参考案例上海华电莘庄案例.docx

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参考案例上海华电莘庄案例

PPP项目开发案例

——上海华电莘庄工业区燃气热电冷三联供改造项目

1.莘庄CCHP项目简介

1.2项目背景

莘庄工业区是上海市人民政府于1995年8月批准成立的上海市9大市级工业区之一，总开发面积17.88平方公里。

莘庄工业区工业用蒸汽全部依靠莘庄供热公司的一台10t/h、一台10t/h和三台10t/h燃煤供热锅炉（总蒸发量为10t/h），以及工业区中春路以东的12个用热企业的25台自备小锅炉（总额定蒸发量51.5t/h）。

这些燃煤供热炉解决了莘庄工业区内的热能需求，对保证区内企业正常生产经营起到了重要作用。

随着莘庄工业区内企业数量和规模不断扩大，莘庄工业区的供热需求不断增加，现有燃煤供热存在众多问题：

Ø供热效率低：

锅炉容量小、热效率较低、造成能源浪费、供热成本较高

Ø管理效率低：

工业用汽的凝结水没有回收，“跑冒滴漏”现象严重，热损失较大

Ø控制水平低：

大多数锅炉没有燃煤和蒸汽计量装置，运行人员凭经验控制燃煤量和送引风量，能耗较高

Ø环境污染高：

燃煤锅炉烟囱高度普遍较低，导致锅炉烟尘、二氧化硫、氮氧化物高浓度低空排放，个别地区的二氧化硫浓度超过国家二级标准，对城市环境造成一定污染。

华电集团上海分公司在市场调研中发现莘庄供热公司如果实施天然气分布式热电冷三联供改造，具备以先进的分布式功能技术和设备替代老旧燃煤供热小锅炉的可能性，于是通过民间自提方式向莘庄工业区管委会提出莘庄CCHP改造项目并开展了了相关前期工作。

莘庄工业区管委会采用竞争性谈判方式在华电集团、X集团、Y集团中选定华电集团作为特许经营商，并于2010年10月8日签署合作框架协议，由华电收购工业区原有热力管网资产、关停原莘庄供热公司生产设施，并对莘庄供热公司燃煤锅炉进行天然气分布式热电冷三联供异地改造，替代周围部分企业分散燃煤小锅炉，实现供热、供电、供冷能源清洁化。

1.3项目概况

1.2.1项目基本情况

该项目基本情况如下：

Ø项目名称：

上海华电莘庄工业区燃气热电冷三联供改造项目（以下简称莘庄CCHP项目）。

Ø项目性质：

改造+新建项目。

Ø建设内容：

一期建设2套60MW级燃气—蒸汽联合循环机组，远期暂按预留4套60MW级燃气-蒸汽联合循环机组考虑。

Ø投资规模：

项目一期静态总投资98157万元，动态总投资100516万元。

Ø建设进度：

2013年8月华电集团通过开工决策，9月华电集团批复同意开工，10月17日项目正式开工建设，预计2014年9月底投产运行。

1.2.2项目投资运营回报

项目投产后，项目公司——上海华电闵行能源有限公司（简称华电闵行公司）将为工业区内的用户安全、稳定、不间断地供热、供冷，同时发电并网，特许经营期30年（含两年建设期），主要收入来源为终端用户付费和售电收入

根据协议约定，项目建成后华电闵行公司应按照莘庄供热公司届时的蒸汽价格销售给原有用户和西区范围内的用户，在政府有关部门没有出台新的汽价政策前，华电闵行公司暂不上调供汽价格。

对于新纳入工业区范围内的蒸汽用户，蒸汽价格不得高于当时政府的指导价，新纳入西区的用户享受下浮5%的优惠。

为弥补华电闵行公司从终端用户处收费的不足，政府提供了投资补贴、土地定向招拍挂等一系列扶持政策。

按全投资口径计算，考虑政府补贴后，莘庄CCHP项目可实现税后财务净现值10491万元、税后投资内部收益率8.91%、静态投资回收期11.24年的投资回报水平，向工业用户提供热电冷三联供项目的较好经济效益预期。

