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投资蒙古国矿业应该注意的问题

蒙古国地大物博，矿产资源丰富该国政府通过立法和制定政策吸引外资，但近年来对相关法律法规的修订和对政策的调整，给外国投资者造成了潜在风险.本文从投资开放度、矿业立法、财产征用、争议解决、激励措施及私有权等方面分析了投资蒙古国矿业的机遇与挑战，最后提出了3点建议，希望对有意投资该国矿业的我国公司有所借鉴

      　　蒙古国地处中国与俄罗斯两个大国之间，东西南三面与中国接壤,中蒙边境线长4676公里。

蒙古国矿产资源丰富，而且正处在初期开发阶段，潜力很大。

过去10年蒙古国政府通过修改《矿产法》和《外国投资法》,加快了矿业企业的私有化，并制定了一系列引资政策，使其矿业投资环境有了较大改善，从而吸引了众多国际矿业资本。

蒙古国政局相对稳定，而且是我国近邻,两国关系良好，是我国矿业部门“走出去”战略的首选地之一［1］.值得注意的是，虽然投资蒙古国矿业存在较大机遇,但也有一定风险.近年来蒙古国政府颁布了一系列相关法规政策，对其矿业投资环境产生了较大影响，投资蒙古国矿业的风险正在加大，应当给予高度重视.

    　　本文着重从蒙古国对外国投资的开放度、现行法律、财产征用与补偿、争议的解决、对业绩的要求及激励措施、私有权和立法几方面介绍该国矿业近年来存在的投资机遇与风险,仅供投资蒙古国矿业的公司参考。

    　　一、对外国投资的开放度

    　　蒙古国政府支持外商对矿业进行直接投资，但2009年该国在环境法、税收和矿业权等领域做出的调整和立法，明显降低了对外国直接投资的开放度.虽然蒙古国大多数产业和经济战略不歧视外国投资者，但政府有关外国公司对蒙古国新兴铀矿部门投资的法令受到公众批评，他们认为政府缩小了外国投资者的权利，而月铀矿法的修订是限制外国直接投资的开始.

    　　总的来说，蒙古国的法律鼓励外国投资。

外国人的投资下限仅为10万美元或同等价值的物资。

无论在法律上还是按惯例，外国人均可100％地拥有任何经过注册的经营权,而且对于合资企业、股东或代理商等蒙古国实体没有任何法律法规规定或行政要求。

蒙古国对投资和投资者均不进行预审，但按照该国法律,所提出的活动须具有合法性。

在这种灵活投资制度下，唯一不同的是土地所有权、石油开采及战略性矿产开发。

（一）对房地产、石油开采和战略性矿产开发的限制

    　　首先，只有蒙占国公民才能拥有房地产）房地产所有权目前仅限于首都乌兰巴托城区、省首府和县政府所在地。

国内外任何类型法人实体都无权拥有房地产.但是，外国人和蒙古国人可以完全拥有自己的建筑物，并且可以出租个人不动产，租期为3~90年。

    　　蒙古国的法律还规定，石油开采公司进行石油勘查和开采的前提条件是，必须与政府签订产量分成合同.

    　　蒙古国2006年通过的现行《矿产法》确定了“具有战略意义矿床"的概念,该法授权蒙古国政府获取任何矿山及其附近矿床50%～34％的股份,而这一概念在1997年的法律中并未提及。

蒙古国现行的法律把具有战略意义矿床定义为“在国家和地区层面上,其生产可以对国家安全和经济社会发展具有潜在影响的矿集区，或其生产价值或潜在生产价值超过每年国内生产总值5%的矿床”。

国家大呼拉尔（即议会）负责确定哪些属于战略性矿床.截至目前,国家议会仅把世界级的铜矿、煤矿以及稀土金属和铀矿确定为战略性矿床.

