格局与家族本位观念的影响也为人们实现私利进行着催化。

政策变迁必然引起原有利益格局的调整，旧体制的受益者由于利益的驱动，往往通过“上有政策，下有对策”的方法阻碍政策创新，使得政策处于被“锁定状态”维持低效率的勉强运转，从而造成政策创新的时滞。

这种“锁定时滞”状态不仅不能解决现实政策问题，而且会成为社会发展的阻碍因素，即使新的政策安排较有效率，他们也将竭力维持现行政策安排，阻碍政策创新。

正如曼瑟尔?

奥尔森

所说：

“如果社会中的典型组织只代表其中一小部分人的利益，则该组织必然不肯为增加全社会的利益而作出自我牺牲”；它们在采取集体行动时，“不会关心社会总效益的下降或公共损失”。

4.行动者缺乏为着共同目的的规范和规则，这会影响公共政策创新的有效性

“与社会网络联系在一起的，是规范等内在制度以及规则等外在制度。

”政策网络的规范也包括这两方面：

既要用法律法规来约束，又要充分利用人类本身具有的道德良知，让网络行动者进行网络内自规范。

在政策网络中，如果“游戏规则”尚不能产生和维持竞争的公平性，那么差异主体在网络中的真实平等性以及权利与义务的平衡必然难以得到有效的保障。

规范是由生活在同一网络中的所有成员通过相互交往达成的社会契约发展而来的，能够促进群体内的合作。

非正式的制度确实为信任、忠诚和合作创造必要条件并起着非常重要的作用。

非正式制度是与正式制度相对的一个概念，如社会的价值观念、伦理规范、意识形态等。

这种内在化的制度规范能够得到很高程度的遵守，组织和协调网络的参与者，使他们更加有效地共同行动以保证既定目标的实现。

但是，在现代社会的个体化、多元化、网络化的生存境遇中，由利益冲突而导致的社会矛盾更加尖锐与复杂，部分网络主体公共意识模糊、私欲心理膨胀、道德冷漠，人们的价值观念也更趋于个性化、多样化，社会的价值观念也难以保持统一，某些非正式制度一直所起的规范性、支配性作用则可能减弱或消失。

这导致人们在公共政策过程中只注重个人利益、局部利益和预期利益的最大化，严重影响公共政策创新的权威性分配、公平性调整和公正性对待。

另外，制度本身的不完善以及制度“软化”直接动摇了制度的规范作用。

传统文化中“重人情、轻制度”的观念严重地影响着我国法制化程度的提高，在差异主体交织存在的政策网络中，如果长期缺乏规约个体行为的制度安排，疏于防备的社会制度难免给个体失信留下足够的滋生空间与条件。

官本位思想也使得一些政府官员总是以权力预期来进行决策，而不以制度和技术创新所能获得的效益预期来进行决策，而当权力部门在制度的执行中有失公平、公正，以权谋私时，利益受损的群体就会对制度体系的执行者表示不信任和怨忿。

这一方面导致人们对制度体系的系统信任低下，降低了制度的规范作用；另一方面容易造成人们的政治冷漠和疏离感，使得人们不能或不愿通过合法途径参与公共政策，从而阻碍政策网络的形成和发展，影响公共政策创新进程和有效性。