具体投资回报指标如下表所示：

表1莘庄CCHP项目投资回报指标

总投资收益率

资本金净利润率

基准收益率

7.89%

24.43%

7.50%

融资前分析

内部收益率（%）

净现值（万元）

投资回收期（年）

所得税前

10.69

10.2

所得税后

8.91

10491.15

11.24

融资后分析

内部收益率（%）

项目资本金

10.94

投资人

10.02

1.2.3项目特点

1.市场前景良好

莘庄CCHP项目的建成投运将实现莘庄工业区的集中供热供冷，具有良好的市场前景：

Ø通过产能的大幅增加，既能整体降低莘庄工业区内企业的自备清洁能源用热用冷用电成本，也将减轻环境污染排放，实现规模经济效益和社会效益的有机统一。

Ø项目完成后，原莘庄供热公司承担的业务将转移给华电闵行公司，后者获得特许经营权后成为莘庄工业区内唯一一家集中供应热电冷的企业，不存在市场竞争。

Ø在闵行政府的大力支持下，华电闵行公司已开展CCHP项目二期工程的前期工作，未来将拓展马桥、江川地区及松江工业区东部新区的热用户市场。

Ø在闵行区政府的大力支持下，华电闵行公司已开展CCHP项目二期工程的前期工作，未来将拓展马桥、江川地区及松江工业区东部新区的热用户市场。

Ø项目公司的盈利状况主要取决于天然气等燃料价格变动，但蒸汽单价已通过调价机制与天然气价格挂钩。

2.技术优势带来多赢

莘庄CCHP项目采用的燃气热、电、冷三联供机组可大大提高能源利用效率。

通常，大型燃煤发电厂的发电效率为30%—40%，而三联供技术通过一次能源的梯级利用可使能源利用效率提高到80%-90%，且不存在输电损耗。

燃气热电冷三联供电技术在降低碳排放和大气污染物排放方面具有巨大潜力：

据项目可研报告估算，若仅将现有建筑实施燃气热电冷三联供的比例从4%提高到8%，到2020年，其二氧化碳排放量将减少30%。

3.具有多标杆项目要素

莘庄CCHP项目是能源基础设施领域利用清洁能源实现节能减排也大气治理目标的典型项目。

2010年4月29日，莘庄CCHP项目被列入上海市经济和信息化委员会“2010年上海市重点技术改造项目”。

在2011年国家能源局油气司组织的“中美合作分布式能源示范项目启动会”上，莘庄CCHP项目以区域分布式能源项目第一名的成绩中标“中美合作分布式能源示范项目”，成为国家实施节能减排战略及中美合作的大背景下中国与美国GE公司合作的首批航改机项目。

此外，该项目还是国家分布式能源示范项目、上海市重大项目。

1.4项目采用的PPP运作模式

在莘庄CCHP项目中，莘庄工业区管委会为达到节能降耗、减排控污的目的，为区内企业安排集中供热供冷的公共产品及服务，通过市场竞争方式选定华电集团并与之建立了“全过程”合作关系。