    　　如果矿床被确定为战略性的抑或是国家出资勘查的矿床,蒙古国政府可以要求获得高达50％的股份.如若矿床是用私有资金开发的，而且蒙古国政府从未出资进行过勘查，蒙古国政府则可获得该矿床34％的股份。

国家股是在考虑到国家投资金额的情况下所签订的矿床开采协议而确定的；对于私人勘查的战略性矿床，国家股则是根据国家投资金额与公司签订的协议确定。

议会可以采纳政府提出的有关国家股建议，或者根据综合性国家档案室的矿产储量相关官方数据来确定国家股。

    　　国家股的规定表面上看不是剥夺性的,因为蒙古国政府已承诺按公平市价将其获取的股票补偿给公司，而且迄今蒙古国政府已履行了这项承诺，但2010年4月20日蒙古国政府暂停了矿山开采许可证审批、矿山勘探、对所收回矿山开采许可证的重新审批工作，以及矿山开采许可证的转让，主要原因是该国政府认为目前审批工作不规范。

另外,蒙古国总统还表示，政府必须重新制定矿山开采许可证审批法律,在没有制定新的法律之前不能审批矿山许可证[2］。

按照相关公司法和投资法，蒙古国现行的《矿产法》严格限制为在蒙古国注册的实体发放石油和矿产许可证。

（二）税收法则的修订

    　　蒙古国现行的税收法则允许公司扣除多项正当营业支出，包括业务旅行、食堂费用等。

特别是,该法还把差别税和节假日排除在外，这对国际投资者格外有利。

另外，以往公司只能把所受损失延后2年。

虽然多数行业同意这一条款，但也有许多公司特别是那些需要长期开发大型基础设施的行业注意到，2年的延后期限对规划长期开发项目是不够的,其中典型项目是大型采矿项目。

为此，蒙古国议会打算把公司损失后延期限延长到8年。

    　　大多数仲裁结果承认矿山在投产前需要很长的研制周期，因此宣布取消对这类进口的税收。

但蒙古国议会在没有与投资者、国际捐赠组织的顾问甚至本国税务官员进行磋商的情况下决定征收增值税,这使得蒙古国的采矿成本提高了10％，因而削弱了该国的竞争力。

    　　（三）主要投资法律有待完善

    　　2008年，蒙古国议会对《蒙古国外国投资法》进行了修订，目的是进一步吸引外资，提高贸易局为外国投资者的服务水平,但该法的修订部分只适用于2008年夏季新法律生效以后注册的投资.修订后的《蒙古国外国投资法》把新的外国投资最低水平从1000美元提高到10万美元，并对准备注册的外国投资者提出了一系列要求。

如今,注册的外国公司须由蒙古国外国投资和贸易局（FIFTA）证明其合法性、环境保护措施、技术等符合该局制定的标准。

这一规程尚处于拟定阶段，由于在多数领域还缺乏专门知识，蒙古国外国投资和贸易局需要与相关部门和机构进行磋商，借以评估每家公司对投资登记的需求。

而且，就如何评价投资、对投资制定哪些确切标准以及如果登记申请被拒绝投资者如何设法补救等问题，该局尚未明确规定正当程序。

    　　（四）新的组织结构对外国投资的影响

    　　2008年晚些时候，蒙古国议会通过合并不同部和机构对政府机构进行了重组，以理顺政府职能。

关于外国投资，蒙古国议会采用了前工业和贸易部（MIT）及外国投资和贸易局的贸易政策和贸易促进职能，并将这两个机构与外交部合并。

新成立的外交和贸易部（MinistryofForeignAffairsandTrade，MFAT）的职责是直接掌控所有贸易政策和贸易促进工作的制定和实施，其中包括促进出口和境内投资工作。

外国投资和贸易局现由外交和贸易部监管；前工业和贸易部的其他部门被现在的农业、食品和轻工业部和自然、环境和旅游部吞并。

    　　蒙古国外交和贸易部官员称，政府将致力于促进蒙古国出口和获取外国投资，并希望外国投资和贸易局成为韩国、日本或美国的对口机构，这意味着该局的工作仅限于支持国内工商活动,以及登记境内投资以跟踪这些投资。

    　　二、现行法律对外国投资者的影响

    　　矿业部门是蒙古国主要赚汇者和国家经济和商业发展的主要引擎。

该国现行的《矿产法》针对投资者提出了若干规定。

该法不允许蒙古国政府滥用职权来勘查和开采天然矿产、金属和油气资源，而是提出了一些程序性要求，并授权中央政府、省和地方官员在发现矿产许可证持有者违规时中断其矿产勘查和采矿权。