三、政策网络形态下公共政策创新的路径

1.培育网络主体公共理性，提供公共政策创新的价值性规范

在政策网络中，多元网络主体无疑普遍存在着分歧。

而基于合法性要求，所制定的公共政策或法律法规又必须以全体人民的一致自愿同意为基础，这就出现了多元与共识的矛盾。

解决这个矛盾，公共理性观念为我们提供了一个有益的思路。

公共理性是横跨国家理性、政党理性、利益集团理性和个人理性，并以成熟自律的公民社会为基础的利益整合的机制和能力。

公共领域中的现代公共理性应成为沟通、协调和统一工具理性与价值理性、个人理性与国家（政府）理性的中介与桥梁。

从某种程度上来说，我国公共政策的创新优化也是政府、大众、精英、利益集团、公民等个体理性，在公共领域的监督与批判中走向公共理性的现代化过程。

可以从以下方面建构健全的公共理性形成机制：

一是加强公民教育，为公共理性的形成奠定良好微观主体基础。

二是建设公共领域，为公共理性的形成提供有效的渠道和广阔的空间。

三是引导发展非政府组织，为公共理性的形成提供积极规范的组织主体。

2.构建协商民主与政策网络的良性互动，打破公共政策创新的封闭网络

公共政策是社会力量博弈均衡的结果，但不能变成少数集团博弈均衡的结果。

政策创新必须打破封闭的政策网络，从而保障利益博弈能够健康有序地进行。

可以发展一种相互合作、良性互动、网络运作的政策协商机制，从而有利于网络主体间的互动，促进相对公平的公共政策的形成。

复兴于20世纪80年代的协商民主理论以公民参与和平等对话、协商为基本价值诉求，强调对公共利益的责任，促进政治话语相互理解，赋予政治合法性。

如果对话、协商和政策创新网络结合起来，努力引导每个人参与政策执行中的协商和对话，创造公共对话的公共背景，就能够进一步推动政策网络的发展。

在这个模式中，他们对关心的议题进行对话和协商，使得参与者的政策偏好或政策诉求得到重视，以便增加彼此的政策利益，政策的产出是诸多网络行动者之间复杂互动关系产生的结果。

3.发展网络主体相互的信任，降低政策创新中的交易成本一定社会关系的持续需要信任来维持，信任是一种助推器，能够使原本处于原子化状态的个人建立起合作互利的关系，把人们从缺少社会道德或共同责任感的利己主义者和以自我为中心的算计者转变为利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员；缺乏信任，人们常常就会采取“搭便车”的行为，希望其他人采取行动，而自己不承担风险且坐享其成。

信任是政策网络主体合作的前提条件，是合作的润滑剂。

首先，健全法律法规，建立制度信任。

“信任制度在更大程度上，正是制度的这种暗含的规范意义以及我假定它对于其他人所具有的道德合理性使我信任那些处于相同制度中的人。

”制度信任能更好地减少现代社会中行为的不确定性，降低信任的风险性，从而促进普遍的社会交往，扩大信任的范围。

以法治提高社会信任的实质就是通过有形的物质惩罚使社会成员忠于法律约束，惩罚失信的短期行为，提高失信成本，增加守信利益。

构建一个值得信赖的制度环境，这是使得主体间相互信任的建构得以可能和稳固的外在保障。

其次，提高社会成员对社会和他人的认同感，构建信任文化。

认同感是人与人之间充分信任和联系的重要纽带，有认同才会产生信任，认同是信任的基础，认同感有助于彼此之间信任关系的深化。

文化是影响社会信任形成的内在规则，要将文化建设与法制化联系起来共同推进，形成有利于社会信任发展的社会大文化环境，并把提高公民的道德素质作为文化建设的重要内容。

信任使复杂的人际交往过程变得更易理解和更可预见，不同行动者之间的协调也就更易发生，这将在很大程度上削减公共政策创新中的交易成本，从而使公共政策创新得以顺畅进行。

4.构建政策网络中的学习机制，提高公共政策效力的实现程度

“政策网络学习”的深入之所以能够提高公共政策效力的实现程度，是因为一方面行动主体通过相互学习，能够正确认识和解决分歧，形成一致性的知识和集体价值体系，一系列基本价值信念和问题认知，这样政策网络的结构更紧密，政策网络的集成程度更高，进而能促进政策的制定和执行。

另一方面，作为整体的政策网络，也要通过不断地总结经验，吸取教训，提高治理行为的效果和效益。

因此，要提高公共政策创新效力的实现程度，必须不断地深化政策网络学习。

“政策网络学习”就其内容来说，包括行为学习、价值学习和规范学习在内的不同层次的逐步递进。

在政策网络中，任何学习都不是单向的，而是由各种通路和回路构成的全方位、多向度的网状结构。

在网络学习过程中，政府部门以及其他网络成员在相互作用中逐步达成共识，由此提升政策创新的效度。

网络学习有一个从顺应到认同再到内化的深化过程。

顺应只是一种浅层次的学习，认同是学习的进一步深化，价值观的内化才是学习的最高境界。

公共政策创新是一项涉及各个构成要素的系统工程，引入政

策网络分析的方法可以真实地认识到政策创新过程中的现实图景。

在公共政策创新过程中，相关利益群体不断发挥着自身影响力，形成了公共政策谱系中一系列行动者，从而使公共政策的形成与执行告别“政治黑箱”时代。

当然，公共政策创新除了与政策网络各个参与主体之间的复杂互动有关，还受制于宏观的政治、经济、文化、社会环境等，而且我国政策网络的集成程度还比较低，发展还不尽成熟。

因此，政策网络必须进行有效的政策网络管理，并且结合其他相关条件才能有效地在公共政策创新中发挥功能。