双方以特许经营协议为基础，充分发挥双方优势，提高公共产品和服务的数量、质量和供给效率，实现合作共赢和风险共担，符合PPP模式定义，属典型PPP项目。

在对该项目的PPP运作流程及特征进行分析前，首先要对其所采用的PPP支付方式进行判定，以助于理清项目的经济、技术特性和交易结构。

莘庄CCHP项目属于天然气分布式能源项目，与传统供能系统相比，分布式能源系统具有资本性支出高、占地面积大、运营维护成本高等特点。

目前国内运营的大多数分布式能源项目均处于亏损或微利状态，无法满足投资人收回投资并获取合理投资回报的要求。

因此现阶段我国天然气分布式能源项目若采用PPP模式，在支付方式上适用于政府提供可行性缺口补贴（VGF）模式。

莘庄CCHP项目可行性缺口补贴的资金来源包括：

清洁基金提供的2.8亿元清洁发展委托贷款（低息）；上海市财政2000万元投资补贴；获得莘庄工业区管委会定向招拍挂及相应的政策扶持措施。

根据莘庄CCHP项目特许经营协议，社会资本承担了设计、建造、融资、运营维护等职能，属于设计—建造—融资—运营（DBFO）模式

2.莘庄CCHP项目开发过程

2.1项目发起

2.1.1项目民间自提

2009年5月，华电集团上海分公司根据其战略规划在上海地区寻找市场投资机会，经与莘庄工业区管委会沟通，交流了解到莘庄工业区在燃煤供热系统改造方面存在迫切需求。

由于华电集团在热电冷三联供项目上具有技术优势，且按规定其发电能力配置中国的10%需求来自清洁能源项目，因此，2009年6月华电集团上海分公司经集团批准，与莘庄工业区管委会签订了《项目合作意向书》，至此，莘庄CCHP项目被正式发起并启动前期工作。