也就是说，现行的《矿产法》可能允许在未撤销使用权的情况下拒绝使用权拥有者行使其权利。

（一）蒙古国2009年的《铀矿法》的影响

    　　2009年蒙古国议会对在该国开采和加仁铀矿实行了新的控制。

按照该法,蒙古国成立了蒙古国核管制局（NuclearRegulatoryAuthorityofMongolia，NRA）和一家国有控股公司MonAtom,以掌控国家铀矿资产.蒙古国2009年《铀矿法》中增加了以下几项要求：

①立即撤销全部现有铀矿勘查和采矿许可证，并要求所有持证者到核管制局注册，以收取相关费用;②要求投资者承认该国有权无偿获取即将开发铀矿山的公司51％的股份；③建立专门针对铀矿的发证和管理制度，该制度独立于现有矿产和金属资源开发规章和法律框架.

（二）《有关限制在汇水盆地和林区勘查矿产的法律》的影响

    　　2009年蒙古国议会通过了一部在该国汇水盆地和林区开采矿产的相关法律，目的在于减轻主要因林区和集水区沙金开采活动对环境的损害。

该项法律对矿产勘查和采矿权提出了以下限制条件：

①撤销或修改距水源地或林地至少200米以内的所有矿产勘查和开采许可证;②要求政府对许可证持有者已发生的勘查支出或因实际采矿作业而造成的收人损失进行补偿；③授权当地官员确定可进行采矿的实际区段。

    　　国内外投资者均对这些新法律的实施提出了严厉批评，认为这些法律条款缺乏透明度，且具有盘剥之嫌。

他们坚持认为，这些法律从根本上改变了蒙古国矿

    　　业部门的投资规则,降低了蒙古国作为一个投资目的地的可靠性。

    　　不仅如此，观察员们认为，这些法律还造成矿业公司被完全剥夺资产的恐慌心理，而这在以前是闻所未闻、见所未见的。

虽然蒙古国《水法》要求做出补偿,但政府尚未制定出保证持证者权益的详细计划。

至于《铀矿法》，立法中明确拒绝履行补偿投资者经济权利和财产损失的责任,使投资者感到忐忑不安.投资者发现，这两项法律的通过没有听取足够的公众评议和意见，规章起草过程中几乎没有受影响方的参与，而且这些管理体制没有详细说明如何和根据哪些理由撤销许可证。

    　　（三）铜矿和金矿暴利税即将取消

    　　蒙古国2006年通过的《暴利税法》引来多方对该国政府关于为外国直接投资营造公开、可预测和公正环境的承诺的质疑。

蒙古国的《暴利税法》的通过仅用了6天时间，而且未与各方利益主体进行过任何磋商。

这一立法过程引起投资者对该国政府的稳定性和透明度以及法规环境的关注。

    　　蒙古国的《暴利税法》规定对金矿和铜矿开采分别征收68％的税款。

金矿的暴利税是在金价为500美元／盎司的情况下开征的，2008年该国议会把暴利税起征点提高到850美元／盎司.铜矿暴利税的起征点为2600美元／吨.矿业界抱怨说，如果再加上该国其他税收，对铜矿开采征收68％的暴利税实际上相当于对高出最低铜价的全部收人征收100%的税款。

所幸的是，蒙古国议会已对该法进行了修订,决定将于2011年对铜精矿和黄金制品停征暴利税.

    　　（四）省政府法令的影响

    　　在勘查许可证和采矿许可证发放方面，省政府官员通常会肆意利用职权阻止行使按照现行法律授予的采矿权。

例如有媒体说，一些省政府官员利用职权把土地定为特定专用区，以盗用采矿和勘查租地。

省级管理者的通常做法是,把从未耕作过的土地或旅游者未曾踏上的土地分别划分为农用土地和文化旅游区，这样矿主们就无法获得地下资源，因为省政府宣称，采矿活动会对某个“子虚乌有的”农场造成损害.