2.1.2项目论证

PPP项目被发起后，政府需牵头对项目进行两方面论证：

一是项目是否要上马，即项目的工程可行性论证；二是该项目是否要采用PPP模式运作，即项目的物有所值（ValueforMoney，VFM）论证。

2.2项目融资模式

Ø融资安排：

项目公司初始投资主要由商业银行贷款、项目公司母公司注入的自有资金以及政府初始投资补贴构成，其中大部分为商业银行贷款

Ø投资安排：

项目公司将获得莘庄工业区供热、供冷特许经营权，负责投资、建设、运营与该项目相关的生产设施及配套管网，并对原有供热站资产进行收购或补偿

付费机制：

由终端用户向项目公司直接付费，电力公司向项目公司支付购电费用，用户付费方式将为项目的持续现金流入提供一定保障。

表2莘庄CCHP项目融资结构

融资类型

出款机构

金额

期限

利率

自有资金

华电新能源公司

8000万元

/

/

可行性缺口补贴

上海市财政补贴

2000万元

/

/

商业贷款

清洁基金清洁发展委托贷款

2.8亿元

3年

基准利率下浮15%

交通

4亿元

12年

基准利率下浮10%

农业银行

2亿元

10年

基准利率下浮10%

图1莘庄CCHP项目实际投融资结构

2.3项目合同结构

特许经营协议：

莘庄工业区管委会与项目公司签订特许经营协议，授予项目公司在莘庄工业园区内的供热、供冷特许经营权，项目公司为特许经营协议中约定的服务对象提供供热、供冷服务

其他合同文件/协议及支持文件

融资：

项目公司与金融机构签订贷款合同；从财政或相关部门获得财政资金支持文件

工程建设：

项目公司与工程承包商签订工程承包合同，选定工程监理方并与其签署工程监理合同。

在工程保险方面，项目公司需与保险公司签订建设期保险合同。

运营期内，项目公司应投保适当的财产险、营业中断险以及第三方责任险，将主要的可保险运营风险转移给商业承包人

设备采购：

项目公司将作为第三方，协助工程承包商与设备销售方签订设备采购合同

原材料采购：

项目公司与上海天然气管网公司签订天然气销售协议，由其保障项目运营期间的天然气供应质量与数量

产出销售：

项目公司与莘庄工业区内终端用户直接签订供热/冷合作协议，并就售电事宜与上海市电力公司签订并网及购售电承购合同

图2莘庄CCHP项目实际合同结构

2.4监管结构

Ø政府部门监管

由莘庄工业区管委会作为签约主体依据特许经营协议对项目公司实施合同监管；由财政局等涉及的其他政府部门协同管委会对项目公司进行行政监管。

政府在履行监管职能时，不排除引入第三方咨询机构代表政府对项目公司的履约情况进行监督或中期评估

Ø用户/公众监管

莘庄工业区最终用户将作为用户/公众监管主体对项目公司提供的服务进行监督，并有权对其服务向管委会进行投诉或提出建议

Ø金融机构监管

贷款人将就项目资金使用及还款进度进行监管

Ø其他利益相关者监管

由于权益、风险的传导机制，工程承包商、工程监理方、天然气供应商、电力收购商等项目利益相关方将依据各类协议对项目公司的正常运转和实际履约情况予以监督和约束。

表3莘庄CCHP项目实际监管结构

2.5风险分配

对于PPP项目分配方案，国内外学者进行过许多项研究，并形成了一些研究成果。

下表展示了一项研究中推荐的PPP风险分配建议，以及莘庄CCHP项目协议中约定的实际风险分配情况。

其中“√”表示研究成果对该风险的建议，“□”表示莘庄CCHP项目实际风险分配情况，“△”表示研究成果对该项风险的分配存在的不同看法。

表3PPP项目风险分配建议及莘庄CCHP项目实际风险分配

风险类别

政府承担

共同承担

社会资本承担

政治风险

特许权收回/违背

√□

政治反对

√

政局稳定

√

宏观经济变化

√

△

征用/私有化

√

√

△

法律变更

√

√

√

△

审批获得/延误

√

√

△

行业规定变化

√

√

建设风险

融资工具可及性

√□

设计不当

√□

分包商违约

√□

工程/设计质量

√□

工地安全

√□

法律变更劳资/设备的获取

√□

劳工争端/罢工

√

土地使用

√□

效率低/材料浪费

√□

（续表）

风险类别

政府承担

共同承担

社会资本承担

建设风险

建造成本超支

√□

完工风险

√□

融资成本高

√□

技术不过关

√□

考古文物保护

√

△

地质条件

√

√□

△

场地可及性/准备

√□

√

√

△

工程、运营变更

√

√□

△

公共设备服务提供

√□

√

运营风险

运营成本超支

√□

运营商违约

√□

服务质量不好

√□

维护成本高

√□

维修过于频繁

√□

运营效率低

√□

设备维护状况

√□

△

移交后设备状况

√

√

法律风险

项目公司破产

合同文件冲突

√

√

第三方延误/违约

√

√

设施所有权

√□

√

收益风险

收益不足

√□

材料费上涨（政府）

√□

材料费不足（社会资本方）

√□

收费/税收变更

√□

△

市场需求变化

√

√□

△

市场竞争

√

√□

宏观经济风险

△

通货膨胀

√

√

△

利率变化

√

√

√□

△

外汇风险

√

其他风险

不可抗力

√□

△

剩余风险

√

□

√

△

天气/环境恶劣

√

√

√

从上表可以看出，除一些风险并未在项目协议中予以约定或涉及外，莘庄CCHP项目的实际风险分配情况基本符合推荐的风险分配方案。

3.项目效益

3.1财务效益

项目税后净现值为10491万元，总投资收益率为7.89%，资本金内部收益率为10.94%，税后投资回收期为11.24年。

根据初步测算，在偿债能力方面，项目公司按15年偿还期，年偿债备付率在0.7-0.8之间，流动比率在运营期一段时间后保持大于1且持续增长，项目公司还本付息保证程度较强。

在盈利能力方面，运营期年销售利润率均保持在较高预期水平上，整个投资期的总投资收益率7.89%，资本金净利润率24.43%，具有良好的收入预期。

3.2外部经济效益

该项目自身良好的外部经济效益将为工业区发展、区域经济建设和市政建设做出显著贡献，主要体现在以下方面

（1）政府税收增加——项目经营期间，预计平均每年增加国家财政和地方财政税款4919万元。

（2）区域经济加速——使莘庄工业区具备更强的供热（冷）能力，每年向社会供电556GWh，热力116万GJ，增加的电力、热力供应使得社会生产潜能得到释放，利用清洁能源，符合地区能源结构调整方向，对于优化地区产业结构和提高区域竞争力具有积极效用。

3.3环境效益

Ø减少排放：

该项目在降低碳和污染空气的排放物方面具有较好的表现，大大降低了二氧化碳和氮氧化物排放量，从而改善该区域空气污染现状，提高当地空气质量。

Ø节约能源：

该项目通过对能量的梯级式利用，将有效提高能源的综合利用率。

再加上采取节约燃料、降低电耗等措施，节约了能源，因而该项目具有非常显著的节能效益。

3.4社会效益

莘庄CCHP项目建成后主要担负着莘庄工业区范围内工业用汽和采暖（制冷）的任务，从而在整体上改善莘庄工业区的投资环境，提升莘庄工业区的档次，为新入驻莘庄工业区的企业提供良好的生产运营条件。