    　　另一个问题是,地方官员有权对用水许可证和采矿许可证做出诊释，而中央政府对于驳回地方管理者的消极诊释常常犹豫不决，尽管后者另有动机.由此造成的结果是，用水许可证和采矿许可证持有者不得不停「数月,使资源开发受到影响.

    　　值得注意的是,蒙古国现行的《矿产法》中既没有明确限定省政府对矿产勘查和开采许可证及特定使用权的控制范围，也未针对在省和县辖区内开展矿业活动时省和地方当局如何行使其权利提出指导意见.面对这些模糊不清的权限，中央政府对规章制度常常给出与省政府不同的描述，从而在各方利益主体之间造成行政冲突。

持有矿产勘查和开采许可证的蒙古国人和外国人都建议政府尽快听取投资者的看法,因为他们冒着损失其经济法权的风险，长此以往会吓跑境内投资者。

    　　（五）县级许可证撤销权在扩大

    　　2009年通过的《有关限制汇水盆地和林区矿产勘查的法律》预示着蒙古国政府考虑扩大全国320个县当局对其辖区内的采矿活动的管理权。

目前，采矿权人担心的是,地方管理者对本辖区内的采矿活动的限制是无节制的。

虽然地方管理者可以不允许在距汇水区和林区200米范围内进行采矿活动,但法律上并没有设定县辖区汇水区和林区附近开展采矿活动的范围上限.地方当局可在距汇水区和林区400米、600米、1000米甚至更大的范围内禁止开展矿产开采活动。

因此，采矿公司不得不与地方管理者一起来解决这类问题，而且如任何公司不同意县当局的决定时，法律上没有规定他们可以提出行政诉讼。

    　　三、财产征用与补偿

    　　蒙古国尊重财产权，而巨对于大多数类型的资产均是如此.2009年，该国对私人财产的使用权和所有权的相关政策和法律法规未做大的修改。

外国人在资产所有权和建筑物所有权方面不会受到歧视，唯一不同的是蒙古国居民可以拥有土地.外国投资者无需为经营目的而寻求当地合作伙伴或共有大多数资产.但是2009年与重要矿业部门有关的外国投资者发现，蒙古国政府采取了蚕食式资产征用措施,尤其是对铀矿开采部门。

    　　同大多数国家政府一样,蒙古国政府对土地拥有所有权，或为了国家利益限制土地的使用权。

但目前来看,按照蒙古国宪法规定，省（市）中心极少有仍然属于政府的财产,而且蒙古国政府尚未计划使农村广阔的租用土地私有化，但政府可以出租一些地块用于开展经济活动,如采矿、放牧、木材加工等。

继续沿用这些惯常做法是因为，政府必须确定如何管理这些租用权以及如何收取租金。

但矿业的情况有所不同，大多数外国公司尚未在这类行业开展活动。

    　　2003年5月以来，蒙古国政府对该国公民实行城市地区私有化,或出租给该国公民和外国人,租期为3～90年。

这些立法和法规在不断演化，但迄今投资者认为，总的来说蒙古国政府尊重近来通过的财产权和租赁法律.

    　　四、争议的解决

    　　蒙古国一向支持透明、公正地解决有争议的问题，但在执行上仍然存在问题.许多法官无视商业原则。

（一）法院在争议处理中存在的问题

    　　目前，蒙古国法院在处理争议方面存在以下问题。

首先，蒙古国的商法和人们对它的认识是不断变化的，在部级和省级层面上已经通过或正在考虑制定与合同、投资、公司结构、租赁、银行业务等相关的新的相关法律法规。

然而,如果一项法律含混不清或者没有涵盖某一特定商业活动,就会严重影响法官的裁决。

例如，截至目前租赁事宜在蒙古国民事诉讼法中是不存在的,而是好像被包含在涉及合同和其他协议的民法一些条款中.另外,由于法律上没有相关前例或者对其他法官和该国法院没有约束力，一个案例中做出的裁决在其他诉讼案件中缺乏法律效力,即便它们是相似的,甚至是在同一法院进行仲裁的。