在区域发展层面，保障了地区发展的公共利益，有利于地区产业结构调整，提高区域竞争力，形成区域经济效应。

该项目的成功运作将对我国其他地区发展分布式能源、促进区域经济可持续发展产生良好的示范效应，并有利于鼓励创新和新能源新技术的发展应用。

4.项目案例评价

4.1PPP模式运作亮点

很多国家对PPP模式的规范实践都是从标杆项目推广开始，逐步将成熟的PPP模式扩展运用到其他地区和行业领域。

目前来看，PPP模式在经济基础设施建设领域的应用最为广泛，但同样能够被应用到教育、医疗、政策性住房等社会基础设施与服务之中，同莘庄CCHP项目类似，此类领域的PPP项目大多适用于可行性缺口补贴（VGF）方式。

此外，将基础设施建设项目的投资运营方式从国有国营制转变为政府和社会资本合作制的改造类PPP项目在本轮投融资体制改革中也会占有很大的比例。

但从以上方面考虑，莘庄CCHP项目具有较强的推广价值。

在PPP模式的具体运作过程中，莘庄CCHP项目亦存在诸多值得借鉴的亮点，如采用最优风险分配机制，使承担风险一方能适用最少的成本更好地管理风险，对履约责任和公共利益的关注提高项目的可持续性等。

此外，创新的项目发起方式、合理的交易结构设计和政府和社会资本双方契约精神等都为项目的成功运作提供了保障。

4.1.1创新的项目发起方式

对于民间自提这一项目发起方式，我国多数地方政府和社会资本方并不熟悉。

事实上，由于特许经营专门立法的欠缺以及PPP项目各利益相关方错综复杂的博弈行为，我国很多PPP项目并未采用公开竞争的方式运作，社会资本中有大量央企、国企背景的投资人，其对地方政府决策影响力较大，通常希望通过直接谈判或内定的方式获得项目，而纯粹的民营资本也有通过公关活动规避竞争的倾向。

这种现象在地方政府尚未规划某项目、或已规划项目并未纳入近期启动计划、或政府计划采用传统公共采购方式而非PPP模式运作的情形下尤为突出，并且容易导致PPP项目出现边界条件不明确、竞争性不足、监管困难、甚至利益输送。

值得注意的是，上述三种发起情形与民间自提机制非常类似。

也就是说，我国的一些政府和社会资本在没有针对PPP项目的专门立法、更无针对民间自提机制的管理办法的环境下，已经自发的、无意识的运用类似民间自提的机制运作了很多的PPP项目。

在我国业界已存在大量类似民间自提机制的PPP项目实践的情况下，管理民间自提如同治水，“堵不如疏”。

“堵”意味着严密的立法和周全的监管配套，且即使再严格的管控仍无法组织一些隐性的民间自提行为，如形式上的招投标。

而“疏”则是建立起一套有效的民间自提机制管理制度，在有效管理和促进社会资本积极参与项目前期工作的同时，又不失去竞争方式所带来的提高透明度及提升效率的好处。

莘庄CCHP项目中，华电集团就是凭借其热电冷三联供项目技术和设备优势，审时度势，积极识别项目机会并主动向莘庄工业区管委会提出项目实施方案，协同莘庄工业区管委会共同进行了项目准备阶段的工作，这为华电集团最终赢得与X集团在该项目投资机会中的竞争奠定了坚实的基础。

4.1.2合理的交易结构设计

从本案例可以看出，莘庄CCHP项目的投融资结构、合同结构和监管结构较为全面合理。

者归功于项目准备阶段对交易结构设计的重视。

该项目交易结构区别于其他PPP项目的亮点主要包括：

采用可行性缺口补贴（VGF）方式，以用户付费+政府可行性缺口补贴的方式保障项目投资收益和盈利水平；充分利用项目技术优势和环保效应，争取到清洁基金的清洁发展委托贷款等。