    　　蒙古国的许多法官缺乏商业原则方面的培训,对合同的效力了解不够.在一些案例中，法院对租赁和贷款合约的相关条款有误解。

法官们在裁决纠纷时常常忽略了合同条款。

比如,如果某人拖欠贷款，法院常常指令其归还资产，而不要求债务人赔偿债权人遭受的损失。

（二）国际和国内有约束力的仲裁

    　　蒙古国支持并服从有拘束力的仲裁和国际争端解决程序。

但是,地方上执法时仍会出现偏差此外，与外国投资者合作的蒙古国公司也接受国际仲裁，而巨不愿意让本国工商会掌管的仲裁机构来裁决纠纷。

他们认为，国内仲裁人过于政治化,不熟悉商业惯例，而月裁决时明显带有利己倾向.虽然仲裁已为商业人士和政府机构广泛接受，但负责纠纷裁决的地方机构并不支持有约束力的国际仲裁.

    　　五、对业绩的要求及激励措施

（一）对外国投资的限制

    　　在地理限制方面，蒙古国政府对国内外投资者一视同仁.目前的地理限制涉及边境安全、环境问题或当地土地使用权：

一般来说，外国投资者无需利用当地物资、服务和证券，或者进行进口替代。

无论是外国公司还是当地公司都无需通过当地渠道进行采购,他们可以按一定比例出口其产品,或者使用出口赚取的外汇.尽管如此，蒙古国政府鼓励公司在该国进行增值型生产，特别是从事自然资源开发的公司。

    　　通常，外国投资者可以确定自己的出口和生产目标，无需顾及政府提出的目标或要求，而且对投资者没有技术转让要求。

在法律上，蒙古国政府对大宗材料采购没有提出特殊要求。

某些招标项目可能要求投标人同意雇佣一定人数的当地人，或者资助建设一些设施，以此作为投标条件，但这些条件并不是政府在招标和采购政策方面的正常手段。

    　　对于技术、知识产权及类似资源，投资者（而不是蒙古国政府）可以做出自己的安排，外国投资者无需把股票出售给蒙古国国民。

通常,无论是外国投资者还是本国投资者完全可以自行决定其股权，唯一不同的是战略性采矿资产。

然而,虽然蒙古国没有提出正式的法律法规要求,但作为一项外交政策，政府有时会就一些限制条件与外国投资者进行磋商，包括外国投资者怎样筹措资金、与何人进行合作、向谁出售股份或股权等。

    　　至于雇工问题,投资者可以不通过职业介绍机构而自行雇佣工人，但条件是必须符合蒙古国《劳动法》。

然而在某些工种上，蒙古国法律要求,只要蒙古国公民可像外国人一样完成任务,公司须雇佣蒙古国居民。

这项法律一般适用于非技术工种,而不适用于高技能岗位。

（二）对石油和矿业部门的业绩要求

    　　蒙古国对投资者的业绩要求比较谨慎,但石油和矿业公司除外。

蒙古国石油管理局（PAM）负责把石油勘查区块分配给公司，而且石油勘查活动的规模和范畴须得到该局的同意.如果公司未能履行其勘查承诺，该局将根据区块的面积对其进行处罚,或者收回勘查区块。

这些程序适用于石油勘查部门的所有投资者。

    　　根据蒙古国现行的《矿产法》，公司是否可以获得和持有勘查许可证取决于所开展的实际勘查工作.勘查公司每年必须提交工作计划和关于上年度业绩承诺的执行报告，蒙古国矿产管理局（MRAM）负责审查所有这些文件。

不符合工作要求的公司会受到罚款、暂停勘查甚至撤销矿产权。

对石油勘查工作承诺的要求包括：

①第二年和第三年矿主必须为每公顷的勘查支出至少50美元；②第四年至第六年矿主必须为每公顷的勘查支出至少1美元;③第七年至第九年矿主必须为每公顷的勘查支出1。

5美元。

    　　除此之外，蒙古国的法律还要求具有战略意义的项目的采矿许可证持有者把其至少10％的股份在蒙古国证券交易所出售.然而这一法令提出的要求只是大致的，蒙古国政府在其法律法规中并未正式明确这一规定的实际意思或如何加以实施.