合理的交易结构是PPP项目顺利实施并实现风险最优分配的基本保障。

在交易结构设计中，社会资本应全面考虑PPP项目所涉及各方的利益，包括政府及政府部门、贷款人、保险人、承包人、供应商、终端用户等。

项目公司应注意构建全面的交易关系网络，保障项目的合规性、资本结构的合理性、投入的稳定性、产出的可销售性。

同时，项目公司应注意充分利用自身优势，如先进技术、项目环保效益与社会效益等，争取更多优惠安排，这些安排很可能对交易结构优化大有裨益。

4.1.3政府和社会资本方的契约精神

契约精神是政府和社会资本合作关系的核心纽带，体现在项目准备、建设、运营、移交等方面。

就我国现实情况而言，政府和社会资本都应更加重视项目全生命周期的契约精神维护。

一方面，契约精神体现在协议的约定上。

如莘庄CCHP项目协议中约定了莘庄工业区管委会的相关责任，同时也约定了项目公司的投资建设义务及时间要求，这些安排是双方重视契约精神的基础。

另一方面，契约精神体现在项目协议的执行上。

就莘庄CCHP项目而言，目前该项目进展顺利、建设情况正常，这其中必不可少的是莘庄工业区管委会的支持和项目公司的自律。

下一步，莘庄工业区管委会还需注意项目的持续支持、管理与监督；项目公司则应规范自身行为、保障服务质量、履行项目协议约定的义务。

这些无不体现了PPP项目中契约精神的重要性，全过程履约的精神将为PPP项目的良好运营和产品/服务的高质高效输出提供强有力的保障。

吸收以上亮点的同时需要注意，并不存在统一定义的PPP模式，在设计项目具体运作模式上，要注意PPP模式包含多种运作模式，这也体现了政府和社会资本不同程度的合作关系。

一个成功的PPP项目，需要结合行业发展状况以及项目的技术、经济、法律属性，根据项目实施目标找到最适合的PPP运作模式。

4.2有待改进之处

尽管莘庄CCHP项目的运作非常成功，并且存在诸多具有推广价值的亮点，但仍存在需要改进的地方，主要体现在项目发起、项目准备、投资竞争程序、项目协议以及保障措施五个方面，具体见下表。

表4莘庄CCHP项目有待改进之处

类别

内容

说明

项目发起

Vf3M论证

由于我国当前PPP模式的发展现状和PPP项目实施流程的客观情况限制，政府在该项目发起阶段未采用全面的VfM方法论，对是否应采用PPP模式运作进行论证，已有的论证均为VfM的部分内容。

项目准备

咨询机构聘用

政府在项目准备阶段，未聘请专业的第三方咨询机构为其设计PPP交易结构、监管结构、竞争程序和协议内容，一定程度上增加了项目存在某些远期隐藏性漏洞的可能性。

竞争程序

效率性

该项目竞争性谈判过程耗费时间超过一年多，时间跨度较大，项目开工建设有所延迟。

合规性

竞争性谈判程序过于松散，实际参与竞争的投资人数量少于三家，且没有制定规范的竞争性程序和竞争必选标准。

竞争性

由于仅有两个社会资本方参与项目投资竞争，总体竞争程度略显不足。

项目协议

提前终止

项目协议中对于提前终止后的补偿或赔偿未做详细说明，且缺少对补偿或赔偿的支付方式的确认。

移交问题

项目协议中对期满移交与否、移交条件、期末资产处置方式以及协议展期机制等未做说明。

风险分配

风险识别不到位，导致项目协议中关于风险分配机制的条款不甚健全，未来可能引发协议双方的争议。

保障措施

保函体系

未建立保函体系，无法保证社会资本方在PPP项目全生命周期内的切实履约。

融资保证

政府在与社会资本草签特许经营协议时，没有设定对社会资本方融资完成（FinancialClosure）期限的约束，可能产生社会资本方在签订协议后融资资本无法到位、拖延工期的风险。

保险方案

缺少对强制投保险种的要求，项目建设期及运营期及运营期保险方案完全由社会资本方决定，可能产生投保不足的风险。