    　　（三）专门针对外国投资者的要求

    　　首先，所有外国投资者都必须在蒙古国外国投资和外贸署（FIFTA）注册。

蒙古国的《外国投资法》要求所有外国投资者展示在该国注册的价值最少10万美元的资产,以此作为注册的先决条件.另外，所有外国投资者还必须支付大约8美元的最初规费（initialProcessingfee），然后每年还必须支付大约4美元的延期费。

    　　除去这些费用外,外国投资者每年必须通过蒙古国外国投资和外贸署向该国政府提交来年活动报告，而对当地投资者则没有这一要求。

关于来年活动报告，外国公司关注的是其专有信息的安全性问题。

一些外国投资者称，蒙古国外国投资和外贸署的代理商经常利用或出售这些有关公司计划和财政数据的信息。

    　　六、私人所有权

    　　蒙古国的私人所有权制度是亚洲最宽松的。

除非有法律规定，否则外国公司和国内公司均可以各种形式开展和参与有报酬的活动。

所有公司都可开展交易、买卖或并购，但采矿和石油部门除外.

    　　蒙古国通过并实施的竞争法对在该国经营的外国公司、国内公司和国有实体都是适用的。

但实际上，国有公司与私营公司之间的竞争业已弱化,原因是许多半国营公司已经私有化，不同的是国有电力和电信产业、国家航空公司、国家铁路系统（其中一半归俄罗斯所有）、几处煤矿以及大型铜矿开采和精炼设施（同样有一半归俄罗斯所有）。

    　　目前，蒙古国、中国、日本、欧洲、加拿大和美国的公司正在积极寻求在蒙古国开展可再生能源发电和传统发电的机遇。

然而在蒙古国制定出私营发电公司法律法规框架和关税制度之前，看来没有哪家公司打算投资该国的发电领域。

    　　至于铁路部门,蒙古国尚未制定出使其与俄罗斯政府联营的现有铁路私有化的计划，但现行法律允许私营公司铺设、运营新的铁路线并将其转让给国家.根据这条法律,有几家私营采矿公司已提出铁路连线建议，并获得了建设从各自的煤矿山通往中国边境的新铁路线的许可证。

但是，由于蒙古国被陆地所包围，目前尚需解决跨国运输问题.

    　　虽然蒙古国政府趋向于从公司及其他商业资产的所有权中全身而退,但蒙古国现行的《矿产法》和2009年制定的《铀矿法》授权该国政府对那些被认为对国家有战略意义的矿床获取34％～100％的股权。

一旦获得这些股权，这些资产将落人负责管理非铀矿资产的ErdenesMGL公司或负责管理铀矿资产的MonAtom公司的手中。

    　　然而就收益管理和采矿资产运作而言，蒙古国政府作为实体所有者的作用尚不明朗，因为它既是这些战略性资产的管理者，又是其所有者，由此引起投资者对该国政府处理利益冲突能力的关注。

特别是,一些公司担心蒙古国政府想使当地采购、雇工和收益最大化，这对任何采矿项目的商业生存能力都有很大影响。

另外，蒙古国正在讨论组建3个新的国有控股实体，借以管理采矿、能源和基础设施三大优先领域的资产，通过资本市场来提高投资收益。

    　　七、对财产权的保护

    　　蒙古国法律承认私人财产权、动产和不动产权。

无论公民身份如何，财产所有者都可以自行处置自己的财产，可以抵押房地产和动产，不同的是只有蒙古国公民可以拥有土地。

如果债务人拖欠这类担保贷款，债权人可按照蒙古国法律追索补偿,通过扣押和处置所抵押财产来收回债款，唯一例外的是现行的采矿法，这类法律禁止把矿产勘查和采矿许可证转让给缺乏矿业专业资质的第三方实体或者身份为蒙古国人注册的实体。

（一）现行的债权人保护制度

    　　蒙古国实行债权人保护制度，但该制度存在很大缺陷，因此有待完善。

虽然法院从观念上承认财产权，但实际上在保护和推动获取和处置资产